法制日報：新設戰區原則上不再具有原軍區的軍事規章制定許可權

「軍隊改革給國防和軍隊建設帶來的變化和影響是深刻、全方位、廣泛而深遠的,尤其將為及時完善軍事立法體系,加快提升國防和軍隊建設法治化水平帶來新的契機。」近日,中國政法大學教授叢文勝在接受《法制日報》記者採訪時說。2016年,我國國防和軍隊改革進入了一個具有里程碑意義的新時期,其最重要的顯著標志是重新組建了新的中央軍委領導機關。從1月1日起,中央軍委按照改革後的新編製體制和職能運行。原中央軍委領導下的四總部體制、軍區、二炮和軍隊政法、紀檢、審計等機構都同步按照新的編製序列運行。同時,新組建的陸軍領導機構、火箭軍和戰略支援部隊也以嶄新的面貌出現。叢文勝認為,軍隊改革,法治必須先行。提升國防和軍隊建設法治化水平,必須從建立完善軍事立法體系入手,必須站在國家和軍隊改革的高度,正確處理改革與立法的關係,對軍事立法主體、軍事立法程序、軍事立法監督、軍事立法技術等進行全面改革創新。叢文勝強調,正確認識理解和把握我國軍隊改革後對軍事立法體系產生的影響和變化,對於堅持依法治軍、依法推動和鞏固改革成果,充分發揮軍事立法功能、推進軍事立法體系完善都具有重要意義。關於軍事機關立法權,叢文勝介紹,2015年3月新修訂的立法法第一百零三條明確規定:「中央軍事委員會根據憲法和法律,制定軍事法規。中央軍事委員會各總部、軍兵種、軍區、中國人民武裝警察部隊,可以根據法律和中央軍事委員會的軍事法規、決定、命令,在其許可權範圍內,制定軍事規章。軍事法規、軍事規章在武裝力量內部實施。軍事法規、軍事規章的制定、修改和廢止辦法,由中央軍事委員會依照本法規定的原則規定。」叢文勝認為,該條既以國家基本法律形式明確了各級軍事立法主體,同時也賦予了中央軍委具有依據立法法的原則對軍事法規、軍事規章的制定、修改和廢止辦法的許可權。軍隊改革後,中央軍委的設置、職能和立法權保持不變,仍然履行憲法賦予的各項職權,並具有國防法、立法法確立的制定軍事法規和與國務院聯合制定國防行政法規的立法許可權；但中央軍委現由15個職能部門組成,取代了由總參謀部、總政治部、總後勤部、總裝備部構成的總部體制,原立法法限定的軍事規章立法主體發生了變化,給軍事立法體系構成帶來了新變化。為此需要對新軍事規章立法主體及相應的立法效力作出新的規定或解釋。通過對中央軍委新設機構的性質和許可權進行梳理,叢文勝認為,中央軍委新設機構中聯合參謀部、政治工作部、後勤保障部、裝備發展部、訓練管理部、國防動員部6個部門,主要承擔指揮作戰、政治工作、後勤裝備保障、訓練管理和國防動員等領導管理職責,應當享有原總部的軍事規章制定權,其效力應當高於各軍種和戰區制定的軍事規章及規範性文件,也可以根據需要繼續與國家有關部門聯合制定國防行政規章,軍地一體適用。中央軍委辦公廳作為中央軍委的重要辦事機構和執行機關,承擔著落實軍委首長指示和組織協調軍委各職能部門有序運行及相關組織管理工作,其制發的規範性文件具有軍事規章的效力；軍委辦公廳制發的規範性文件經軍委批准或轉發後,即具有軍事法規的效力,其效力高于軍事規章。同時,軍委辦公廳還可以根據需要與中央辦公廳和國務院辦公廳聯合頒布法規類或規章類規範性文件。新組建的軍委紀律檢查委員會、軍委政法委員會、軍委科學技術委員會作為軍委直接領導下的內部機構,一般不具有對外的職能,其制發的文件具有軍事規章的效力,主要在軍隊內部適用。因此除軍委科學技術委員會外,通常不與國家有關部門聯合制發具有規章效力的規範性文件,當出現需要與國家有關部門聯合發文的事項時,也可由軍委辦公廳或其他相關部門出面協調承辦。中央軍委內設的軍委戰略規劃辦公室、軍委改革和編製辦公室、軍委國際軍事合作辦公室、軍委審計署、軍委機關事務管理總局作為軍委直屬機構,主要是負責分管專項工作,依據相關軍事法規、軍事規章開展工作,通常不制定軍事規章。必要時,可制發具有軍事規章效力的規範性文件,也可根據分管工作的需要,經由中央軍委批轉成為軍事法規,在軍內一體遵行。中央軍委各有關職能部門所分管的工作,在需要得到其他職能部門配合時,可以聯合相關部門共同制定軍事規章或具有規章效力的規範性文件。中央軍委有關職能部門認為其負責管理範圍內的事項,需要上升到軍事法規的層次時,可以經中央軍委批轉後頒布,成為軍事法規並具有相應的執行效力。叢文勝認為,軍隊改革後,新組建的陸軍司令部、火箭軍、戰備支援部隊是與海軍、空軍並列的獨立軍種,形成了我軍新的五大軍種,其管理職責和軍事立法許可權與立法法規定的各軍兵種的立法許可權完全一致。新設立的各戰區作為軍委作戰指揮體系的重要一環,主要負責戰區範圍內的聯合作戰指揮任務,剝離了原軍區承擔的行政管理職能,其管理職能和許可權完全不同於以往的軍區,主要是轉發中央軍委的作戰命令、下達作戰指令、構建和完善戰區聯合作戰指揮體系等。因此,原則上不再具有原軍區的軍事規章制定許可權,但可以根據需要頒發在戰區範圍內適用的有關作戰方面的軍事規章及或具有軍事規章效力的規範性文件。叢文勝強調,中央軍委應當及時重新修訂頒發《軍事法規軍事規章條例》。根據改革後的全軍體制編製、軍事領導機構設置和軍事立法需要,對新設軍事機關的立法許可權、立法事項、立法程序、適用範圍、效力等級和相互協調銜接、備案審查和監督等作出明確規定。組織力量抓緊對以往四總部及軍區制定的現行有效規章進行全面清理,及時制定、修改和廢止相關規章。在歸口清理的基礎上,進行系統分類、整合和編纂。對過時的規章應及時廢止；對仍然適用的應重新組織修訂頒布。在新的規章沒有重新頒布前,以往頒發的各類軍事規章仍然有效適用,必須維護各類軍事規章的權威性,任何單位和個人均不得擅自違背。
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