黃文政：中國人口與城市化【附演講視頻】

本文為中國與全球化智庫（CCG）特邀高級研究員、「人口與未來」網站聯合創始人黃文政在SIFL2016年報發布會上的演講。本文依據論壇現場錄音和速記稿整理，並由作者最終定稿。

黃文政先生在SIFL2016年報發布會上的演講

黃文政先生在演講中首先談到了人口問題。中國的核心優勢是人口，但過去幾十年我們把最大的優勢當成最大的劣勢，用這種嚴厲的手段消減。目前因為現代化、文化因素，人口政策等原因，即使全面開放二胎，也難以扭轉人口下降的頹勢。

當然，在未來幾十年，我們還是有10多億人，這個優勢還會保持相當長的一段時間，如何發揮現有人口的這種優勢？黃文政先生認為對經濟發展來說，人、財、物的自由流動對經濟健康發展非常重要。但在中國，財和物的流動基本上是自由的，但是人的遷徙卻受到各種各樣的限制，其中最突出的是戶籍限制。這裡面尤其突出的是最近幾年實施了大城市的人口控制政策。

黃文政先生認為就中國城市化來說，無論是按人口還是城市面積，北京、上海規模不是太大，而是太小，自然資源匱乏不是控制大城市人口的理由，公共資源不足是由於規劃失誤，管理不當，根源之一是人口控制思想，嚴控特大城市人口，可能只是計劃生育思維下的一念之差，不僅影響了無數家庭的幸福，也危害了特大城市本身來自國家整體發展，尤其不利於創新。去哪裡工作和生活，應該是個人的選擇，消除戶籍制度合情合理利國利民，政府的職責是合理預測和規劃提供公共服務，而不是使用強制手段來阻止人口的自由流動。

中國人口與城市化

謝謝大家，我非常榮幸參加今天的發布會。

大家知道2016年中國實施了全面兩孩政策，這個政策的實施，讓很多人覺得中國人口問題已經基本解決了。但我今天要說，中國人口問題不僅沒有解決，反而只是剛剛開始，未來會越來越嚴重。從歷史趨勢來看，這是非常明顯的。

比如我們回過頭來看200年前，中國佔世界人口是35%，到1950年下降到21.8%，到1980年略微上升到22.1%，30年時間裡上升了0.3個百分點，但是上升很重要的原因，是死亡率大幅下降，導致人均壽命從不到40歲上升到66歲。而從1980-2015年這35年的時間，中國佔世界人口比例已經下降了3.4個百分點，也就是說後面35年的下降速度是前面30年上升速度的10倍。

為何放開二孩遠遠不夠？

而比這個觸目驚心的是，我們現在出生人口只有世界的12%，而當前還是生育高峰期。在未來10年，中國的生育高峰期的女性數量將下降超過40%，而中國的生育率只有世界大概一半左右，這兩個因素疊加在一起，有可能使得中國出生人口在未來一到兩代人的時間裡面下降到只佔世界的3%到4%。即使全面兩孩和鼓勵生育政策把中國生育率提升50%，那中國出生人口在未來50年可能降到世界5%以下，而把中國生育率恢復到世界平均水平，可能需要兩三代人的時間，在這之前，我們人口可能會下降到世界的3%左右，這是非常觸目驚心的變化。

全面兩孩政策幾乎無法改變的這種趨勢。我們可以看一個例子，在一個正常的生育社會裡面，不同家庭生育意願千差萬別。我們假定有7個家庭，其中一個家庭生希望生6個孩子，一個家庭希望生3個孩子，其他兩個家庭希望生兩個孩子，兩個家庭生一個孩子，一個家庭不願生孩子；這是非常普遍的情況。如果大家都能夠如願生育的話，那7個家庭總共生育15個孩子，生育率2.14。但要維持人口的更替水平，就是人口不增不減的話，生育率要達到2.2，因為並不是每個女性都能夠活到生育期結束，而且男孩子多於女孩子。但看上面的例子，即使有獨生子女所佔的比例不到1/7，大部分的孩子都是來自於三孩、六孩家庭的時候，生育率已經低於更替水平了。

如果是全面兩孩政策，那麼上面這個生育狀態就會變成2-2-2-2-1-1-0，也就是說7個家庭生育10個孩子，生育率是1.43，這意味著每一代人會減少32%，那麼兩代人就減少50%。

如果生育率一直處於這個水平，那今天的10億人口，50年以後就會不到5億，再過50年後會降到只有2億多，這是非常快速的衰減。實際上，這種速度的衰減已經發生了。比如，根據2010年人口普查，80後是2.19億，90後是1.88億，到00後就剩下1.47億，當然全面兩孩政策後，10後人口會多些，但一二十年後下降速度會更快。

中國生育意願的三重壓力

這背後是因為中國的生育意願面臨著多重壓力，一個是現代化，隨著現代化更進一步發展的話，生育意願會進一步下降；過去一二十年，中國做了非常多生育意願的調查，發現中國農村的生育意願都不到2，甚至比日本、韓國都要低。第二個是文化因素，在同樣的社會發展水平下，世界上生育水平最低的國家和地區在東亞地區，尤其是華人社會。如果你看世界生育率，你倒著數，全部都是像台灣、香港、新加坡這些地方。還有一點是人口政策的影響，計劃生育的觀念已經是根深蒂固了，現在在城市，生一個孩子已經成為默認選擇，人們需要強烈的理由才會生二孩，農村在向城市看齊，所以未來人口趨勢實際上非常不樂觀。

人口是優勢

人口的這種快速衰減，對整個社會是非常負面的。規模優勢大家都知道，但我認為規模優勢，即使到今天也依然沒有被充分的認識。實際上大家可以想想看，如果世界上只有10億人，發達國家按比例大概只有一兩億人，那我們現在習以為常的計算機、高鐵、互聯網、手機可能都不存在，即使它們存在，也不可能以這麼快的速度在升級換代，可以說中國的核心優勢實際上是我們的勤勞、聰明而且數量眾多的人口，但遺憾的是過去幾十年我們把最大的優勢當成最大的劣勢，用這種嚴厲的手段消減。

我剛才說的趨勢時間跨度比較長的，未來幾十年我們還是有10多億人，這個優勢還會保持相當長的一段時間。除了我們未來可能需要生育更多的孩子維持社會的可持續發展之外，還有就是如何發揮現有人口的這種優勢？如果把一個經濟體當成是一個人的身體的話，對人的身體健康最重要的是要經脈通暢。對經濟發展來說，人、財、物的自由流動對經濟健康發展非常重要。但在中國，財和物的流動基本上是自由的，但是人的遷徙卻受到各種各樣的限制，其中最突出的是戶籍限制。這裡面尤其突出的是最近幾年實施了大城市的人口控制政策，原因是什麼呢？大家認為我們城市規模太大了，交通太擁堵了，資源太緊張了。是否真的是這樣？

城市真的太大了嗎？

從世界範圍來看，這種說法成立的，這張圖最左邊是中國三個大的都會區，左上角是北京和天津，這是所謂的世界各大城市夜晚燈光圖，根據遙感數據製作的，並不是真的燈光圖。從這張圖可以看到，北京和天津實際上比長江三角洲、珠江三角洲的城市聚集要小。第二列是首爾、東京和曼谷幾個亞洲城市。第三列是歐洲幾個城市，最後一列是美洲的幾個城市。你可以看見中國城市，比如北京、上海的規模在世界範圍內根本排不上號。

剛才我們看整個長三角還是比較密集的，但這個區域其實也不是像剛剛那個圖顯示的那麼城市化。看這張圖，上面是上海，下面是東京，比例尺一樣。非常明顯的是，上海有非常多的留白，東京其實除了山地之外基本上都被填滿的。但即使這種情況下，上海的城市規劃2016-2040規劃控制人口在2500萬以內，這意味著未來這麼多年，每年人口增加不能超過4萬人，而且要求是建設用地負增長。

但實際上上海僅耕地就有1800平方公里。根據過去的數據，每年圍海造地的土地大概可以容納20萬人。如果按照新加坡花園城市的方式建設，上海至少可以容納4600萬人，所以根本不缺地。當然，因為每個國家的行政區劃規則都是不一樣的，比較不同國家的數據需要使用可比的數據源。在則方面，Demographia數據比較可靠。該數據集是根據衛星地圖把空間連續的區域定位一個城市，再找相應的人口。根據這個來比較，全世界所有的都會區里，上海人口大概2200萬人口，排在第八，北京大概18000對萬人口，排在世界第11位；這當然不包括遠郊區的人口，因為它是指連續區域的人口。

中國是世界上人口最多的國家，也是經濟發展最快的主要的經濟體，中國又是權力非常集中的國家。但中國人口最多的城市在全世界僅排第8位，首都人口排不進前十位，沒有任何理由認為中國一線城市人口太多。如果你看擁擠度，根據我剛剛提到的Demographia數據，在人口超過200萬的247個城市聚集體中，那麼上海和北京的建成區密度都只是排在133和145位位，都屬於中等偏輕的水平。

城市為何擁堵？

到底什麼因素會導致城市變得擁擠呢？這個圖顯示的都是人口超過200萬的城市。左邊圖顯示，所在國家人口密度與城市人口密度基本沒有什麼關係，並不是你這個國家的人口多，城市就更擁擠，右邊的圖顯示非常強烈的關心，也就是說這個國家越富有，城市越不擁擠。實際上如果大家去日本和德國、英國這些人口密度遠遠比中國大的國家，你會發現它們的城市，反而沒有中國的城市擁擠，反而是你去那些人口稀少的國家，比如說阿根廷、巴西甚至你去莫斯科的話，你會發現它的城市非常的擁堵。

什麼會導致城市擁擠？是因為土地不足不夠嗎？中國所有城市的建成區面積加起來只佔中國國土面積的千分之五，相當於我們耕地面積的4%，這實際上是非常微不足道的比例。但是為什麼城市會變得那麼擁擠？我認為決定一個城市的規模，實際上有兩種力量，第一個是集聚力，也就是大家居住在一起，才能帶來效率的提高、生活的方便，這樣使得大家更靠在一起居住。另外一種是排斥力，你居住在一起感覺壓迫感，擁擠感。當這兩種力量達到平衡的時候，城市人口將趨於穩定。

在這個意義上，城市之所以擁擠恰恰是你為了得到生活上的方便、工作上的機會而付出的代價，並不是因為國家人口太多。如果你通過更好的居住環境，然後提升交通，使得大家住得相對分散也能夠帶來效率的提高。

這裡有兩個指標反映城市道路交通的擁堵，左邊TomTom是堵塞時間與正常時間比例，右邊Castrol是平均剎車次數，這兩個指標非常不一樣，但都反映了城市交通擁堵的情況。根據TomTom數據，北京擁堵程度是排在第15位，上海排在第24位；根據Castrol的數據，北京排在第17位，上海第13位。在這兩個指標中，北京和上海都進不了前10位，而且，這個數據很有意思，恰恰是那些地廣人稀的國家的城市非常擁堵，比如俄羅斯、阿根廷、巴西都是地廣人稀的國家，但它的城市卻非常擁堵。

剛才說的是道路交通。經過這些年大規模的建設，中國在軌道交通方面的基礎設施已經變得非常的好。如果你看全世界10個客流量最大的地鐵系統，北京、上海是排在前兩位。如果把年客流量除以地鐵里程，作為一個地鐵的擁擠程度的指標，那麼北京、上海的地鐵擁擠程度在前十大地鐵里，只是比紐約更擁擠一點，比其他7個城市都要寬鬆。但因為北京的地鐵基本上是空間均勻均勻分布，而不是按照人口密度分布，導致地鐵在中心區域更加擁擠。

大城市公共資源利用效率更高

人口向城市聚集帶來了效率的提高。比如，根據國務院的規定，修建地鐵的條件是城市人口必須達到300萬以上。人口太少地鐵沒法收回投資。全國180個機場有135個虧損，大部分是虧損的，但是最大的6大機場都是盈利的。中國高鐵，在人口相對稠密的東部是盈利的，但在人口相對偏少的中西部是虧損的。北京、上海也都是中國的高等教育和醫療中心，報道說北京每天有70萬人去北京看病，這也導致北京的醫療資源比較緊張，但恰恰是因為北京有好的醫療資源。此外，中國城市人均建設用地大概只有農村的1/4。這意味著，如果農民工真正成為城市市民的話，就可以大量地節省耕地。但現在他們沒法在城市落戶很多人回老家建一棟佔地幾百平米，可能一年只住一兩個星期的房子，導致在國家範圍巨大的土地資源浪費。

當然還有很多理由說我們有必要控制人口，比如說北京水資源缺乏，但如果你仔細看數據，這個理由也站不住腳。上面的圖顯示過去10多年來，北京的地下水資源和地表水資源實際上是非常平穩的，近年甚至在增加。下面的圖是地下水埋深。你會發現早年地下水位在不斷下降，但近年基本上維持穩定。而且，現在海水淡化成本已經降到和民用水價格持平，所以水資源原則上不會成為問題。

誰造成的大城市入學難？

大家知道在北京、上海，孩子上學很難。那這是不是因為人口太多呢？從表面上看可能是這樣，但是你如果仔細去看數據，發現根本不是這麼回事。比如左上角的圖說明北京的人口在過去二十年增長了50%，但按理來說，人口增長這麼多，小學、初中數量應該增加，但下面的圖顯示，在過去30多年的時間，北京市的小學和初中數量都在急劇減少。比如，小學數量從1978年的3800多所，減少到2015年的1000來所。不僅是小學和初中的數量在減少，小學老師和初中老師的數量也都在減少，所以在這種情況下，入學自然越來越困難。

大城市的公共資源不足？

所謂大城市的公共資源不足，其實完全可以說是因為規劃失誤和管理不當導致的。比如說2004年北京市規劃規定，到2020年要把中心城區人口控制在850萬以內，但實際上從2000至2013年，北京總人口增長了50%以上，達到2100多萬，中心城區超過1300萬，大幅高於2020年控制目標。

完全按脫離實際的人口目標來規劃公共資源配置，必定會造成公共資源的全面短缺，被最終經濟現實的浪潮擊得粉碎。我想這個有很多的原因，一個原因是對中國的發展估計不足，比如可能沒料到汽車發展這麼快，還有一點是人口控制思想。在把人口當成洪水猛獸的觀念下，各種問題都歸咎於人口太多，上不了學、環境不好、空氣污染都被歸咎於人口太多，這種思維反而是掩蓋了問題的真正的癥結。

那麼人口會不會把北京、上海壓垮嗎？

那麼人口會不會把北京、上海壓垮嗎？這顯然是臆想。世界上沒有任何一個城市被人口壓垮，相反所有城市的盛興都表現在人口的增加，只有衰敗才表現在人口的萎縮。

人口控制到底給北京帶來了什麼？實際上北京、上海是中國政治、經濟、科教和文化中心，中國13億人口的規模優勢最突出體現為一線城市的規模聚集上，也就是這個裡面容能產生出最好的人才，這種最有創意的思想，但是嚴控大城市的人口規模是在用強力打破這種聚集，這對中國經濟的進一步提升，尤其是至關重要的創新創業非常不利。

如果人口控制成功，那會帶來什麼？我們不妨回過頭來想30年前，當時北京市區人口在1984年的時候只有500萬，你讓那時候的人想像1800萬人的北京，那完全是個地獄。實際上，現在北京城區人口超過1800萬，與此同時，人均住宅從7增至26平米，地鐵線路從2增至14條，機場客流量從100多萬增至8500萬，北京去上海的航班從每天幾班增至上百班，在30年前，從北大乘公交到王府井要2小時，而現在乘地鐵不到1小時，方便多了。

當然，這些進步很大的原因得益於經濟發展，但可以想像，如果當時成功地把北京人口控制在900萬內，北京會比現在更好嗎？肯定不會。第一，財政收入肯定不到現在的一半，公共服務和社會保障因為人口老化會變得比現在更差，地鐵里程不到現在的一半，行車間隔時間會更長，也不會擁有現在全球第二大的機場，更不用說現在還要再建一個新的機場，去外地的航班密度會小一半，空氣質量未必會更好，人口只有北京1/6的石家莊空氣質量比北京差得多。

戶籍限制政策

為什麼年輕人會來北京、上海？根據智聯招聘數據，戶籍不在工作地的比例在一線城市最高，大概70%，說明戶籍限制政策遠遠滯後於經濟發展。而且，一線城市的薪資最高，是其餘城市平均2倍以上。不同年輕人到不同的環境會有不同的機遇和成就，外來移民實際上往往是城市最有活力的，你讓李彥宏回到山西陽泉，讓劉強東回到江蘇宿遷，他們可能沒有辦法創辦百度和京東。

現在各大城市，都在你引進所謂高素質人才，但我認為人比人才更重要，因為人是人才最終的源泉，孕育人才的也要靠人。而且，人才市場才能判斷誰是人才，而不是政府判斷誰是人才，誰不是人才，政府的介入只會扭曲市場，破壞公平性，政府也不應該去判斷誰行業的高端和低端，兩者是相輔相成的。特別是，雪中送炭比錦上添花更能帶來凝聚力、認同感、歸屬感。基於情感聯繫，而形成的認同感的思想，是每個城市精神很寶貴的核心精神，但是可惜中國幾乎沒有哪個城市有這樣一種精神。

長遠來說，改革方嚮應該是逐步放鬆，直至完全取消戶籍制度，其實戶籍制度的改革，並不會帶來很多的社會問題，反而是消除了很多問題，而且不像大家想像得那麼困難，像醫療和社會保障本身與工作單位掛鉤，而不是與你的戶籍掛鉤，區域戶籍的限購措施本身就是權宜之計，是不合理的，大學錄取條件是個大問題。但是我覺得，教育機會的公平是社會大大方向。

限制性戶籍制度1958年開始，這個限制放在在世界範圍來看是非常極端的，比如，一個羅馬尼亞人只要願意可以去巴黎工作，工作和生活的權力完全一樣。但是一個河北農民到北京工作一輩子，可能都拿不到北京戶口。中國內部各地的語言、種族文化其實非常相似，但是我們的貧富差距和地區差距都遠遠要大於印度，原因是什麼？我認為很重要的原因就是我們的戶籍限制，導致人口不能自由流動，所以我覺得只要改革措施設計得當的話，會縮小城鄉差距，也會讓本地人受益，因為本地人本來就有先到優勢，來了是水漲船高的，不會因為別人來了你會失去什麼，只會得到更多。

最後我總結一下我的觀點，就是說城市化，無論是按人口還是城市面積，北京、上海規模不是太大，而是太小，自然資源匱乏不是控制大城市人口的理由，公共資源不足是由於規劃失誤，管理不當，根源之一是人口控制思想，嚴控特大城市人口，可能只是計劃生育思維下的一念之差，不僅影響了無數家庭的幸福，也危害了特大城市本身來自國家整體發展，尤其不利於創新。去哪裡工作和生活，應該是個人的選擇，消除戶籍制度合情合理利國利民，政府的職責是合理預測和規劃提供公共服務，而不是使用強制手段來阻止人口的自由流動。

關於人口，生育率已經非常低了，即使全面放開、大力鼓勵生育，實際上也無法維持在耕地水平，中國人口極度老化和急劇衰減現在不可避免。人口問題是慢性問題，一兩年甚至幾年時間裡你可能感覺不到，但是幾十年看起來變化觸目驚心，人口減少對中國無任何好處，我可以說所有支持人口減少的理由都站不住腳，所謂自然資源約束並不成立，人口是經濟發展、就業和科技進步的正面因素，擁擠是效率的代價，人口衰減對緩解交通和環境問題效果有限，而且有時候甚至可能是適得其反，人口規模是中國的核心優勢。

最後一點我強調一下，人口結構惡化的問題大家都知道，但說結構惡化其實只是問題之一，人口規模的衰減是更嚴重的問題，結構惡化對經濟的影響最多百分之幾十，但是人口衰減的影響是十幾倍、幾十倍，如果這種趨勢不能逆轉，中國的發展將被釜底抽薪。未來十年，生育高峰期的女性將萎縮超過40%，也就是22-30歲的女性會減少超過40%，如果錯過這幾年的機會將回天無力。謝謝大家！

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