關於江蘇省推進新型城鎮化建設的調查報告

新型城鎮化帶來了蘇南農村的巨變，圖為張家港永聯小鎮一角。徐曉華攝

　　改革開放以來，江蘇城鎮化跨越城鄉分離、「自我造城」的傳統老路，在經濟轉型與體制轉軌交互作用下逐步走向與化解「三農」難題相結合的新路。江蘇的實踐啟示我們，城鎮化必須創新發展思路，轉變發展方式，必須把化解「三農」難題作為推進城鄉發展一體化的重中之重，把「減少農民、致富農民」作為新型城鎮化的戰略重點，從而從「化」字上科學把握轉型方向，加速離土農民市民化和留鄉農民富裕化的進程。　　2010年4月以來，江蘇省鄧小平理論研究會課題組用近一年時間，先後赴蘇南、蘇中、蘇北部分市、縣、鎮，就江蘇省城鎮化發展的歷史和現狀進行了深入調查。根據所獲第一手材料和來自省有關部門的全省性資料，經過綜合分析和討論研究，形成本報告。　　江蘇城鎮化進程的歷史回顧　　改革開放後，江蘇城鎮化改變了以前起伏和停滯的狀態，在持續較快發展進程中逐步邁開轉型走新路的步子。回顧這個過程，大體有四個演進階段：　　第一階段為20世紀80年代，以鄉鎮企業異軍突起為契機，農村城鎮化獲得突破性大發展階段。　　在這個階段，「村村點火、鄉鄉冒煙」的鄉鎮企業帶動了百萬農民向非農產業大轉移，創造了舉世聞名的以農民辦工業、「離土不離鄉、進廠不進城」為主要特徵的蘇南模式。受鄉鎮企業蓬勃發展帶動，全省形成「小城鎮，大發展」的格局,建制鎮由1979年的115個增加到1989年的392個，並催化了無錫、常熟、江陰等縣域經濟的強勁崛起，新興中小城市相繼成長，城鎮人口由874萬人增加到1366萬人，城鎮人口比重由1979年的15.46%上升到1989年的21.56%，10年間上升6.1個百分點，年均提高0.61個百分點。有了非農產業的鄉鎮工業，又有了生活條件較好的小城鎮，吸引農村剩餘勞動力就地轉移，這是蘇南農民「造城」開始，為全面推進江蘇城鎮化奠定了堅實基礎。　　第二階段為20世紀90年代，藉助全方位對外開放的動力，開發區與城市發展相結合，推動城市化上水平階段。　　浦東開發開放，江蘇主動呼應，對外開放從沿海城市到全方位展開，一批開發區、工業園區脫穎而出，這種快速崛起的「園區經濟」，不僅成為城市經濟的新增長點，也成為城市拓展的新城區。一批中小城市擴容發展為大中城市，城鎮化上規模、上水平。1990年以後，全省每年約有200萬左右的鄉村人口進入城鎮。從1990到2000年，省轄市由11個增加到13個，縣級市由15個增加到31個，建制鎮由582個增加到1191個，全省城鎮人口3041萬人，年均增長7.62%，城鎮人口比重由21.6%提高到41.5%，10年間上升19.9個百分點，年均提高1.99個百分點，全省城鎮化呈現快速發展態勢。　　第三階段為新世紀初期，在大城市、中小城市與小城鎮協同發展基礎上，進入以組建都市圈為特徵的城市現代化的發展階段。　　2000年江蘇省委、省政府將城市化戰略確立為促進區域社會發展的「五大戰略」之一，次年開始實施以大城市、特大城市為依託的蘇錫常、南京、徐州等都市圈的規劃建設。截至2005年底，江蘇省城鎮人口總量達到3774.62萬人，比2000年增加733.81萬人，城鎮人口佔總人口比重達到50.5%，5年間上升9個百分點，年均增長1.8個百分點。2005年城鎮人口比重超過50%，達到50.5%。　　第四階段為2005年至今，以城鄉一體化為目標，走上與新農村建設相結合的新型城鎮化發展階段。　　在科學發展觀引導下，江蘇城鎮化統籌城鄉發展，以大中城市為依託，以縣域經濟為陣地，走上以工促農、以城帶鄉的新型城鎮化之路，城鄉一體化發展態勢領跑全國。據2010年底的統計，全省城鎮化率達57%，比1978年提高42個百分點。經過調整，全省建制鎮減少到930個，13個省轄市的市區人口都在50萬人以上，400萬人以上、200萬—400萬人、100萬—200萬人、50—100萬人的城市個數之比為1:4:6:2，人口結構之比為22.86:42.17:29.14:5.83。全省以特大城市和大城市為核心，與中小城市相結合，以小城鎮為紐帶，初步形成基本健全的城鎮體系結構和「三圈五軸」的城鎮空間結構。　　從1979到2010年，江蘇城鎮化率由14.8%提升至57%，平均每年提高1.4個百分點。在這期間，江蘇城鎮化進程歷經兩次重要轉折。第一次轉折出現在1997年，在總人口增加38萬的情況下，城鎮人口增加196萬，鄉村人口則相應減少157萬，城鎮人口增長絕對規模首次超過總人口增長絕對規模。第二次轉折出現在2005年，城鎮人口比重超過50%，達到50.5%，城鎮人口的絕對量超過鄉村人口。一般來說，出現這兩個轉折性的拐點，是農業社會走向城市社會演變的規律性表現。從江蘇上述的兩個轉折特別是第二個轉折看，時間短，演變快，曲線比較陡峭，表明江蘇城鎮化進入良性循環、持續推進的勢頭走向強勁，在全國較早進入內涵為主的發展階段。　　城鎮化轉軌轉型走新路的成功實踐　　江蘇在持續推進城鎮化進程中，堅持以市場化改革為動力，從較早重視協調工農、城鄉關係到以科學發展觀為導向統籌城鄉發展，逐步擺脫傳統老路，成功開拓著一條推進城鎮化與建設新農村相結合的新路。　　一是以農業發展為基礎，以工業化為先導，以城鄉產業聯動發展為支撐，紮實產業根基的新型城鎮化。　　改革開放初期江蘇農村城鎮化的突破性發展，不是從大量廢棄農田、剝奪農民而來的，而是在實施家庭承包制改革基礎上，以「圍繞農業辦工業、辦好工業促農業」為指導思想，把農業剩餘勞動力從小塊耕地上大量解放出來，打開農民辦工業為主的創業門路並啟動了農村社會化、商品化的大發展後開始的。由於農林牧副漁、工商建運服多元化行業的繁榮興旺，由於以農村工業為後盾並適應發展與大中城市橫向經濟聯繫的需要，因而不僅使傳統計劃經濟體制下萎縮、衰落下去的許多農村集鎮獲得新生，而且與農村剩餘勞動力的轉移相結合，以農民「造城」為發端，使農村城鎮化迅速打開局面。其後，隨著改革開放的縱深展開，鄉鎮工業企業打破城鄉壁壘，帶動人口和要素向城鎮集聚，形成了一大批專業鎮、專業村、工業園區，實現了城鄉產業聯動發展。新世紀以來，蘇中、蘇北各地經濟發展相繼跨大步，正是與接受了城鎮化必須建立在產業支撐的基礎之上的理念，並付諸夯實城鎮化產業根基的實際行動分不開的。　　二是從倡導工業支援農業到強化實施「以工哺農、以城帶鄉」的方針，逐步形成推進城鎮化與建設新農村「雙輪驅動」的新型城鎮化。　　改革開放前，江蘇就本著「農業為基礎，工業為主導」的指導思想，曾長年組織「工業支援農業、城市支援農村」的活動，但地方政府及其管理部門重工輕農的傳統思維和慣性行為難以改變，現實生活中仍然處處是城鄉「二元對峙」。改革開放以後，以鄉鎮企業的異軍突起為契機，農村在集體經濟組織的體制框架內，集中使用鄉村企業的上繳利潤，採取「以工補農」、「以工建農」的形式和制度，協調農工利益關係，曾在較長一段時間裡促使務農收入與務工收入相接近，從而有效穩定了務農人心，促進農業發展，保持了種植業的穩產高產。上世紀90年代後期特別是進入新世紀後，隨著工業化進程的加速，城市物質基礎和經濟實力不斷增強，各市積極發揮「以工哺農、以城帶鄉」的功能作用：一方面，財政上實行「多予、少取、放活」的方針，啟動公共財政支農，積極推進農村稅費改革，減輕農民稅負等；另一方面，利用現代城市工業的產業優勢和科技力量，通過統籌城鄉產業空間布局和結構調整，對農村實施積極的產業帶動方針，激發農村經濟發展的內在活力。在省委、省政府加強新農村建設的決策導向下，各市採取村企結合、培育龍頭企業以及鼓勵和引導工商、民間資本下鄉等形式，幫扶農村在提升農業產業化水平上發展高效規模化農業，改變農業的低收益狀況和弱勢地位。全省現已形成加快推進高效農業規模化的良好勢頭，每年高效農業面積都以數百萬畝增長。據2009年底統計，全省農業適度規模經營面積達到2696萬畝，已佔耕地總面積的37%，蘇南有的市縣農業規模經營面積達到了80％，使農業勞動生產率、資源利用率和土地產出率得到相應提高。　　三是以大城市、特大城市為依託，大中小城市和小城鎮協調發展，走向城鎮體系和都市圈的整合建設，與離土農民大量進城進鎮的趨勢相適應，增強全省城鎮綜合承載力的新型城鎮化。　　上世紀80年代初的蘇南鄉鎮企業都是「村村點火、鄉鄉冒煙」辦起來的，由鄉鎮企業帶動的小城鎮建設也是按鄉按村進行，導致「小、散、亂」的無序化城鎮布局。相應的，縣（市）一級也依仗鄉鎮企業的經營活力自謀縣域發展，這固然促進了一批強縣域經濟的脫穎而出，但另一方面卻為蘇錫常三個市區帶來「圍城之困」，客觀上產生了制約中心城市的成長，影響到區域城鎮化整體健康發展。面對逐步顯現的矛盾，先是各縣（市）域內以深化市場化改革的思路，撤併調整原來過於分散、過於密集的鄉鎮，集中發展主城區和中心鎮，使多極分散無序化的城鎮布局得到治理改善；2000年，在全省統一決策、統籌規划下，在做強大城市和特大城市以及促進大中小城市與小城鎮協調發展的基礎上，蘇錫常首先啟動實施都市圈的規劃建設，南京和徐州都市圈相繼跟上，邁開了以質量和效益為著重點的城市現代化的步子。由於此，江蘇作為中心城市的大城市和特大城市的發展良好，新興的中小城市成長迅速，而大量具有相應功能作用的小城鎮也始終有著各自的成長空間和發展機遇，全省基本上形成大中小城市協調發展的格局。其積極效應，除了公共基礎設施城鄉均等化發展得以加快推進外，突出表現為吸納離土農民大量進城就業和定居，農民非農化轉移相應加快。江蘇對進城農民工吸納之多，位居全國前列。不僅大城市，而且一些新興城市承載力也大大提升。從蘇南開始，而今向蘇中、蘇北擴展，許多走向規模發展的縣城和中小鎮也逐步增強吸引周圍離土農民轉移入住的承載力。從2007年開始的3年間，江蘇累計有8.67萬名外出的農民工返鄉創業就業，他們回到農村家鄉，多數就地就近進入城鎮，併購房定居。據我們在蘇北淮安市漣水縣調查，該縣縣城的購房對象95%是本地人，其中有相當比例系外出打工返鄉者，外出打工返鄉創業就業者成為一些縣城鎮購房定居的生力軍。　　四是打開統籌城鄉發展的視野，實施「五個城鄉一體化」，在善待進城農民工同時，通過一系列強農惠農政策，促進農民務農收入和非農收入同時增長的新型城鎮化。　　從上世紀90年代開始，隨著鄉鎮企業制度改革的展開，以及城鎮化的加快推進和外向型經濟的縱深發展，從蘇南到全省各地突破就農村內部協調農工矛盾的局限性，在較大區域範圍內逐步突出城鄉統籌，推進城鄉規劃、產業布局、基礎設施、公共服務、社會保障「五個一體化」，進行以工業化致富農民、以城市化帶動農村、以產業化提升農業，創新強農惠農新路徑。蘇州、無錫等地率先探索，通過農民居住向社區集中、工業企業向園區集中、農業用地向規模經營集中的「三集中」，將集體資產所有權、土地經營承包權、宅基地及住房置換成股份合作社股權、城鎮保障和住房的「三置換」，社區股份合作、土地股份合作和農民專業合作的「三大合作」等一系列制度創新，建立起一套城鄉統籌發展、共同繁榮的有效運行機制，促使強農惠農政策不斷化為農民看得見、摸得到的實效。各地在為農民穩定務農收入外，多方廣辟由工資性收入、家庭經營二、三產業收入以及非經營性收入等組成的非農產業收入的增收渠道，促使農民收入連續六年增收額超過五百元，2009年全省農民人均純收入首破8000元大關，達8004元，比上年增長8.8%；2010年達9118元，比上年增長13.9%，與1997年的3270元比，增長1.79倍，為全國平均水平的1.54倍。2009年全省城鄉收入差距為2.56:1，2010年為2.52:1，大大低於3.33:1的全國水平。　　推進新型城鎮化的理性思考　　江蘇新型城鎮化之路取得了巨大的實踐成效，但依然存在著不少問題：按現行統計辦法計算，城市化率雖逐步提高，但統計城鎮常住的農民工人數中有1/4的人尚未取得市民待遇，有相當一部分人雖然住在城鎮，卻享受不到城鎮公共資源和社會福利。這反映了新型城鎮化開拓進程中發展不平衡、不協調，城鎮體系建設及其運行機制還存在明顯薄弱環節，招致江蘇城鎮的整體功能仍然不能適應「減少農民、致富農民」，從「化」字上求實效的這一要求。持續推進新型城鎮化，既要珍視和發揚成功經驗，又要正視和分析客觀存在的差距，謀求繼續創新、深化開拓新型城鎮化的科學之道。　　⒈進一步克服「重城輕鄉」、「重工輕農」和只求城市自我發展的思想行為，把化解「三農」難題作為推進城鄉發展一體化的重中之重，把「減少農民、致富農民」作為新型城鎮化的戰略重點，這應視作推進新型城鎮化的根本指導思想。　　新型城鎮化重在立足城鄉統籌，切實化解「三農」難題。這方面的重點也是難點集中在「化」字上。推進城鎮化，關鍵有兩「化」：一是「化」人，二是「化」地。這兩者必須很好協調，實現人口城鎮化與土地城鎮化的互動並進。如果搞城鎮化只求將農村的土地大量「化」進城裡來，「化」土地的勁頭很大，而「化」人口則不在心上，由於種種歧視和障礙，使轉出去的農民無法在城鎮定居，難以轉為市民；而在農村務農的又不能增加收入，造成化土地與化人口相脫節，那就不能說是城鎮化的成功，只能說是「半拉子城鎮化」或「偽城市化」。江蘇的實踐表明：必須推進城鎮化的指導思想創新，進一步堅決克服「總量偏好」、「速度優先」的價值取向和「重城輕鄉」、「重工輕農」思想，轉變對推進城鎮化急於求成的慣性行為，堅決跨越傳統體制下剝奪農民、犧牲農業並不惜破壞生態環境的傳統城市化老路，轉向科學發展，才能真正做到「讓更多農民轉為市民，讓更少的農民種更多的地，得到更多的收入，過上更好的生活」。　　⒉把轉變經濟發展方式這條主線始終貫穿在推進新型城鎮化的進程中，堅決以提升城鎮化質量作為戰略方向，切實治好只求數量不求質量的「城鎮化虛胖症」，讓每一個城鎮做到資源利用集約化、城鎮功能良性化。　　過去較長時期里，江蘇城鎮化快速發展存在的缺陷就是重速度有餘、重質量不足。一些城市沿襲我國大城市「攤大餅」式、人為擴容的外延擴張模式，城市的規劃區大幅度地擴展，城市變大了，城鎮人口變多了，城市化率提高了，但產業發展水平不高，公共設施配套不足，招致交通擁堵，污染嚴重，運行機制受阻，「城市病」滋生蔓延。這樣的城鎮化給城市居民日常生活帶來不便，而且弱化了城市帶動農村的內在功能和承載能力，適應不了「減少農民、致富農民」的迫切需要。城市化要看城市發展速度，更要看城市發展的質量。客觀形勢要求我們必須堅持以科學發展觀為指導，突出內涵式城鎮化的發展理念，切實抓牢轉變經濟發展方式這條主線，按照統籌規劃、合理布局、完善功能、以大帶小的原則，著力提升城市功能，下功夫進一步扭轉城鎮建設中偏重規模擴張、忽視功能提升的傾向，切實治理「城鎮化虛胖症」，使城鎮化由偏重速度向著力提升質量轉變，走向資源利用集約化和城鎮功能良性化。　　⒊從提高城鎮綜合承載能力的理性視角，看待大中小城市和小城鎮協調發展對推進新型城鎮化的關聯性，特別要注意既適時遏製片面大城市熱，又能引導防止或有效治理小城鎮建設的無序化。　　推進城鎮化，包括建設布局合理的城鎮體系，講究的是大中小城鎮的相互協調、互動並進，以求城鎮體系綜合承載力的有效提高，這也正是江蘇城鎮化持續發展的進程所表明的。大城市是統籌城鄉發展、建立區域城鎮體系的總樞紐，在引領城鄉一體化的區域經濟發展中起著不可缺失的「龍頭」作用，必須得到應有發展；小城鎮則是「城尾鄉首」，不僅進鎮的門檻低、對農民吸引力強，而且它們是聯結城鄉要素順暢流動所必需的經濟網路的節點，是建設城鎮體系的紐帶。因此，大城市，小城鎮，兩者偏頗不得。現在很多地方有大城市偏好傾向，都去規劃建設百萬人口以上的大城市，而且在規劃實施中還不斷加碼，表現了加快發展大城市步子刻不容緩的「浮躁症」。大城市偏好的結果，就是大城市過度膨脹，帶來城市病多多，同時又使小城鎮被「邊緣化」。聯繫我們是個大農業國而現今還處於市場化改革進程中的國情來看，發展有合理規模的小城鎮，可以減輕「攤大餅」式的過度化大城市病，緩解大城市裡集聚越來越多離土轉移農民就業和市民化的壓力。這就更顯得合理規模的小城鎮對於完善區域城鎮體系建設具有無可替代的功能作用。當然，小城鎮不是越小越好，沒有達到一定人口規模的小城鎮也是不可持續的。當前鄉鎮建設中出現「拆舊建新」風，招致圈地亂象的發生，更是禍害無窮，必須堅決反對，保障小城鎮發展在合理布局下有序進行。　　⒋新型城鎮化的順暢持續推進必須以體制創新為戰略保障，江蘇城鎮化正是在轉軌轉型相互推動中走上新路的，今後要在新的起點上深化開拓，更離不開改革創新的有力保障。　　傳統城鎮化的轉型，無論是從協調好大中城市與周圍農村的關係而言，還是從處理好發展大城市、中小城市與建設小城鎮的關係而言，都必須通過體制轉軌和機制創新，突破城鄉分治、市縣分割的傳統管理的體制束縛。江蘇在這方面應是有深切體會的。目前，條塊分割的傳統行政管理體制的影響仍然存在，城市分工、定位仍然不明，在市縣彼此自成體系、「塊自為戰」下，城鎮群體和都市圈內城市間產業結構趨同、功能類似的深層矛盾尚未破除，區域性城鎮體系的協調性不強，包括都市圈建設進展不快，因而還阻礙著全省城鎮體系整體效益的最佳化和綜合承載力的應有提升。這就進一步提示我們：新型城鎮化開拓上路的過程，必須在經濟轉型與體制轉軌交互協同作用下才能持續推進。　　課題組成員：王霞林、顧松年、沈立人、何干強、徐元明、高峰、冒名芳、張弛、征漢文、徐洹　　執筆人：王霞林、高峰、顧松年