盧光盛、羅會琳：《瀾湄合作：發展評估和未來方向》

2016年8月19日下午，瀾湄六國的青年代表歡聚在位於中國青海省玉樹州的瀾滄江源頭。瀾湄合作是瀾湄五國與中國合力自主推進的新型次區域合作機制，是我國推進「一帶一路」倡議以及開展新時代周邊外交的重要合作平台。歷時不到兩年的瀾湄合作機制自成立以來備受關注，並已取得顯著成果，從最初的「培育期」進入「成長期」，機制建設不斷完善升級，對次區域的發展建設影響深遠。2018年1月10日瀾湄合作第二次領導人會議的召開以及隨後李克強總理對於柬埔寨的訪問，是十九大後中國周邊外交的新開局，對於推進瀾湄合作具有重要的里程碑意義。當然，瀾湄合作仍面臨內部機制建設、外部與各機制的關係處理等問題。瀾湄合作「培育期」取得了哪些成果瀾湄合作機制是六國基於地緣相近、人文相親以及良好的合作基礎而生的新平台。2016年3月23日，瀾湄合作首次領導人會議正式召開，標誌著「同飲一江水，命運緊相連」的沿岸六國將共同主導次區域發展、協調推進區域合作升級、攜手構建瀾湄國家命運共同體。剛剛召開的瀾湄合作第二次領導人會議發表了《瀾湄合作五年行動計劃》和《瀾湄合作第二次領導人會議金邊宣言》兩份重要合作文件，規划了前景與藍圖，為今後的瀾湄合作指明了方向。瀾湄合作成立以來取得了許多實質性成果，主要表現在以下幾個方面：首先，早期項目成果豐富。瀾湄合作成立以來，可以說是「每月都有新成果、每年都上新台階」。首次領導人會議確定的45個「早期收穫」項目和第二次外長會中方提出的13個倡議中，大多已完成或取得實質進展，受到參與各方的一致讚賞。其次，機制建設穩步升級。截至目前，瀾湄合作已經建立起領導人會議、外長會、高官會和各領域的工作組會等多層次、立體化的對話機制。同時瀾湄合作還建成了水資源合作中心、瀾湄環境合作中心、全球湄公河研究中心等專門的研究機構，瀾湄合作專項基金也已經開始運轉。再者，各優先領域穩步開展。首次領導人會議確立的「3+5」合作框架下的三大支柱與五大優先領域已取得顯著進展，互聯互通、產能合作等務實推進，「領導人引領、全方位覆蓋、各部門參與」的瀾湄格局已經逐步形成。在各方的共同努力下，新升級的「3+5+X」框架，將進一步加強在五個優先領域的合作，並拓展新的合作領域。最後，資金投入逐漸到位。中國對於瀾湄合作的資金投入發揮了引領作用。中國設立了瀾湄合作專項基金，並相繼與柬埔寨、寮國、緬甸簽署瀾湄專項基金項目合作協議，合力打造瀾湄流域經濟發展帶，為經濟發展繁榮注入了新的活力。下一步推進瀾湄合作的困難何在瀾湄合作自創辦以來一直受到各方的關注，機制內各個方面進展順利，成果顯著，發展前景廣闊。但作為新生事物，瀾湄合作的深入推進面臨著一系列的困難與挑戰。從機制內部來看，在項目優先的建設過程中，早期的項目為了更快取得成果，夯實各國參與合作的信心，多為試點性質、早期收穫為主，大的、長期性的、面上的合作項目還沒有鋪開，各國的獲得感還不足，部分項目的推進也受到當地民眾對於可能破壞生態環境而產生的阻力；政治-安全合作沒有大的突破，在緬甸投資的密松水電站項目遇阻以及中越之間的南海島礁爭端使得中國與湄公河部分國家在加深政治互信方面仍需進一步努力；機制建設仍需進一步加強，瀾湄機制仍處於初期階段，協調各方利益與需求的瀾湄合作秘書處還沒有建立起來，組織機構還不夠完備；瀾湄合作的推廣及宣傳主要在官方層面進行，社會民眾、普通老百姓了解參與還不夠，瀾湄文化意識還沒有深入民心，建設「親如一家」的瀾湄命運共同體的共識還未落在實處，任重而道遠。從外部層面來看，自成立以來，瀾湄合作機制對於自身的發展定位以及與次區域已有機制關係的問題，如與已有的大湄公河次區域經濟合作（GMS）、湄公河委員會以及沿岸國家自己建立的相關組織機制的關係協調，新老機制之間的對接，始終影響著瀾湄國家參與合作的深度。瀾湄各國由於經濟水平與發展階段各異，根據本國的國情建立了目標與設想各異的發展戰略——緬甸希望通過瀾湄合作使其國內經濟發展和民族和解問題贏得更多的外部支持與理解；柬埔寨和寮國主要是為了獲得更多的投資與出口市場；泰國則更多地希望通過瀾湄合作提升自身影響，抵消越南、柬埔寨、寮國的「鐵三角」帶來的壓力；越南作為下游國家則主要關心瀾湄水資源開發及上游建壩等對下游的影響。瀾湄合作的發展需要與各國的發展戰略協調對接，處理好各方的不同利益與需求，促使各國真正投入其中。其次是瀾湄合作與東盟的發展戰略對接問題。瀾湄五國佔據東盟的半壁江山，其對瀾湄合作的參與程度，對於東盟的一體化發展影響重大。在某種程度上瀾湄合作與東盟發展戰略的對接還不夠，需要更為全面和系統的合作，需要在包括政治-安全、經濟與可持續發展、社會-文化等三個方面全面推動。也只有這樣，才能和東盟共同體建設相匹配，才能構建起真正的瀾湄國家命運共同體。再者，瀾湄合作建設也面臨著域外國家介入帶來的挑戰。長期以來，美、日、印、韓等國不斷介入次區域的開發與合作，以期擴大在該地區國家中的勢力與影響，平衡中國對於次區域合作進程的影響力。各種各樣合作機制的建立在一定程度上削弱了瀾湄國家對於瀾湄合作機制的需求，在某種程度上也會牽制瀾湄合作的進程。瀾湄合作的發展方向是什麼「行百里者半九十」。瀾湄合作的前景是光明的，但道路可能是曲折的。要順利推進瀾湄合作，可能需要在以下幾個方向上善加把握。第一，加強機制建設，推動可持續發展。瀾湄合作機制建設的總體目標是維護次區域的和平、繁榮與穩定，要緊緊圍繞已制定的「3+5+X」合作框架，確立合作各方的行為準則，為各領域的切實發展確立制度保障。切實推進瀾湄合作國際秘書處的落地，加強六國國家秘書處或協調機構之間的橫向溝通與協調。加強水資源管理與機制建設，協調上下游國家間的利益，並與區域已有水資源機制互相協調、共同發展。第二，聚力於民心建設，重視瀾湄文化培養。社會-文化領域的合作是瀾湄合作三大支柱之一，文化的建構對於建設瀾湄國家命運共同體具有重要意義。瀾湄合作機制自2016年正式啟動以來取得了豐碩成果，體現了「瀾湄速度」和「瀾湄效率」，培育了平等相待、真誠互助、親如一家的瀾湄文化。今後瀾湄合作應該更加尊重區域各國不同的語言、文化、宗教、習俗、政治制度等，建設「美美與共」「和而不同」的文化認同，重視媒體、非政府組織、民間團體、個人之間的交流溝通，加強非官方層面的文化建設，凝聚流域人民的文化共鳴，推動構建瀾湄國家文化共同體。第三，注重戰略對接，協調發展成果。戰略對接對於增強瀾湄國家間的政治互信以及參與瀾湄合作的積極性具有堅實的推動作用。瀾湄合作的對接需基於瀾湄各國共同的意願和利益，進一步推進「一帶一路」同寮國「陸聯國」、緬甸國家出口戰略、柬埔寨國家發展「四角戰略」、泰國4.0和東部經濟走廊、越南國際經濟一體化戰略等發展戰略對接。此外還需加強和「一帶一路」、《東盟互聯互通總體規劃2025》等規劃的對接。在對接的過程中，需要形成共同利益併合理分配、共同承擔並發揮各自相應的責任，協調發展收益，切實增強各方參與合作的積極性。第四，堅持開放包容，務實推進合作。瀾湄機製作為次區域的眾多機制之一，面臨著處理與區域已有機制和東盟的關係問題。對於次區域合作，我們應該秉持著「開放包容」的態度，積極與區域其他機制相互補充、協調並進。瀾湄合作機制要本著真正造福次區域國家與人民的宗旨，努力探索適合區域國家發展的實用性措施。可通過探索構建瀾湄流域經濟發展帶，依託瀾滄江—湄公河流域地緣聯繫，拓展基礎設施、產業、經貿等領域的合作，並拓展其他新的合作增長點，從而帶動區域發展與繁榮。法律聲明：
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