人口政策建言八年之旅

[何亞福按：我認為，2004年的《關於調整我國生育政策的建議》雖然比較保守，還算是有進步意義的；不過，2009年的《關於我國人口政策調整的再建議》比2004年的建議沒有多大進步。]

人口政策建言八年之旅

顧寶昌 (中國人民大學人口與發展研究中心教授)

　　進入21世紀後，公眾和學界對生育政策調整日漸關注。這決非偶然。隨著社會經濟發展，人們的權益意識和自主意識不斷增強。而現在和未來的育齡人群基本上都是在1971年後出生的，在改革開放中長大，思想很開放，自主性很強。

　　同時，中國人口也發生了巨大變化。1992年，中國生育率就低於人類世代交替所需的更替水平（平均每對夫婦生育2.1個孩子），目前已經近20年之久。

　　其間，「還權於民」的行動貫穿於整個計劃生育變革的全過程。從取消准生證（准孕證）、到取消「一上二扎」，推行避孕方法的知情選擇、直到取消「二孩生育間隔」，這一過程實際上賦予公民自主決定生育、避孕、生育時間的權利。中國人口政策正在以「數量控制」為中心邁向「以人為本」時代。

2004年建言

　　2000年前後，一批人口學家感到，應儘快研究生育政策調整問題，並提出了生育政策研究的設想。為此，組織了題為「21世紀中國生育政策研究」課題。

　　2001年5月，課題組在上海郊區召開了第一次會議。來自北京、上海、天津、西安、南京等全國各人口研究機構的16位人口學、社會學、經濟學方面的專家應邀參加了會議，就課題的背景、所要回答的主要問題以及子課題的安排和分工進行了討論，並基本上達成了共識。課題要回答的問題包括：目前的生育政策所要達到的生育水平是什麼，目前中國的實際生育水平是什麼，生育政策調整的必要性和可行性。

　　作為生育政策討論的基礎，課題組在收集全國420個地區生育政策資料的基礎上，計算了全國各地實行不同的生育政策所要達到的生育水平。在此基礎上，課題組撰寫了「從政策生育率看中國生育政策的多樣性」，並在《人口研究》上發表。

　　該文章的結論是，全國的政策生育率為1.47，即完全按各地生育政策實施所達到的生育水平約為平均每個家庭生育一個半孩子。這既表明中國不是「一刀切」的「一胎政策」，但也顯示，在現行生育政策下，三分之二的家庭（63％）只能生育一個孩子。

　　2004年4月，課題組經多次討論並撰寫了《關於調整我國生育政策的建議》（下稱2004年《建議》）。2004年《建議》認為，中國應逐步過渡到每對夫婦生育二個孩子，這是完全必要的，也是可行的，「不會造成人口失控」。

　　2004年《建議》提出：中國應實行「分類實施、逐步放開、兩步到位、平穩過渡」人口政策調整方案。同時建議，應及時將生育政策調整問題提上議事日程，並選擇少數區縣先行啟動生育政策調整的試點。

　　2004年《建議》引起了中國人口學會的高度重視。經彭佩雲會長提議，中國人口學會於2004年6月在河北保定召開了關於生育政策的內部研討會，彭佩雲會長、時任人口計生委主任張維慶親自參加了會議，這引起了對生育政策問題的廣泛關注。

　　2004年《建議》受到了很多的質疑。主要有三個問題，一是生育水平與生育政策的關係。有的認為，目前中國較低生育水平主要歸因於比較嚴的生育政策。生育政策一旦放寬，就勢必造成生育反彈，人口失控；但也有人認為，並非生育政策越寬鬆，生育水平就越高，適度的、寬鬆的生育政策並不會造成生育水平的反彈。

　　二是出生性別比與生育政策的關係。有的認為，中國長達20多年的出生性別比失調問題和比較嚴的生育政策沒有關係。即便是生育政策放寬，也解決不了出生性別比失調的問題；但也有的認為，較嚴的生育政策催化了出生性別比的偏高，相對寬鬆的生育政策可以緩解出生性別比的失調。

　　三是計劃生育工作與生育政策的關係。有的認為，目前計劃生育工作就是靠比較嚴的生育政策，如果生育政策放寬了，計劃生育工作就沒法幹了；但也有的認為，目前計劃生育之所以不好乾，就是因為生育政策不盡合理。如果再不及時調整，計劃生育將更難開展。

800多萬人的實踐

　　為了回答對「放開二孩」的憂慮，在2005年－2006年期間，課題組對若干已實行「二胎政策」20多年的地區做了調研。這些地區包括甘肅省酒泉、山西省翼城、河北省承德、廣東省、湖北省的恩施等。2007年9月，課題組在中國人民大學舉行了調研結果研討會，中國人口學會會長彭佩雲出席了此次會議。

　　除了廣東省，這次調研涉及四個「二孩政策」地區，從上世紀80年代中期就經批准實行「二胎政策」。這四個試點地區中，三個是地區（酒泉、承德、恩施），一個是縣（翼城），覆蓋的總人口達840萬左右。

　　此次調研結果表明，這些地區在比較寬鬆的生育政策下，多年來人口保持低增長，總和生育率低於2，並沒有因政策較寬鬆而引發生育反彈，也沒有發現多孩生育增多問題。這說明，「允許生育二孩，人們就會生育三孩」的推斷並不符合事實。

　　在上述「二胎試點」地區，儘管允許生育二孩，但一孩比例不斷上升，二孩比例不斷下降，「生了一孩想再生育的家庭越來越少」，三孩生育「微乎其微」。這說明，即使在普遍可以生育二孩的較寬鬆政策下，人們也並非一定都要生二孩。而且，這四個地區的出生性別比都處於正常或接近正常的水平。顯然，較寬鬆的生育政策有助於促進出生性別比的正常化。二孩政策更易為群眾所接受，緩和了干群矛盾。

　　這些地區實行「二胎政策」已經長達20多年，覆蓋人口800多萬人。他們的實踐足以表明，二孩生育政策「既能控制人口的過快增長，又為群眾擁護、幹部好做工作」。這也證明，在一定的條件下，相對寬鬆的允許生育二胎的政策，可以實現低生育水平，而且有利於計劃生育的開展。

　　另一個實例是湖北省宜昌市五峰土家族自治縣（下稱五峰縣）和長陽土家族自治縣（下稱長陽縣），位於湖北省宜昌市西南部的武陵山地，屬於老、少、邊、窮地區。經湖北省人大批准，分別於2003年和2004年推出了允許普遍生育二孩的生育政策。

　　長陽、五峰兩縣調整生育政策幾年來，生育水平持續平穩，自然增長率接近於零，既沒有出現出生堆積，也沒有出現生育反彈，出生性別比也保持正常。兩縣的實踐表明，即使在經濟欠發達地區，寬鬆的生育政策可以穩定低生育水平。

　　在20年前起步的這些試點結果讓人口學家對全國範圍內的生育政策調整更加自信。學者們更加堅信，在更廣大地區的放開「二孩生育」政策，必將有利於中國人口與社會的健康、可持續發展，也有利國家的長治久安。

聚焦江蘇調查

　　為了進一步回答「放開二胎」對人口形勢的影響，課題組和江蘇省人口計生委於2006年達成了為期五年（2006年－2010年）的合作協議，由中國社科院人口與勞動經濟研究所與江蘇人口計生委合作組成《江蘇省群眾生育意願與生育行為研究》課題組在蘇南（太倉、張家港）、蘇中（如東、海安）、蘇北（東台、大豐）各兩個縣開展調研。

　　和全國大多數的農村地區不同，從80年代以來，江蘇省實行全省包括農村在內的「一對夫婦只生一孩」的政策。同時規定，農村夫婦一方為獨生子女的，可以生育二孩。經過20多年，目前江蘇農村的獨生子女已達70％以上，並陸續進入婚育年齡。

　　當越來越多的夫婦符合現行政策關於生育二孩的條件時，他們的生育意願和生育行為會怎麼樣？如何影響當地的人口形勢和計生工作？這是江蘇省有關部門迫切需要回答的問題。同時也可藉此探討生育政策調整對當地生育形勢的影響。

　　課題組與當地計生部門密切合作，於2006年末在六個縣1.8萬多名育齡婦女中開展了問卷調查，又於2007年6月－7月在各縣對約200名育齡婦女和當地幹部做了深入訪談。

　　調查表明，在符合生育二孩條件的4284名育齡婦女中，目前生育了二個孩子的不到十分之一；在這些符合生育二孩的婦女中，只有45％認為二個孩子最理想，而其中真正打算生二孩的只有21%。調查對象的平均理想子女數為1.45個孩子。這說明，少生孩子已蔚然成風。

　　江蘇調查也表明，中國人的生育意願和生育行為正在走向個性化和多樣化，生育政策已不是決定生育的首要因素。而經濟、社會、文化等因素共同影響著人們的生育決策。生育的功利性正在減弱，而精神需求的考慮正在增強。

　　調查表明，和在韓國、泰國等一些亞洲國家的研究結果類似，人們的生育意願和生育行為並不一致，實際的生育行為會低於生育意願。目前課題組正在進行下一步的追蹤調查，深入研究生育政策對生育意願、行為和生育水平的影響。

2009年建言

　　對有人擔心中國放開「二胎」會導致人口反彈和出生高峰問題，課題組根據現有資料對1982年到2050年期間中國20歲－29歲育齡婦女和出生人數的變化作出了分析。

　　在此期間，中國20歲－29歲育齡婦女人數最高峰在20世紀90年代初，達1.25億人（1993年）。2000年降為1.05億人，2006年又降為9000多萬。2016年該數字可能會上升到1.04億。儘管該數字大於目前的人群，但仍低於2000年的水平，更低於上世紀90年代初的水平。

　　中國的出生人數最高峰在1987年，當年新生人口達2500多萬。2000年，新生人口降為不到1800萬，2006年又降為1500多萬。到了2011年，估計新生人口會上升到約1700多萬，但仍不到2000年的水平，更遠低於80年代中期的水平。

　　更值得注意的是，如果現行生育政策不變，中國的育齡婦女人數和出生人數都將出現急劇減少趨勢。到本世紀中葉，20歲-29歲的育齡婦女人數預計會下降到5000萬，出生人數會下降到850萬，即在短短几十年中減少一半。

　　從上述比較中可以看出，中國未來幾年中，並不會出現所謂「人口反彈和出生高峰」問題；而對於新生人口總量在正常範圍的年度波動，應該以歷史的眼光，給予更為客觀和恰當的評估，不能誇大其影響，更不能作為「生育政策不能變」的根據。

　　2009年5月，課題組與復旦大學社會發展與公共政策學院合作舉辦了第二次生育政策座談會，來自全國和海外的32位學者出席了會議，21位學者在會上就自己近年來的研究成果作了專題發言，圍繞人口形勢和生育政策問題展開了熱烈的討論。

　　此次會議討論表明，人口學界對生育政策調整的必要性和可行性的認識，比2001年課題剛剛啟動時，比2004年形成政策調整建議書時，都大大地向前發展了，更為豐富了。而為了推動對低生育率到來的人口形勢的認識，人口學界必須走出學術圈，面向大眾，推動人口政策的公共討論。

　　八年來，課題的開展深化了對生育率和政策調整的結果的認識。中國面對的遠不僅僅是生育政策是否調整的問題，更重要的是，要對當前的人口形勢及其未來走向做出判斷。同時，也期待決策層的前瞻性決策，而且要面向大眾普及人口研究的最新成果。

　　據此，2009年初，課題組又再次提出了《關於我國人口政策調整的再建議》。該建議明確提出：「在穩定低生育水平的基礎上，將現行生育政策調整為允許一對夫婦生育二個孩子的時機已經成熟。在堅持計劃生育基本國策、嚴格控制多胎的條件下，中國應有計劃地逐步放開二胎生育。」

　　生育是人的基本權利，任何限制都要有其理據。對人口問題的分析和應對，既要著眼於國家的整體利益，更要關注該公共政策對千家萬戶和億萬公民的影響，必須堅持以人為本，切實保障公民的權利與自由。

　　中國人口政策正處於十字路口。目前對中國生育政策的研討，實際上增進了各方對低生育率下的人口變化規律性的認識。這一過程難以一蹴而就，但事關重大，時不我待。對當下中國人口變化的規律應對越恰當，就越能為中國未來創造良好的人口和制度環境。