馬拉瓦爾：威權優越論的神話

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馬拉瓦爾：威權優越論的神話發布時間:2011-09-15 09:25 作者:胡塞·馬里亞·馬拉瓦爾，李柏光/譯字型大小：大中小點擊:235次

　　本文摘自《民主化：轉型與條件》，劉軍寧編

　　市場經濟是民主必要的、但不是充分的條件，那麼，民主是有效的市場經濟的必要條件嗎？在現實生活中，第一種關聯已得到廣泛的承認；第二種關聯卻仍然有很大的爭議。對民主政治的經濟效能的懷疑引發出了三種相關的論點：（1）只有在威權政體下才能成功地引入市場化改革；（2）經濟改革必須比政治改革先行；（3）只有當經濟發展取得成功之後，有利於建立和鞏固民主政治的條件才會出現。這些論點時常受到政客們以及政治學家們的擁護。最近又被馬來西亞總理馬哈蒂爾所闡述：　　在前蘇聯和東歐國家，民主是與自由市場同步引進的。其後果是混亂不堪和不幸的加劇。不但國家解體了（主要是通過血腥的內戰），而且人民所遭受的實際艱難困苦比在共產主義統治下有過之而無不及。有人也許會納悶：民主究竟是手段還是目的？……在許多東亞國家，當民主還被拒之門外的時候，自由市場已獲接受並且已經帶來了繁榮。也許正是威權的穩定性才使得市場經濟和繁榮成為可能。難道我們一定要把民主強加於那些還沒有能力駕馭它的人民身上並讓民主毀掉穩定嗎？　　與馬哈蒂爾總評的看法不同的是，大多數人確實認為，民主是目的而不是手段。然而，如果撇開這種認識不談，那麼，有什麼理論和證據能真正表明民主的經濟效能要低於任何其他政體下的經濟效能呢？當公民們在新興的民主政權下遭受經濟上的困苦時（這些政權在推進必要的經濟改革時常常得到國際組織的援助），他們是否就有理由認為在威權政權下他們會過得更好呢？難道我們必須接受阿圖爾·科里（Atul Kohli）所稱的在發展與民主之間「殘忍的選擇」嗎？於或者說，能否基於民主在促進經濟發展方面的能力來為民主進行有效的辯護呢？　　贊成威權主義的命題起源於這樣一種論點，即認為獨裁政權比民主政權在應對特殊的需求方面具有更大的政治能力和更高的抗干擾能力。正如傑迪西·巴格瓦蒂（Jagdish Bahgwati）曾經指出的，這種觀點最早出現在關注如何通過促進高投資來帶動發展的分析之中。盂新興民主政體在抵制大眾眼前的、暫時的消費需求方面往往被視為軟弱乏力，其中的原因就在於它缺乏採取集權行為所需要的能力：在把經濟政策轉變成為一種注重分配的遊戲規則方面，那些只關注短期利益的社會集團必將佔上風，而這必將犧牲那些經過長期的相互妥協而積累起來的社會長遠利益。這種軟弱無能的經濟後果表現為：收入分配的不公、消費的擴張、儲蓄和投資相應的萎縮、擴大預算和財政赤字的增長。其政治後果就是社會的不穩定，進而很可能導致政權的崩潰。　　人們爭辯說，只有當一個政府免受各種特別苛刻的壓力時，它才能像一個普遍利益的代表者一樣行動，這樣才能保證政府的有效經濟成就。威權政體似乎能滿足這個條件：因為它們更少來自民眾支持的約束，也不必顧慮周期性的選舉對民主支持的影響，它們有更大的能力去執行不受大眾歡迎的政策。當然，如果改革的進程要想順利成功的話，那麼，這些政策就應當是正確的，並且獨裁者們自身也應當有遠見卓識才行。而只有當統治者對來自外界的、合理的壓力（比如來自國際經濟組織的壓力）採取負責任的態度時，他們的決策才有可能是正確的。　　由此看來，成功的經濟改革似乎需要一種不受國內壓力的束縛、但對國際壓力採取順從態度的威權政體。正是這種似是而非的論點擊中了贊成威權主義命題所包含的基本矛盾。一般說來，威權政體比民主政體對人的創造性潛力限制得更多，信息來源也更有限制。當一個國家發展戰略的重點從關注投資數額的累積轉向關注投資的產出效率時，那麼，有關哪種政體更能發揮人的創造性潛力問題上的爭論就會驟然而止。至於人們想像中的獨裁政權是否具有更大的危機應對能力，亨廷頓早已令人信服地闡述過如下觀點：「程序的」合法性和「成就的」合法性的相互交錯，使得威權政體比民主政體在經濟危機面前更顯得回天乏力，特別是當政權的合法性求助於經濟上的成就的時候，就更是如此。榆　　民主政治的優越性　　有強有力的事實可以證明：經濟改革在一個民主政治的環境里更有可能取得成功。政治多元化可以產生更多的和更好的可用於經濟決策的信息；而且，民主制度可以降低經濟改革的交易成本，同樣也可以充分有效地配置公共資源。一個自由的新聞界和政治反對派可以發揮重要的「預警系統」的作用，通過這種途徑，政策上的錯誤會得到糾正。民主的政治市場所蘊含的競爭形成了一個十分有價值的獎懲機制：政客們因其錯誤的決策招致懲罰，這種懲罰的表現形式是人們對該政客的支持率大大降低，因此，政客們將會樂此不疲地盡量避免犯決策上的錯誤。同樣，為了在選舉中獲得選民對自己的支持和為了在選民中建立個人的良好聲譽，當政者不敢採取投機取巧和損人利己的行為。當改革過程中需要人民忍受一些經濟上的艱難困苦的時候，民主政體下的領導人擁有的更大的合法性將使他們更容易獲得公眾對改革的支持與合作，這時人民大眾會感到對自己所在的社會具有了更大程度的責任感。多數人的統治可以限制特殊利益集團對政治家們的影響力，而政黨和商會組織經常被說服接受權衡利弊的方案和緩和它們的要求，因為這些組織的合法性不太受制於它們的經濟成就，因為它們有助於促進權力和責任的分散，這樣，民主政體在經濟危機期間就具有更大的抗震復甦力和穩定性（對獨裁專制下的痛苦回憶也有助於避免不負責任的破壞穩定的行為）。因此，民主政體所擁有的更多的政治動力、更多的信息和更多的合法性使它比威權政體更能取得較好的經濟績效。　　來自現實生活中的有關政體類型與經濟績效的相互關係的論據，在很大程度上是缺乏說服力的。主張威權優勢論的倡導者們依據的事實是拉丁美洲、東亞和南歐的例子。然而，從一個更廣泛的範圍來看，贊成威權統治的結論其實是緣於一個獨特時期內的某些現象而已。回顧1980 年到1987 年期間，82 個國家的平均經濟增長率和這些國家民主化之間的關係表明：民主政體確實對經濟發展有積極正面的效果（雖然這種效果不是很大）。虞正如亞當·普熱沃斯基和費南多·萊蒙基已觀察到的，自1987 年以來，大多數定量研究的報告都表明民主政體比威權政體具有更好的經濟表現。愚在20 世紀80 年代的嚴峻經濟環境下，民主政體在經濟上的功效比預想的要大，在經濟危機面前比預料的要脆弱得多。而獨裁專制在抗震復甦力、免於利益集團的壓力和整體的經濟成就等方面的表現比預期的要差得多。驚人的金融危機、空前的外債、通貨膨脹率等現象時常更多地伴隨獨裁國家經濟發展的努力，而不是新興民主政體。威權政體下的災難性經濟現象俯拾皆是：阿根廷、秘魯、巴西、尼加拉瓜、海地、菲律賓、緬甸、中非共和國、烏干達、尚比亞、扎伊爾等。而且，東亞改革計劃的成功似乎更應歸因於這些國家和地區發展外向型出口產業的戰略及其居民的高識字率，而不應歸因於威權政體的性質。　　在歐洲，威權政治制度似乎早已顯示出它在公共政策上的消極負面後果。在南歐，在1973年的經濟危機中，威權政體的快速反應能力遲遲得不到發揮，那是因為當政者害怕新的舉措有可能損害穩定，也是因為主政者在信息方面把握不足，更是由於缺乏採取改革措施的政治動力以及對政策的特殊壓力。更為常見的是，通過巨額的公共預算的補貼（佔國內生產總值的3豫）來維持低廉的油價。而政府則隨時接受公用事業領域中已經破產的那些私人企業，由此導致的後果是國庫資金的巨額流失。而且，工資上漲速度快於生產力發展：從1961年到1973 年，在希臘、西班牙和葡萄牙等國家，實際的工資增長超過整個歐洲的增長速度。輿更有甚者，作為對這些國家的經濟方面極為重要的一個因素———獲得歐共體成員的資格，只要威權政權在台上多呆一天，那麼，這些國家就無法獲得這一資格。　　在東歐，漫長而痛苦的經濟上的管理混亂只有在獨裁專制條件下才存在：這些社會代價在民主條件下早已令人無法忍受。威權政治連完成某些必要的經濟改革的可能性也不存在：最溫和的變革也會遭到黨政官僚的阻撓反對，而更雄心勃勃的變革則會遭到大家庭其他成員的阻撓或蘇聯的反對。這種阻撓改革的現象———諸如經濟與政治的相互勾結，四處漫延的機會主義和尋租行為，良好經濟信息的缺乏等———不僅會漫延到這些國家的經濟制度之中，也會漫延到威權政治的制度之中。在匈牙利和波蘭，政府對1973 年危機所作出的反應導致在公共和私人兩個消費領域對外債的大肆運用，因為政府沒有提高物價和實施財政緊縮或實行工資控制。例如在1971 年到1980 年期間，貨幣工資年平均增長率在匈牙利達到了6郾5%，而在波蘭競達到了9郾5%，相應的，這兩個國家的人均產值的增長率只有2郾3%和2郾6%。在1981 年至1989 年期間，當以貨幣計算的（名義）工資的年增長率在匈牙利達到8郾1%，在波蘭達到60郾8%，而在匈牙利的人均年產值增長率只有0郾9%，在波蘭只有0郾4%的時候，局勢急劇地惡化了。余這些國家在穩定經濟方面的努力的失敗為以下的結論提供了強有力的論據：沒有民主化，有效的經濟改革就不可能完成。最後，民主選舉提供了一個充滿機遇的窗口：在波蘭、匈牙利、捷克共和國、斯洛維尼亞、愛沙尼亞和拉脫維亞，民選政府被證明擁有發動改革所需的合法性。　　克服民主的不利因素　　最後的結果很可能是，無論政權是民主的還是威權的，政權內部的各種因素對成功的經濟改革來說更為重要。顯而易見，民主政治不能確保改革的起步、設計以及成功。而且民主政治也不能保證能夠令人滿意地解決伴隨著改革而來的不可避免的緊張和代價。同時，一般的威權主義的藥方也無法在理論和經驗的基礎上得到有效的辯護。證據反而表明，有待向民主制度轉型的威權主義常常是妨礙經濟穩定和經濟自由化的。　　在已經完成這種政治轉型的國家，促成經濟改革成功、維持民主制度的條件是什麼？也就是說，在什麼樣的情形下，民主政府最有可能克服它主要的不利因素，即「能力」問題？嚴重的經濟危機和有力的政府干預的聯姻是最有可能出現的情境組合。在經濟陷於這種狀況以致於不存在調整的空間時，特別是當危機不能歸因於國內政策無能為力的外部環境時，原先企圖拖延決策的政府這時就被迫採取行動。選民授權的力度足以使他們這樣做，就像被得·古雷維奇（Peter Gourevitch）所說的那樣，「強大的國家由於政治的支持才成其為強大」俞。然而，嚴重的經濟危機和有力的政府干預的結合既不是發起改革的充分條件，也不是其必要條件，多數派政府依然逃避做出必要的經濟決策方面的選擇，而少數派政府則可能會有足夠的勇氣彌補其能力的不足：在南歐，康斯坦丁·卡拉曼利斯（Constantine Karamanlis）和安德雷斯·帕潘德里歐（Andreas Papandreou）領導下的兩屆希臘政府就是前者的榜樣，1985 年到1987 年的葡萄牙席爾瓦（Anibal Cavaco Silva）政府就是後者的典範。　　事實是，經濟改革的政治學太複雜，無法歸納出任何簡單的公式。嚴重的經濟危機和有力的政府干預都可能促使一個政府更樂於採取某種行動，但它們並不能決定具體的政策選擇。這種政策選擇不僅受各國國內特定條件的影響，還受制於國家的壓力和限制。許多考察此類條件影響的研究著重於政府的意識形態和盟友的利益。但政客們對過去經濟經驗的解釋和對各種替代的經濟政策的了解，也會嚴重影響政策的選擇。　　從80 年代的內容範圍各不相同的經濟改革中，我們能夠發現這些因素的影響。一方面，市場改革方面逐漸加強的「華盛頓共識」（Washington Consensus）限制了可供選擇的不同政策組合的範圍。另一方面，很明顯，由於一種特有的政治學習過程的存在，許多政府更樂意聽取的是某一類特殊的政策建議。在70 年代，發生在拉美和東歐的改革極為有限。在智利，還有其他地方，民主制度被推翻；葡萄牙「康乃馨革命」（revolution of carnations）後經濟持續衰退。80 年代則有更深刻的經驗教訓需要汲取，例如加西亞（Alan Garcia）統治下的秘魯。與威權體制相比，民主體制能夠從下面的經驗中汲取更多的教訓：為了穩定經濟、維護民主，左派和右派的政府逐漸放棄了民粹主義、義務勞動制以及計劃實驗。這種教訓主要是「反面的」，結果就是對以往做法的逐步拋棄，而採取了一些新的政策。的確，許多政府轉向新自由主義經濟政策只是因為它們似乎與政府時下所採取的政策是完全相反的。一種新的「拜物教」出現了：人們普遍渴望新政策能夠發放這些社會長期忽略了的物品。這種過高道德渴望經常導致失望和沮喪。政治學習內容的不同和由此導致的結果差異需要解釋。比如，為什麼希臘總理帕潘德利歐比西班牙首相岡薩雷斯（Felipe Gonzalez）更願意嘗試新的經濟政策？他們都面臨相似的經濟困難，贊同貼以同一標籤的意識形態和採取同樣有力的政府干預措施，並且處於同一歷史時期，但他們對過去的政治和經濟經驗的解釋不同，因而他們採取的經濟政策也不相同。與希臘相比，西班牙在實行民主之前的獨裁統治時間更長，而且岡薩雷斯本身也願意與西歐建立更密切的關係，這可能都影響了西班牙政府，使其採用更為謹慎和實用主義的方法。　　政治制度的性質在決定民主政體發起和進行改革的能力方面顯然有重要作用———總統制還是議會制，單一制還是聯邦制，憲政主義還是多數至上，以及選舉制度的不同類型和利益代表的不同機制，所有這些都對制定經濟政策有重要意義。權力比較分散的體制可能會使政府癱瘓因而妨礙改革的實行；與此相反，總統制及其他強調政府權威的制度會孤立決策者，阻礙信息流動，侵蝕政治激勵因素，並且使政治行動者兩極分化。即使這種機制有助於作出經濟決策，作出的決策也會是錯誤的；而且，如果失去了公眾的支持，結果就是經濟改革無法付諸實施。　　要進行成功的經濟改革，民主政府就要傾聽、協商以及說服。就像尼爾森所說的那樣「經濟改革無法長期與政治絕緣，而且……政治並不總是經濟改革的敵人」逾。的確，經濟政策上的共識甚至可以替代來自選舉人的強烈要求而成為改革的鋪路石。如果各個層次的政客們都一致認為除此以外別無選擇，如果工會同意接受新法團主義（Neocorporist）的安排，如果民眾認為改革是必需的，而且政府必須盡職盡責、合理地推進它，那麼改革的機遇就會驟然湧現。　　如果出現了這樣的機遇，迅速行動就很重要。新政府掌權以後，趁著執政黨還很團結，公眾信任度很高，以及國家裡瀰漫著希望的情緒進行改革是最恰當的。激進的、早期發動的改革，而不是漸進的、遲遲發動的改革是最有可能成功的（除非在有些情況下，有必要對社會進行政治教育以使其接受改革），雖然代價高昂，也勢在必行。在其統治早期，他們的命令仍然強大有力，政府傾向於選擇一種政策治國的戰略，認為這種戰略既使改革難以逆轉，又能削弱社會和政治方面的阻力，但在這種戰略下，結果卻可能是對改革和民主的長期損害。如果民主制度被忽略和被拋在一邊，它們的聲譽就會受到損害，它們的未來影響力就會減弱。如果政府四面樹敵，那麼，一旦它的權威不再有效，要進行妥協就難乎其難了，雖然這種妥協，在稍後的階段具有舉足輕重的意義。「政策治國」必須和民主程序、協商以及政治教育等方面一致。　　抵制改革現象的出現，與其說是因為它要付出社會成本，不如說是因為它帶來的危機的嚴重性和政府干預。在南歐，當經濟危機十分嚴重而民主制度剛剛建立起來時，工會更樂於限制罷工，以達成協議。在西班牙，在經濟復甦和政府干預變弱時，罷工更容易發生：從1982 年到1987 年，因罷工而損失的工作日由每年280 萬個增加到480 萬個。在希臘，在同樣的經濟、政治情況下，同一時期的罷工事件增長了五倍。在葡萄牙，席爾瓦所得到的支持，以及社會承認有必要矯正十年來經濟管理的不當從80 年代中期開始就限制了衝突的產生。劇烈變化的經濟環境以及可替代性政策建議的匱乏能夠解釋在波蘭、匈牙利和捷克共和國，組織化的抵制改革事件為何極少發生。但是民眾對改革的反對不只是表現在街頭，還可以表現在投票箱里、表現在棄權票的不斷增長，以及對煽動家的支持等方面。不過，即使組織化的抵制在一段時期里不成氣候，也不能理所當然地認為改革已經獲得民眾強有力的支持。許多經濟學家認為一旦正確的經濟藍圖已經繪出，實現它就只是一個「政治意願」（political will）問題。實際上，令人畏懼的政治挑戰依然存在。　　國家能力的必要性　　對東歐轉型（和南歐轉型不同）的研究絕大部分集中在經濟上。改革以一種怎樣的次序進行，才最能夠保證經濟改革方案總體上的一致？不同的政治因素會造成什麼影響？兩個問題中我們對前者知道得更多一些。　　但政治常常會來個回馬槍，進行報復。經濟改革所處的政治環境常常是決定改革成功與否的關鍵因素。即使對那些希望削弱國家作用的改革者來說，國家的效力本身也是第一重要的問題，前蘇聯、前南斯拉夫和前捷克斯洛伐克的例子都明顯地說明了這一點。就像邁爾斯·卡勒（Miles Kahler）所說的那樣，市場改革的悖論在於它需要國家能夠有所作為。　　「舊制度」的性質可能已經使得國家不可能有所作為。在蘇丹式君主制和威權政權之下，公共官僚機構是個人派系和政治化機構的結合，其中的職業遴選和提升與功績無關。指導政治行為的是個別的和意識形態的考慮，而不是中立的、非人格化的規則。向民主制的轉型也會影響一個國家的能力：在某些情況下，是由於公共機構內部產生分歧；而在每種情況下，由於體制的改變促成了國家職能的變化，這種國家職能或許能滿足原先獨裁體制的需求，卻不能應付民主政體的要求。新政體下的國家或許需要更多的教師、更少的警察；它或許會增加公共福利和支出，減少對私人企業的補貼；它或許通過不同的辦法徵稅。經濟條件也會影響到國家的能力，財政危機和新自由主義的改革會妨礙國家實現那些對民主和經濟增長都很重要的職能。最後，伴隨著民主化的形成，民族主義的興起和種族衝突的爆發也削弱了國家的能力，使得其權威喪失，對領土的控制鬆動。　　由於政治環境千差萬別，民主化也就千姿百態，但民主化的形式的重要後果是它決定著新體制發動的改革能否成功。西班牙的公共官僚機構在佛朗哥統治的最後十年大體上已經現代化了，已變得更加職業化和中立。如有必要，甚至隨時可以為「敵人」工作。所以，民主制的新政府無須白手起家，而只需分散權力，重建官僚機構，實施正義，重整稅收即可。在希臘，保守的社會主義政府下的官僚機構的持續政治化在經濟改革的推進方面產生了政治危機。與保加利亞和羅馬尼亞相比，卡達爾（Janos Kadar）領導的匈牙利和哥穆爾卡（WladyslawGomulka）領導的波蘭政府機構的效率可能更高。從總體上看，經濟越自由的國家，政府機構就越職業化，這兩個條件都有助於民主政府實施經濟改革。　　1989 年以前，屬於「第三波」，即經歷了少數民族主義反抗國家的訴求的唯一一次轉型發生在西班牙，這種訴求具有包括三次內戰和第二共和國滅亡在內的深厚歷史根源。從漫長歷史中汲取政治經驗教訓的結果是，西班牙的新型民主制被設計成能夠容忍巴斯克（Basque）和加泰羅尼亞（Catalonia）地區的民族主義者，它是通過廣泛的政治分權來實現這一目的的，依此，這種新型的自治共同體「能夠選舉自己的政府和議會，同時不損害西班牙國家的統一」。當地方政府控制的所有公共支出的比例從1981 年的3%增加到1991 年的24%時，馬德里的中央政府依然具有對經濟、貨幣政策、大部分財政政策進行宏觀調控的能力。把地方自治規定在新民主憲法中和在地方選舉前進行大選的決定有助於防止離心傾向和為中央政府早早地提供一種民主合法性」。西班牙對國家的重組和少數民族的容納絕非完美無缺，但是制度的設置和政治策略的有效性避免了一場可能會危及經濟改革的國家危機。

來源: 《民主化：轉型與條件》，劉軍寧編 | 責任編輯：程仕才