中國試點推行「省管縣」：地方權利再分配

郡縣治則天下安，縣域強則國家富。

縣，歷史上曾經直接由皇帝掌管；新中國成立後，縣歸省來領導，直到改革開放初期一些地區才開始建立「市管縣」體制。

因此，對於一縣之「長」們來說，其實，他們工作中有兩個「婆婆」——省、市兩級領導。

不過現在，兩個「婆婆」的歷史已在改寫。

一種由省直接把轉移支付、財政結算、收入報解、資金調度、債務管理等許可權「下放」到縣的「省管縣」改革已在全國試點推行。

而在這之前的14年間，「強縣擴權」、「擴權強縣」已經被越來越多的省份試點推行。通過擴大縣一級政府的權力，受到政策扶持的縣（市）的經濟發展明顯加快，「擴權強縣」在很多地區被證明是發展縣域經濟、解決「三農」問題的一種現實路徑。與此同時，「強縣擴權」還對中國未來的行政區劃改革有著不可估量的積極意義，成為「省管縣」改革的第一步。

「十一五」規劃提出，「理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制」。實際上，這是對近幾年來一些地方政府進行相關改革的積極回應和肯定。

所謂「省管縣」體制是指：省市縣行政管理關係由目前的「省——市——縣」三級體制轉變為「省——市、縣」二級體制，對縣的管理由現在的「省管市——市管縣」模式變為由省替代市，實行「省管縣」模式，其內容包括人事、財政、計劃、項目審批等原由市管理的所有方面。

對現有的「市管縣」這一行政管理模式，批評者認為，其管理效率太低，不利於發揮縣一級政府在經濟發展和社會管理中的主體職能。

早在1992年，為了「在經濟上和上海接軌」，浙江對13個經濟發展較快的縣市進行擴權，擴大基本建設、技術改造和外商投資項目的審批權。到2002年8月17日，在浙江省委、省政府的強力推動下，313項本該屬於地級市經濟管理的許可權被「空降」至20個縣級政區。

浙江省持續10多年的改革示範效應，帶動了其它地區此項改革的進展。自2002年以來，先後有安徽、湖北、河南、山東、江蘇、福建、湖南、河北等省份，先後將部分歸屬於地級市的經濟社會管理權直接賦予經濟強縣，在財政體制等方面試行「省管縣」。

不少專家認為，「省管縣」這一改革，帶來的是地方權力的再分配，最終將帶來中國行政區劃的大變革，即取消地級市，建立省縣兩級政府。儘管各方對這一政府層級的改革模式爭論不一，但減少政府層級的思路無疑是大方向。

「省管縣」改革：有望全面積極推進

從2002年開始實施的「省管縣」改革有望全面積極推進。

「到目前為止，全國已經有18個省試點『省管縣』。今年估計還會再增加兩個省，應該能超過20個。」6月7日，財政部預算司地方處副處長蔡強接受《中國經濟周刊》(國內郵發代號2-977)採訪時表示。

據中國社會科學院財貿所副研究員張斌介紹，「省管縣」有兩層含義：一是財政意義上的省管縣。在財政預算編製上，由省直接對縣編製預算，在收入劃分上，也由省對縣直接劃分；二是政府管理體制上的「省管縣」，市縣平級，不僅是財政體制，在人事權、審批權等經濟社會各方面的管理權都由省直接跟縣打交道。

「由於省管縣從財政角度已基本鋪開，財政部預算司目前正考慮出台一個『省管縣』的具體指導意見，主要是總結一些地方的做法，把大家認可的經驗肯定下來。同時對『省管縣』提出相對具體的要求。現在正著手準備，最快估計在第三季度就能出來。」蔡強副處長告訴《中國經濟周刊》(國內郵發代號2-977)，「但是推行『省管縣』，各個省政府的管理半徑和管理能力將遭遇挑戰。」

「但不管遇到什麼問題，省直管縣是一個方向，有條件的地方都應該積極推行。未來行政區劃的調整是水到渠成的事。」財政部財政科學研究所所長賈康向《中國經濟周刊》分析。

22個地區實行「省管縣」

據財政部向《中國經濟周刊》(國內郵發代號2-977)提供的資料顯示，截至到目前，全國實行財政「省管縣」的有河北、山西、海南、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南等18個省份，加上北京、上海、天津、重慶四個直轄市，共有22個地區實行了「省管縣」。

「新疆、內蒙、寧夏等一些民族自治地區不適合實行『省管縣』，如果進行『省管縣』，就和《民族區域自治法》相衝突。此外，一些非民族省區，比如四川省阿壩藏族自治州，四川省也不能夠進行直管。如果排除掉這些情況，我國實行『省直管縣』的覆蓋面還是比較大的，已經超過了2/3。」蔡強副處長告訴記者，由於各地具體情況差異較大，「省管縣」的類型也不盡相同。

「從具體的方式上，雖然都是『省管縣』，但是程度還是不一樣。有的是比較純粹的『省管縣』，有的名義上是『省管縣』，其實只是帶了這個帽子。」蔡強副處長告訴《中國經濟周刊》(國內郵發代號2-977)，「如果從財政和行政角度綜合分析，只有浙江做得最徹底，不只是財政，從行政管理到政治組織以及其他各個部門的管理，都是由省直接兌現的。連縣長的烏紗帽都是省里管的，和市裡都沒有關係。」

「安徽省做得也比較到位，基本上按照我們提出的要求，在財政體制、轉移支付、財政結算、收入報解、資金調度、債務管理等各個方面，全面實行省對縣直接管理，都是直接到縣的。」蔡強副處長說。

據《中國經濟周刊》了解，在目前實施「省管縣」的18個省份中，有些省雖然自己對外宣稱已經搞了「省管縣」，但是做得並不徹底。比如，雖然在轉移支付測算方面直接到縣了，但是體制、資金調度沒有直接到縣，還在經過市來轉手。

事實上，財政部早在2005年1月制定的《關於切實緩解縣鄉財政困難的意見》中，在「關於推行省對縣財政管理方式改革試點」部分中，對「省管縣」就提出了要求，文件指出，各省（自治區、直轄市）要積極推行省對縣財政管理方式改革試點，對財政困難縣要在體制補助、稅收返還、轉移支付、財政結算、專項補助、資金調度等方面直接核定並監管到縣。

「從以上幾個標準來衡量，某些省的做法離財政部要求還比較遠。而目前18個省出現的主要問題是不規範，對那些並沒有做到真正意義上的『省管縣』，我們將出台一個專門的文件進行推動；另外，也希望通過出台這個文件，能打消他們工作中的阻力，包括領導的顧慮，讓省級財政將來進一步推廣的時候更容易一些。」蔡強副處長向《中國經濟周刊》(國內郵發代號2-977)表示。

縣長困惑：兩個「婆婆」都得罪不起

「過去是『市管縣』。財政的錢先給市，由市負責分給縣鄉。這就存在著一個財政資金在城市和農村分配的問題。而在財政體制上實行『省管縣』，實際上是城鄉分治，」中國社會科學院財貿所副研究員張斌告訴記者，之所以要推行『省管縣』，就是要把錢直接落實給縣鄉，不再通過市來分。「新農村建設需要充實縣級財力，『省管縣』的方式更容易實現這個目標。」

「目前大部分地方進行的『省管縣』，還不是真正意義上完整的省直管縣，只是在財政體制上的『省管縣』，在具體操作方面各地也參差不齊。反映出來的比較大的問題是：財政體制上縣直接與省結算，但人事任命權等其他許可權仍然保留在市裡。這樣就容易產生兩個『婆婆』的問題。因此，未來『省管縣』的發展，應當是在動財政體制的基礎之上，時機成熟的時候，再動管理體制，真正實現市縣平級。」中國社會科學院財貿所副研究員張斌對《中國經濟周刊》直言不諱，「體制要理順，不能兩個『婆婆』長期共存，市縣平級成為今後的發展目標。」

省政府管理半徑和能力遭遇挑戰

如果市縣平級後，「省管縣」遇到的最大障礙是省政府的管理半徑和能力問題。

「『省管縣』的數量超過一定規模後，管理的難度肯定增加；把100多個縣的問題都集中到省里，從管理的效率來說，也不一定最有效。因此，實行『省管縣』體制，必然觸及到行政區劃體制改革。」財政部財政部預算司地方處副處長蔡強向《中國經濟周刊》(國內郵發代號2-977)分析。

「省管縣」之後，必然涉及劃小管理單位的問題。

「在中國目前的行政管理體制下，通過劃小省級單位解決『省管縣』後面臨的管理半徑和管理數量問題是一個可以考慮的思路。」張斌告訴記者。

「目前要做的，是在財政層次上先實行實質性的扁平化，未來行政區劃的調整是水到渠成的事。」財政部財政科學研究所所長賈康告訴《中國經濟周刊》(國內郵發代號2-977)。

安徽：「省管縣」破解縣鄉財政困境

5月15日，安徽省政府宣布，無為縣等12個縣實行擴大經濟社會管理許可權試點。這一舉措被外界評價為「省管縣」改革的正式開始。

根據規定，「擴權」試點縣享有與省轄市相同的經濟管理許可權和部分社會管理許可權。主要包括計劃管理、經費安排、稅務辦理、項目申報、用地報批、證照發放、價格管理、統計報送、政策享有、信息獲得等方面，擴權縣可以「繞開」現行省轄市，由試點縣自行審批、管理。

「10+2」放權

5月16日，安徽省發改委主任沈衛國告訴《中國經濟周刊》(國內郵發代號2-977)：「此次擴權範圍很廣，共有143條，大致分為6類：下放審批許可權，由試點縣（市）自行審批或核准的事項43條；減少審批環節，由試點縣（市）直接向省直有關部門申報項目的事項66條；資金安排和經費直接劃撥的事項9條；計劃管理和指標單列的事項7條；信息直接獲得的事項12條；業務指導和進一步完善措施的事項6條。」

根據安徽省政府向《中國經濟周刊》(國內郵發代號2-977)提供的《關於在寧國等12個縣（市）開展擴大經濟社會管理許可權試點工作的通知》，首批確定的「省管縣」有寧國市、桐城市、無為縣、霍山縣、歙縣、來安縣、懷遠縣、渦陽縣、界首市、碭山縣10個縣，後來考慮平衡因素，又補加「毗鄰蘇浙地區」的廣德縣和經濟欠發達的岳西縣，這就是被政府界稱道的「10+2」放權。

5月21日，中國歷史地理研究專家、安徽大學歷史系教授陸發春在接受《中國經濟周刊》採訪時表示：「省政府『圈定』這12個縣（市）作為『省管縣』試點，主要考慮這些縣經濟發展和區域歷史的地位。」

他分析指出，這12個成員中有安徽「10強縣（市）」之首的寧國市，有工業發展勢頭強勁的霍山縣，有肩負安徽東進戰略最前沿的廣德縣和國家扶貧工作重點縣岳西；從地域看，既有皖南、皖中，也有皖北，可以說安徽經濟的大布局。

「省管縣」讓強縣每年受益1億

目前，在一些省份進行的「省管縣」試點中，大多數省份是以「浙江經驗」為框架出台的政府文件。

5月20日，寧國市相關負責人在接受《中國經濟周刊》(國內郵發代號2-977)電話採訪時表示：「如果能借鑒浙江經驗，放得更到位，做到後來居上，將人事權、年終財政收入將和省政府直接結算，增加可用財力，進行更多的城市建設。」

該負責人解釋說：「如果這樣，預計寧國財政每年由此受益能達到1億元左右，金融信貸在省直管之後,寧國將能拿到更大的貸款份額。另外，『省管縣』的意義所在就是審批權的下放。」

「以浙江為例，『省管縣』一共下放了313個項目審批權。也就是說符合這些條件的項目建設開工,寧國市政府不必去向上級單位請示,也就不必擔心自己的好項目被搶。」.pages {font: 12px 『宋體『,『Times New Roman『}.pages a {color:#000;text-decoration: underline;padding:0 4px;}.pages a:hover {color:#006699;text-decoration:none;}

「每年省里都會有一批重點項目建設，如『861工程』。但是這些項目建設，往往都落到地級市的頭上,縣級（市）很難分享，建設優先權也往往在地級市之後。」該負責人說。

試點縣實行考核淘汰制

「12個試點縣（市）並不是固定的，放權的同時，省政府還將對試點（市）縣實行動態管理，由省加快縣域經濟發展領導小組每兩年考核一次，按照有進有出、兩年滾動的原則，對達不到要求的縣（市）將予以淘汰，達到要求的縣（市）可以進入。」5月18日，安徽省政府秘書長張俊告訴《中國經濟周刊》，「因此，省內其他縣（市）如達到要求，仍有進行這項試點的機會。而考核所依據的主要目標是，各試點縣（市）的經濟發展速度和效益主要指標要明顯高於全省縣域經濟發展平均水平；到2010年，試點縣（市）規模以上工業增加值、財政總收入要比2005年翻一番以上為全省縣域經濟發展作出表率。」

安徽省發改委主任沈衛國表示，「比起已經實行『省管縣』的省，我省的放權力度和範圍都不比他們小，在今後，可能比他們更大。我省這次擴權的基本原則是：『責權統一、重心下移、能放都放、依法合規』，鼓勵試點縣大膽實踐，加快發展。」

「事實上，最近5年來，縣域經濟的快速發展，『源動力』在於觀念與體制的創新。」安徽省發改委綜合處相關負責人告訴《中國經濟周刊》(國內郵發代號2-977)。而「省管縣」實施後，「環節減少了，成本降低了，效率提高了」。安徽省政府發展研究中心農村處副處長靳貞來認為，「省管縣」是縮少城鄉差距的重要一步。在現行的體制下，市級機構實際上多是起上傳下達的作用。省直管縣預示著政府改革從減人、減事、合併機構的行政職能調整，開始擴展到「減少層級」的行政改革。

同時，也有分析人士擔憂，某些只會搞政績和形象工程的群體因為權力的下放，自主權的增加和缺乏必要的監控制度，而大搞無實際效益的面子工程、短期開發和盲目投資，造成一系列的不平衡，與當今提倡的可持續發展相背離，結果是適得其反。

在外界對「省管縣」提出擔憂的同時，一些縣（市）的負責人則認為，審批許可權並未放到位。「我主張倒過來公布，就是公布那些不能放的審批權，那樣不就更容易操作了？」5月25日，霍山縣人民政府縣長陳俊在合肥接受《中國經濟周刊》採訪時直入主題，「140多項放權，有三分之一到位，三分之一半到位，三分之一蜻蜓點水。」

陳俊縣長告訴《中國經濟周刊》(國內郵發代號2-977)，從操作上看，擴權縣在很多方面向省里和市裡「兩頭彙報」，除了綜合產業，有些項目省里也不願意審批。

湖北：全部縣（市）享受地市級管理許可權

2007年初，在湖北省召開的全省縣域經濟工作會議上，湖北省省長羅清泉宣布：除恩施自治州和市轄區外，賦予全省所有縣（市）政府享受地市級經濟社會管理許可權。

按照這一發展新思路，在今後縣域經濟的發展過程中，湖北省將依法對行政許可事項、行政審批審核事項進行清理，按照能放則放的原則，再次下放一批對縣域經濟發展有重要促進作用的經濟社會管理許可權，賦予縣（市）更大的自主權和決策權。繼續實行激勵性的財政政策，完善「縣財省管」的管理體制，提高縣（市）自我發展能力。

「擴權強縣」催生財政「省管縣」縣域經濟實力不強、活力不足，是制約湖北發展的一個重要因素。2003年6月，湖北省決定在大冶、漢川、宜都等20個縣（市）試行「擴權強縣」，將239項經濟管理許可權下放給這些縣市。

一年後，這20個「擴權縣」實現工業增加值近300億元，比全省平均水平高出5.4個百分點。其中11個縣市的固定資產投資同比增加一倍以上。仙桃、潛江、天門、曾都、漢川5個縣（市、區）生產總值超過100億元。2004年春節過後，這些縣（市）出現了歷史上從未有過的「民工荒」，縣域經濟的「蓄水效應」開始顯現。

面對「擴權強縣」政策給湖北縣域經濟帶來的快速發展，湖北省的決策者們意識到發展縣域經濟要增強其自主發展能力，關鍵在於放權、放活。2004年，湖北省再次對這20個擴權縣（市）進一步簡政放權，擴大縣（市）發展自主權和決策權，在項目審批、辦事程序等方面賦予它們與「省管市」相同的許可權。

與此同時，在對浙江、安徽等省份的考察調研的基礎上，湖北省根據國務院、財政部明確提出的進一步完善省級以下財政體制的要求，從本省的實際出發，對52個縣（市）實行「省管縣」財政體制。對這些縣（市）在預算管理體制、各項轉移支付及專項補助資金、財政結算、收入報解及資金調度、債務舉借和償還等五個方面進行了改革，由省直接管理到縣（市）。

2006年，湖北省縣域生產總值達到3800億元，與2003年相比，增加了近7億元。農民人均純收入高達3254.96元，比上年凈增了300多元。數據表明，湖北省實施「省管縣」財政體制改革極大地激發了縣域經濟發展的活力。

「省管縣」讓縣級財政增長60％

據悉，湖北省以前實施的「省—市—縣」財政管理模式在很大程度上不利於縣域經濟進行自主發展。對此，湖北省委書記俞正聲提出「要完善財政省直管縣體制，從資金、技術、項目、人才、財政轉移支付等方面，加大對縣域經濟的扶持力度。」

在實施「省管縣」財政管理體制改革後，對原預算體制中不符合支持縣域經濟發展要求的市縣（市）收支範圍劃分，湖北省進行了規範和調整。

提升縣（市）的自身發展能力，既要賦予它們財政權利，也要施以動力和壓力。湖北省創新性地將一般轉移支付的一部分作為激勵性轉移支付，建立包括正激勵和負激勵的激勵約束機制。對地方一般預算收入工商四稅增長、市（州）政府幫助和支持所轄縣（市、區）大力發展縣域經濟的給予激勵性轉移支付，對招商引資成效顯著的市、州縣（市），省財政安排專項資金進行獎勵。同時，對財政比較困難的縣市，給予一定數額的轉移支付補助。

湖北省還按照新型工業化發展規劃，建立了項目庫，運用市場機制，重點向支柱產業和高新技術產業傾斜。實行省集中稅收增量返還政策，對29個扶貧開發重點縣（市）以2001年為基數，省集中稅收增量全額返還，對其它44個縣（市、區）以2003年為基數，省集中增量全額返還政策執行到2008年。增量返還由縣（市）統籌用於支持經濟社會發展。

新體制實施僅一年，大冶市的財政收入就達到了8.6億元，增速同比增長近60%。大冶市因此得到了省財政近2000萬的激勵性轉移支付。返還省集中增量、完善激勵性機制等政策極大地激勵了該市發展生產、培植財源的積極性，他們抓住銅礦、鐵礦和煤炭滋芽價格上漲的有利時機，加大投入力度，擴大生產規模，取得了積極效果。2006年，該市在全省縣域經濟發展綜合指數排名中位居前五強。

中小企業和民營企業在縣域經濟發展中發揮著重要作用，但多年來，他們一直面臨著融資難的發展瓶頸。為支持中小企業和民營企業的發展，湖北省財政通過借款或調度資金支持縣市成立信用擔保機構，不斷改善縣域經濟投資環境，緩解了中小企業融資難的問題，增強了縣域經濟發展活力。

浙江：義烏成權力最大縣

2006年11月14日，浙江省委辦公廳、省政府辦公廳的一紙文件讓有關縣域治理的話題再次成為全國焦點。這份文件指出，浙江省委、省政府已確定將義烏市作為進一步擴大縣級政府經濟社會管理許可權的改革試點。

改革開放以來，浙江省曾先後於1992年、1997年和2002年三次出台政策措施，開展經濟強縣擴權改革。研究人士認為，浙江之所以能連續幾年雄踞「百強縣」榜首，跟上述改革以及上世紀90年代初承襲下來的「省管縣」財政體制有著密不可分的關係。

這份文件列出的「擴權」事項主要在兩方面，一是進一步擴大義烏市政府經濟社會管理許可權。包括，除規劃管理、重要資源配置、重大社會事務管理等，賦予義烏市與設區市同等的經濟社會管理許可權；法律法規規定由設區市政府及其主管部門批准和管理的事項，無禁止委託條款的，由金華市政府及其主管部門委託義烏市行使批准和管理權；少量規定由省級政府及其主管部門批准和管理的事項，也可採取由省政府主管部門委託或延伸機構的方式下放許可權。

二是調整和完善有關管理體制和機構設置。除了海關、出入境檢驗檢疫、外匯管理等職能「提升」，義烏市還獲得了調整優化政府機構設置和人員編製、對現有機構及其職能進行整合的「特權」，義烏市的黨政一把手也可採取適當方式予以「高配」。

這份文件明確指出，試點將以擴大縣級政府經濟社會管理許可權為重點，調整和規範省、市、縣三級政府的事權關係，進一步深化縣級行政管理體制改革，促進縣域經濟社會加快發展。

專家認為，實行「省管縣」實質上是對公共行政權力和社會資源的重新分配，其根本目的是為了促進域經濟的發展。「省管縣」後，一方面由於縣級財政留成比例增加，可以使縣裡集中更多的財力來發展縣域經濟；另一方面，由於減少了市級管理層次，可以大大降低行政管理成本，從而減輕農民負擔。

江蘇：從「省管縣」財政體制尋求突破

近日，江蘇省出台了省縣財政對接方案，以推進「十一五」規劃有關「省管縣」的目標。江蘇省副省長仇和在今年省「兩會」期間表示，財政省管縣要實現全省13個省轄市、27個縣級市、25個縣都直接和省財政對接。專家表示，雖然從表面上看，目前的「省管縣」計劃似乎僅僅是財政體制省縣對接的「單邊突破」，但全面的「省管縣」計劃實際上正在按部就班地推行。

「實行省直管縣是要從行政管理體制上進一步激發縣域經濟發展活力，進一步加快縣域經濟的發展步伐，為解決三農問題和新農村建設創造條件。」江蘇省社會科學院「省管縣」課題組主撰者徐元明對媒體表示，原來的「市管縣」，增加了管理層次，束縛了縣域的發展，而實行「省管縣」，將是從體制層面進一步給縣級市鬆綁。「就江蘇省而言，由『市管縣』體制下的13個發展主體變為處於平等地位的65個獨立發展主體，必將使江蘇省經濟出現一個嶄新的局面。」

「省管縣」改革是市場經濟的內在需求

財政部財政科學研究所教授、碩士生導師許安拓

就目前的情況來看，現行的「市管縣」體制已不適合市場經濟特別是區域經濟發展的需要，「擴權強縣」、「省管縣」應當是發展的趨勢。而「省管縣」只是扁平化行政管理體制改革的一個突破口，緊隨其後的應該是「縣管鄉」和「擴省擴縣」改革的跟進，這更是一場涉及我國行政體制深處的重大改革，應當謹慎漸行。

「市管縣」走到盡頭？

按照《中華人民共和國憲法》第三十條規定，我國的地方行政區域被劃分為省（自治區、直轄市）、縣（自治縣、自治州、縣、市）、鄉（民族鄉、鎮）三級制。但是，在現行的行政管理體系中，我們常常看到在省、縣之間又多了一級建制——地區或地級市，並逐漸演變成了「市管縣」的格局。這種體制在計劃經濟時代曾發揮過重要的作用，它通過加大行政層級，強化了中央集權，確保了國家經濟指標與政治指令順利的下達和執行，同時，也在一定程度上形成了以中心城市為核心的經濟輻射能力，帶動了周邊地區經濟的發展，促進了政治的穩定。

但是，隨著我國市場經濟特別是區域經濟的發展、行政治理環境的變化，如此多的行政層級勢必導致越來越多弊端的出現：首先加大了行政的成本，降低了行政的效率，束縛了地方經濟的發展和行政創新能力的提高，不但不利於政府職能的適時轉變，甚至衍生出眾多的體制腐敗；其次，有限的行政區域和無限發展的市場經濟區域在矛盾中被人為強制的統一，進而削弱了企業的競爭力，加重了粗放式經濟的擴張；其三，在分稅制改革後，省級以下常常出現財權上收，事權下移（有些地方甚至出現了「省級財政越辦越強，縣級財政哭爹喊娘」）的現象，不同程度地制約了縣域經濟的發展。

為此，2005年6月，溫家寶總理在全國農村稅費改革試點工作會議上明確指出：「要改革縣鄉財政的管理方式，具備條件的地方，可以推進『省管縣』的改革試點。」由此可見，扁平管理將是我國行政管理體制改革的必然趨勢，而「擴權強縣」、「省管縣」將是這場改革的突破口。

「省管縣」：利益格局重新調整

浙江省是最早進行強縣擴權改革的省份，1992年該省對13個經濟發展較快的縣（市）進行擴權。從2002年起，湖北、河南、廣東、江西、河北、遼寧等省也先後開始了「擴權強縣」的改革，把地級市的經濟管理許可權直接下放給一些重點縣，在經濟管理方面形成了近似於「省管縣」的格局，海南省出於土地面積和人口較少的因素，已經完全實行了「縣市分治」，市只管理城市本身，縣則由省直接管理。重慶直轄後，也完全過渡到直管區、縣，這為進一步推廣「省管縣」積累了經驗。

從改革的結果看，「擴權強縣」促進了縣域經濟的發展，如從2000年起，浙江進入全國百強縣的數量不斷增加，到2003年已有30個縣進入全國百強縣範圍，佔了百強縣的三分之一，而且有21個縣排在前50名。而廣東在實施了一系列擴權強縣的改革後，也有10個左右的縣進入百強前50名。

實行「擴權強縣」、「省管縣」的條件正在不斷成熟：首先，經濟的快速發展、政治的日益穩定加速了以轉變政府職能為核心的行政管理體制改革的速度，尤其是在全面落實科學發展觀的實踐中，「省管縣」改革的呼聲越來越強烈。其次，市場經濟體制的內在要求使得資源配置必須要由政府主導型轉向市場主導型，政府的主要職能也要由計劃經濟時代的全能性向有限性轉變。這就為「省管縣」、「擴權強縣」的實施提供了制度上保障。第三，以網路、通訊等技術手段保障的電子政務正在不斷推廣，從而在技術上為政府擴權強縣的扁平化管理創造了條件。可以說，全面推進這項改革應該只是時間問題，其趨勢已毋庸置疑。.pages {font: 12px 『宋體『,『Times New Roman『}.pages a {color:#000;text-decoration: underline;padding:0 4px;}.pages a:hover {color:#006699;text-decoration:none;}

但是，我們在看到「擴權強縣」改革光明前途的同時，也要清新地認識到其道路的曲折性：首先，「省管縣」的改革是對舊體制下利益格局的重新調整，尤其涉及到眾多官員的切身利益，阻力之大不難想像，其間困難也應該充分估計。二是省直部門在擴權政策中定位模糊，事權、財權難以界定，在沒有中央統一規範的政策下，新的摩擦和矛盾勢必造成新的內耗。第三，我國地大物博，區域差別大，發展很不平衡，不少省級區劃里縣級單位有八九十個甚至一百多個，而省級直管縣有效管理大體應在40—50個左右，太多了根本管不過來，會有不少問題。這就要求同時要把縮省、縮鄉的改革積極推進，而這更是一場系統的改革工程。第四，「擴權強縣」改革後，擴權試點縣擁有了大量經濟社會管理許可權，如何有效監督約束縣級政府行為，防止出現投資衝動和重複建設，是關係到「擴權強縣」改革和未來「省管縣」體製成敗的關鍵問題。

總之，行政區劃事關中央與地方關係、條塊關係、各級政府職能的合理設定以及未來民主體制、民主成本等重要問題，既要積極探索，有所創新，又要保持穩定，謹慎從事。實行「省管縣」的改革，從目前的實踐來看，必須按照中央的精神，遵循逐步推進的原則，理順各種關係，在加強諸多配套改革的情況下，穩紮穩打，積極推進。

中國歷史上的行政區劃

春秋時期：以縣為主，邊地設郡。

戰國時期：邊地郡大，逐步在郡下分置數縣；內地事多，在數縣之上逐步置郡統轄，漸漸形成郡統縣的兩級行政區劃。

秦：郡縣制正式確立。郡相當於現在的省。

西漢：郡、國並存，縣級行政區劃已有縣、國、邑、道之別。武帝時，出現了「州」的概念。

東漢：郡，國下轄縣、邑、道、侯國。州由虛的行政監察機構變為一級政區實體，開始出現州—郡—縣的三級行政區劃制度。

隋：州領縣，兩級行政區劃制度開始。州、郡兩名曾經迭相改用。

唐：道—府（州）—縣制。後期為道—節度使—府（州）—縣制。

宋：改道為路，最基本的是路—州—縣；州級單位有府、州、軍、監。

元：行省（省）出現，以行省—路—府或州—縣四級區劃系統為主。出現與路並列的直隸府、直隸州。

明：省（布政使司）—府—州—縣的四級區劃系統為主。

清：各地不同。概括來說是省-府/直隸州/直隸廳—散廳/散州/縣三級區劃。

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