立法質量不高的五大表現

關於法治中國建設，主流的觀點似乎是關鍵在於解決有法不依、執法不嚴、違法不究的問題。但是，如果立法環節即法治源頭得不到有效治理，法律、法規本身存在著缺失，有法必依、執法必嚴、違法必究的效果就可能差之千里。我國現行法律體系的立法質量不高，是一種較為普遍的現象，主要表現在如下五個方面：

一、立法空白猶多，無法可依的現象依然存在

例如，社會救助法、社會福利法、慈善事業法、社會組織法等關乎基本民生與社會治理的基本法律均還未制定，甚至還沒有相對成熟的法規。因此，國家立法機關制定新法的任務仍然繁重。

二、一些現行法律可操作性弱、內容過時，有法難依

一方面，相當一部分現行法律大多是原則規範，只具有政策宣示與導向功能，有些問題乾脆授權行政部門自行決定。立法中不注重法律的可操作性、可執行力，等於是自廢法律的武功。另一方面，近30年來特別是近10多年來是國家發生天翻地覆變化的時期，而一些法律的修訂卻未跟上時代的發展。如《全國人民代表大會組織法》、《國務院組織法》等多部法律頒行逾20年而未修訂過。上述現象已經不是一般意義上的立法質量問題，而會導致現實中諸多問題無所適從，有的法律規範甚至成為阻礙改革發展的桎梏。

三、法規、規章發達，立法層次低及其帶來的系列問題難以治理

在我國立法中還有一種常見現象就是行政法規、地方法規與部門規章發達，其數量是全國人大及其常委會通過的法律總數的數倍。這表明我國現階段主要還是依靠行政部門等制定的法規、規章與政策性文件，而非國家立法機關制定的法律，來治理國家。立法層次低所帶來的突出問題，不僅是立法的嚴肅性、權威性、穩定性明顯不足，還包括部門利益、地方利益的痕迹隨處可見，爭權諉責的現象較為突出，行政部門通過法規、規章自相授權等，進一步損害了國家法制的完整性與部門之間的有效協同。

四、一些法律的規制過於寬鬆，根本不足以矯治違法行為

違法成本低、守法成本高是我國目前存在的一個突出問題，它帶來的是一些領域雖有法律規範卻不能真正矯治違法行為。例如，環境保護法對致污方的懲治、食品衛生與食品安全法律對食品事故致害方的懲治、勞動法律對損害勞動者權益現象的懲治等都明顯乏力，致使一些領域中的違法行為甚至演變到了法難責眾的地步。

五、法律、法規、規章等重複建設現象普遍，導致了立法資源的極大浪費，損害了國家法制的完整性與統一性，甚至衍生出法規與國家立法相互抵觸的現象

例如，全國人大及其常委會制定出一部法律後，地方立法機關會紛紛跟進，但大多數地方性法規往往是國家立法的簡單重複。有的地方立法甚至曲解國家立法本意，制定出來的法規與國家立法相抵觸。在數以百計的行政法規、司法解釋中，同樣存在著重複立法現象。

導致我國目前立法質量不高的原因異常複雜，但總體上不外乎如下幾點：一是行政主導的立法體制具有明顯的局限性；二是悠久的人治傳統導致了不重法律而偏重法規、規章及政策性文件；三是立法機關及其組成人員難以勝任主導立法事務的職責；四是固化的思維定勢束縛了立法者的作為，總以為法律只要講原則、明導向，總強調法律要給執法部門留出足夠的作為空間，等等。

（作者為中國人民大學教授）

本文來源：北京日報 責任編輯：王曉易_NE0011
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