平新喬：中國保障性住房建設的目標模式探討

分類： "CMRC中國經濟觀察"快報 2011-11-02 17:28

中國保障性住房建設的目標模式探討

平新喬

北京大學國家發展研究院教授

平新喬教授對中國保障性住房建設中的問題進行定性與定量兩方面分析，並探討保障性住房建設的目標模式。保障房屬於公共品，商品房屬於私人品，當供地給定時，保障房的最優比率問題其實就是公共品與私人品的最優比率問題，這是一個「機制設計」問題。理論上，政府可以控制供地、控制土地出讓金來得到保障房的最優比率。現實中，保障房在我國城市住宅里應當佔有多大比率，取決於需求方面因素，比如，老百姓的消費偏好、居民收入周期變化、居民工作崗位的穩定程度、城市化的進程、居民的財富水平和房貸中首付比率的高低等。供給方面的因素也不容忽視，保障房能夠提供多少，取決於地方政府有多大的財力，雖然地方政府可以通過銀行對保障房進行融資，但是最後的財力保障，必定還是取決於地方政府的財力，尤其是土地財政的規模。

平新喬教授概述了我國保障性住房建設情況。在過去13年間，保障房佔住房銷售面積的比重在下降，從2001年的10%以上下降到2009年的3.5%。這說明商品房發展較快，而保障房發展較慢。不過以此強調當前保障房缺少的問題是不恰當的，因為1998年實行住房改革以前，住房基本都是福利分房，所以1998年以前的住房都是保障房。保障房問題其實是增量問題。現在問題是住房增量裡面的保障房出現下降，2009年國家開始重視這個問題，並提出了比較完備的保障房體系，包括公租房、廉租房、經濟適用房、限價房以及棚戶區改造五類。2011年國務院辦公廳發布文件，提出今年給全國人民建1000萬套保障房，其中棚戶區改造佔一半。即便如此，真正建設的保障房也有500萬套，是2003-2009年每年50萬套的十倍，相當於十一五期間保障房建設的總量。雖然保障性住房建設取得了巨大進展，但是其中也存在著問題。

平新喬教授分析的第一個問題是保障房「定性」問題，即作為一種公共品，保障房是否適合作為調控房地產市場的工具來平抑房價？從房地產的需求而言，住房需求與買房需求是兩件事情，想租房的人、想住保障房的人不會加入到買房的行列之中，除非是投機的人，他們既要搶商品房又要搶保障房，這意味著大多數住保障房的普通老百姓並不是商品房的需求者，保障房的定位在於，在房價高漲的情況下，使得這部分人有地方居住，因此，保障房建設多，房價也不一定會下降。平教授利用31個省份1999-2009年的數據，研究了保障房建設對房價的影響。研究結果表明保障房建設並不能抑制房價上漲，甚至二者存在一定正相關關係。政府不應將保障房列入當前的房地產調控政策之中，畢竟房地產調控政策只是短期的，而保障房建設則是一項長遠的福利事業。

第二個問題是保障房「定量」問題，即在我國的城市中，保障房在全部住宅中應佔多大比例？怎樣確定保障房建設的適度規模？今年保障房建設的預算為1.3萬億元，其中，中央財政1500億，地方財政2000億，總共才3500億，離1.3萬億還有近1萬億的缺口。7月份中央允許各個地方銀行資金進入，這個缺口在短期內得到緩和。但長遠來看，銀行的錢要財政歸還，利差也要財政支付。如果保障房占整個供房比例太高，土地增量一半以上給了保障房，土地出讓金就會下降，政府收入就會減少，那麼建設保障房的資金就會斷裂。這表明保障房建設存在最優規模，建設太多將會使得保障房建設變得不可持續。

第三個問題是在我國保障房體系的設計和建設中，應考慮哪些因素？怎樣才能使我國的保障房建設健康、可持續地發展？平新喬教授利用1999-2009年省區間數據分析。實證結果表明，保障房建設與政府財政預算、城鎮化比例正相關，與保障房成本、經濟開放程度和經濟發展指標負相關，這意味著保障房建設不是市場化的問題，保障房建設不能僅僅依靠市場力量，它更需要政府的調控。

最後他提出幾點總結。第一，保障房不能作為房地產調控政策，它只能解決「保民生」問題，不能解決「調房價」問題。第二，不能因為保障房建設而使政府「破產」，那樣就沒有資金來建設保障房。任何向銀行進行的借貸，將來都要用土地出讓金來還本付息，所以保障房建設多少取決於商品房建設多少，應該用商品房來養保障房。如果政府一定要追求保障房和商品房之間的比例，那也不應該追求二者總量的比例而應該追求二者增量的比例，保證增量中，保障房佔有一定比例；第三，保障房建設不能實行「一刀切」，保障房建設解決的是大城市、特大城市平民、低層次老百姓和新來農民工的住房問題，現在連青海、甘肅這些經濟欠發達地區也開始從市縣鄉開始一層層的攤派保障房建設的任務，事實上這與保障房需求並不一致。