吳志成、楊娜：全球治理的東亞視角

　　摘要：受國際環境、國家實力以及國家間關係的影響，東亞地區參與全球治理最初呈現以國家為單位各自參與的「無組織」狀態，隨後逐漸發展為由中小國家主導推動區域治理機制建設，進而整個地區積极參与全球治理。隨著全球性問題的日趨凸顯，進一步加強有效的全球治理既符合世界各國的共同利益，也成為各地區謀求發展合作的主旋律。冷戰結束後，伴隨國際體系加速轉型、新興大國紛紛崛起和世界發展重心向亞太地區的轉移，東亞地區在推動全球治理的實踐進程和理念構建中發揮著日益重要的作用。受國際環境、國家實力以及國家間關係的影響，東亞地區參與全球治理最初呈現以國家為單位各自參與的「無組織」狀態，隨後逐漸發展為由中小國家主導推動區域治理機制建設，進而整個地區積极參与全球治理。

　　一、東亞地區參與全球治理進程的歷史演變　　區域治理機制的建立標誌著東亞地區參與全球治理進程的開端。東亞地區的全球治理進程經歷了從區域治理擴展到區域治理為主、全球治理為輔，再走向區域治理與全球治理相輔相成的過程。　　一是冷戰結束前後以區域治理為主、全球治理為輔。20世紀80年代末至90年代中期，隨著區域一體化的推進與美國霸權地位的衰落，東亞創建了一系列多邊合作機制，旨在取代具有冷戰色彩的雙邊安全合作模式。冷戰結束後，傳統安全問題逐漸失去原有的優先地位，加入安保同盟已不再是東亞各國的當務之急。東亞國家意識到，只有摒棄前嫌，以多邊合作機製為平台，利用地區整體力量逐漸擺脫在兩極體系中的從屬與被動地位，才能在國際事務中增加自身的影響力和話語權。亞太經合組織(APEC)和亞歐會議(ASEM)等區域合作機制紛紛建立，東盟(ASEAN)繼續發展壯大，東亞經濟論壇(EAEC)愈加完善，大湄公河次區域經濟合作(GMS)也漸入佳境。基於冷戰後期東亞地區的戰略環境，近20個亞太國家簽署協議成立「東盟地區論壇」(ARF)，通過官方或民間聯繫增強國家間合作的信心，成為亞太地區重要的官方多邊安全對話機制。在創建並完善區域多邊機制的基礎上，東亞參與全球治理的意識初顯，中國、日本等東亞大國簽署《京都議定書》，主張在聯合國環境與發展會議的框架下開展全球環境治理。這一時期東亞地區主要以區域治理為主，呈現「軟機制化」和「開放性」的特點，參與全球治理的行為尚不普遍。因各國政府不願讓渡國家權力，區域治理機制保持純粹的政府間屬性，沒有強制約束力和明確的成員規則，也缺乏獎順罰逆的措施。考慮到東亞國家政治體系的多樣性與經濟發展水平的差異，軟機制更有利於吸納新成員。「開放性」建立在「包容和平等」原則的基礎上，國家根據某些議題尋求共識，自由參與各種機制，不排斥與其他區域行為體開展合作。　　二是亞洲金融危機後在全球經濟治理機制下加強區域經濟合作。1997年爆發的亞洲金融危機暴露出APEC議題太寬泛而ASEAN職權範圍太狹小的弊端。美國並未及時對陷入危機的東亞各國施以援助，國際貨幣基金組織(IMF)也未能發揮有效作用。東亞各國開始認識到，只有依靠「自救」與「互助」才能渡過危機，重振經濟發展。經濟利益的驅使加上經濟議題不涉及國家敏感的核心利益，相對於傳統安全領域的合作，構建經濟治理機制的可能性更大。亞洲金融危機暴露出東亞經濟合作的領導力不足，因此在ASEAN基礎上擴展成立了「ASEAN+3」領導人會議，將東亞地區主要經濟體中、日、韓三國納入東亞多邊經濟合作中，在經濟、外交、環境和文化等諸多領域建立了不同層次的對話機制。日本提出創建獨立於IMF的「亞洲貨幣基金組織」(AMF)的建議，但因遭到美國的強烈反對而放棄。中國希望與東盟國家簽署自由貿易協定(FTA)，日韓兩國則傾向於在全球貿易機制與WTO框架下發展區域經濟。亞太高級財長會議提出建立應對地區經濟危機的「馬尼拉框架」，包括建立金融危機的地區預警機制、加強地區經濟科技合作及增加新的融資手段等，該框架承認IMF仍然是主要的全球經濟治理機制。在2000年5月召開的「ASEAN+3」會議上，各國財長簽署應對金融危機的區域貨幣互換網路協議———《清邁協議》(CMI)。該協議的貸款條件、貸款期限以及利率設定等內容都與IMF掛鉤。在這一時期，東亞各國的主要目標是恢復遭受金融危機重創的國內經濟，在承認全球經濟機制的前提下加強區域經濟合作機制建設。　　三是「9·11」事件成為促進東亞參與全球治理的重要契機。這一事件不僅改變了美國的全球戰略，還極大地影響了世界其他地區的安全政策。迫於美國的壓力、各國社會穩定的需要以及全球化相互依存帶來的連鎖反應，東亞治理機制全力配合由美國主導的全球反恐議程，一些區域經濟治理機制甚至兼顧反恐職能。APEC作為東亞最重要的經濟合作多邊機制之一，其安全議題主要包括金融、反恐、衛生、能源和地區政治安全等。在經歷了非典疫情、印度洋海嘯等非傳統安全挑戰後，APEC調整了戰略重點並擴展合作領域，朝著「經濟與安全並進」的方向發展，然而，機構功能過泛暴露了東亞治理機制的不成熟，過度擴展機構的職能範圍導致資源分散進而削弱了其固有權力。這一時期，除反恐之外，其他非傳統安全問題也提上東亞的治理日程。2002年「ASEAN+3」環境部長級會議啟動，標誌著東亞意識到環境保護對話的重要性，但僅限於雙邊或次區域層面的合作。在2002年ARF會議上，東盟提出聯合打擊販毒、偷渡和洗錢、海盜等海上跨國犯罪。2003年，針對朝核問題，以防核擴散為目標，「六方會談」成為廣受國際社會關注的多邊會談機制。2005年「東亞峰會」(EAS)正式啟動，它涉及朝鮮半島無核化、恐怖主義、禽流感、可持續發展等議題，定位為現有「ASEAN+3」合作對話的必要補充。EAS在東亞推廣全球普適的規則與價值，促進ASEAN與EAS其他參與者建立夥伴關係，它比「ASEAN+3」更具開放性，涉及國家更多，探討議題更廣，規則更普適，更有利於融入全球治理進程。　　四是全球化進程推動東亞區域治理與全球治理緊密結合。2008年的全球經濟危機具有極大的破壞性、蔓延性、跨國性和複雜性等特徵，美歐大國的國內經濟遭受重創。經濟危機引發的全球權力重新分配是東亞新興行為體融入全球治理新機制建設的重要機遇。東亞國家開始思考如何在全球經濟治理中提升自己的經濟地位，試圖將加強區域治理與重建全球經濟機制結合起來。2008年經濟危機爆發後，東亞在G20中的地位和作用發生了巨大變化，東亞各國領袖在G20峰會中多次舉行非正式會議，強調G20協議與東盟峰會協議同等重要。東亞國家還加入聯合國全球治理委員會，在G20成員國與非成員國之間就各國協調與合作開展建設性對話。如果將「亞洲金融穩定對話」(AFSD)與金融穩定委員會(FSB)建立聯繫，以及CMI是在為亞洲貨幣基金的成立做準備，則東亞經濟治理機制的基本結構就與全球經濟治理相吻合。　　二、東亞地區參與全球治理的重要轉向　　縱觀東亞地區參與全球治理的歷史進程，東亞治理機制建設在動力、主體、戰略等方面均發生了重要轉向。　　一是從以經濟利益為驅動轉向以解決具體問題為動力。東亞致力於推動經濟自由化，但在此過程中暴露出領導權缺失及市場化過度的弊端，最終導致1997年金融危機的爆發。在東亞經濟起飛時期出現的公共衛生、跨國犯罪、反恐、環境保護、能源稀缺等問題都難以依靠私人部門、市場甚至單個國家解決。危機的加劇體現了國家制度在應用恰當規則、尋求外部援助避免危機蔓延以及動員其他行為體參與危機救援方面的無能。「非典」疫情的爆發、禽流感的蔓延、海嘯的肆虐、地震的破壞，不僅使東亞地區飽受災害侵襲，邊境的開放還使危機擴散，而由於治理網路中行為體關係協調機制的缺失，各國政府也尚未以適應全球變革為目標來調整國內相關制度結構。一系列危機迫使區域甚至全球範圍的利益相關者不得不在多重壓力下迅速作出決策回應，這就對政府的應急反應能力提出了更高要求。解決突發或長期的具體問題成為東亞各國推動機制改革與建設的新動力，以問題為導向的制度建設也使東亞地區能夠更快更好地融入全球治理進程。　　二是從以次區域機製為治理主體轉向以整體身份參與全球治理。20世紀90年代前，東亞各國致力於發展自身經濟，對全球治理的認識不充分，沒有共建區域治理機制的意願，參與全球治理進程更是力不從心。以雙邊關係為基礎的國家間關係、國家實力不足與意願不夠造成東亞以次區域機製為治理主體的狀況，治理機構主要停留在次區域層面，承擔著功能性、技術性的微觀職能。隨著東亞經濟的起飛，部分國家的實力大幅增強，參與全球或區域治理的意願亦相應增加。全球化進程導致國家間相互依存加深，層出不窮的新問題越來越呈現出跨國性，各種問題的解決必須藉助全球或區域性機制，加強本地區國家的團結合作。如APEC會議逐漸以全球視野思考亞太經濟發展，G20的東亞成員國財長定期參加「戰略會議」，促進各國參與G20政策制定和全球經濟復甦行動，共同塑造全球經濟秩序，尤其探討在全球經濟復甦過程中如何發揮東亞地區的作用。　　三是從依靠美國轉向以多邊機製為紐帶共同應對危機。冷戰期間，東亞一些中小國家依附美國保障自身安全；冷戰結束後，東亞各國面臨的安全威脅降低，不再滿足於充當美國的附庸。但美國在該地區仍有較強的戰略利益和影響力，東亞中小國家的經濟貿易活動在很大程度上依然依賴美國，而且擔心中國的崛起將威脅其原有的區域乃至國際地位，希望藉助美國力量制衡中國，利用在大國之間的特殊作用為本國牟利。近年來，中國的廣闊市場與優越的投資環境為東亞國家帶來了切身利益，東盟等國逐漸認識到，只有聯合區域內大國才能克服東亞地區在國際社會影響力不夠的缺陷，彌補中小國家應對危機時缺乏資源的窘境，而多邊合作又可將區域大國制約在機制框架中，共同遵守的規則制度為各方合作提供了可靠保障。以區域大國牽頭、共同利益為基礎、區域多邊機製為依託，在全球治理框架內與其他全球行為體聯合應對全球性問題，成為東亞減少甚至擺脫美國干預地區事務的有效途徑。　　四是從「先區域後全球」轉變為「區域與全球同步」的治理戰略。東亞最初的規劃是區域治理先行，待積累資源與經驗後再融入全球治理進程中。東亞國家在自身實力不強時，擔心西方大國以全球治理為幌子干涉國家乃至地區事務。「先區域後全球」的治理模式是一種保守謹慎、循序漸進的設想。構建治理機制意味著國家轉讓部分主權，而政府只有看到長期持續的收益後才考慮主權共享。東亞國家對授權超國家機構的行為有所顧忌，且無論政治領袖、精英還是草根階層，都缺乏對超國家治理的熱情，主張全球治理應推行低層次的制度化模式。然而，全球化進程席捲世界，東亞地區也必須面對這一進程帶來的全球性挑戰，單靠區域力量難以應對，且區域與全球事務存在密切聯繫，兩個進程合作互補更加有效，何況藉助全球治理進程還能擴大區域影響力。例如，東亞區域經濟機制CMI可以成為IMF的組成部分，不僅使東亞經濟發展得到全球經濟治理機制的支持，又能根據東亞地區特色有效開展區域治理。　　三、東亞地區參與全球治理面臨的制約　　東亞的全球治理立足區域治理，以該地區相對溫和的中小國家聯盟或區域多邊機製為主導動員成員國逐漸融入全球治理進程這種治理模式雖然已經取得重要進展，但隨著全球化進程的深化也面臨著許多現實制約。　　一是治理機制的不完善使東亞跨國合作的起點較低。東亞是自然災害多發地區，災害的突發性特徵使得各國政府處理危機的難度加大，政府提供人力、物力和財力共建災害治理硬性機制的意願不強，對參與全球性災害治理也心存疑慮。相反，片面追求經濟利益，過度開發與使用資源，忽視可持續發展政策的制定與執行，更是導致近年來這一地區災害頻發。東亞經濟發展迅速，但經濟改革步伐緩慢，與經濟發展水平嚴重不匹配，各國國內的經濟金融監管力度不夠，使東亞經濟極易受到其他國家和地區的影響。由於大部分國家追求維持本國現狀，缺乏合理整合與積極互動，各國影響力參差不齊，東亞區域治理機制呈現分散、脆弱的管理風格。　　二是資源缺乏成為東亞治理機制發展的重要障礙。國際社會將太多的全球性責任賦予區域機制或組織承擔，但它們卻常常由於缺乏充足的資源而不能快速有效地行動。東亞處於經濟發展的關鍵時期，對能源的需求和依賴程度較高，又未建立成熟的資源協調與共享機制，結果該地區主要能源進口大國「各自為戰」，甚至發生激烈爭奪。近年來，為了應對能源價格飛漲與能源需求劇增的狀況，東亞開始嘗試以區域整體身份對全球能源政策施加影響。東亞各國政府將主要資源集中用於加強政府管理能力與維護國家傳統安全，而投入應對區域或全球性問題的資源極其有限。東亞地區面臨的挑戰充滿多樣性，這也會增加區域合作成本，減少資源共享的收益。　　三是複雜的國家間關係導致跨國多邊合作的動力不足。東亞的跨國多邊合作機制建設處於初級階段，由於特殊歷史原因，該地區對經濟貿易、環境保護、公共健康等領域的多邊合作仍然存在顧慮，國家之間的防範和猜忌難以在短期內消除。ASEAN及ARF等區域治理機制均由中小國家發起建立並積極推動，缺乏大國主導，這是該地區治理進展緩慢的重要原因。經濟結構相似也使該地區國家在國際市場上競爭多於合作，不利於開展跨國治理。多邊合作以論壇討論形式為主，成果主要體現為倡議、宣言、會議等無強制執行力的形式，在面對緊急事件時經常束手無策，一旦遭遇危機，各國甚至採取以鄰為壑的短視策略。即使在2008年全球經濟危機後，東亞國家也難以做到用一個聲音說話，美歐等西方國家藉機主導有關規則的制定，無疑犧牲了東亞的整體利益。　　四是國家與全球層面暴露的問題影響地區治理效果。東亞一些國家內部的脆弱性限制了它們在建立區域多邊機制過程中發揮作用的能力。政權頻繁更迭造成的國家政策多變、社會不穩定的困擾以及政府優先關注國內事務的偏好等因素，影響了參與全球或區域多邊機制建設的積極性。一國在參與多邊合作決策過程中不得不考慮其國內政黨團體、利益集團及廣大選民的訴求。在區域層面，跨國威脅不斷增加，制度改革落後於現實變化對全球體系產生消極效應。美國對地區問題的插手、日本將崛起的鄰國視為安全威脅、朝鮮半島的不穩定因素、一些國家本身處於轉型期，這些都影響著東亞參與全球治理的廣度和深度。從全球層面考察，穩定的區域秩序是推動全球治理進程的必要補充，只有求同存異，不斷尋找一致目標，合作才能長久開展。由於區域治理機制具有排外性，如不加以正確引導，可能成為未來全球治理體系整合的阻礙。東亞治理機制由東盟主導，區域色彩濃重，區域治理擴展到全球層面的難度較大。
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