規章以下規範性文件的適用

規章以下規範性文件（以下簡稱文件）是指行政機關根據法律、法規、規章的規定，在管理社會過程中，依法定授權和法定程序發布的規範公民、法人和其他組織行為的具有普遍約束力的政令，在我國行政管理中具有非常重要的地位。行政機關大量行政行為都是直接根據行政規範性文件作出的。它不是行政立法，但接近行政立法。從另一角度講，它與行政立法不存在實質性分界，現在法律授權制定文件的行政機關增多，且今天的文件明天可能就上升為規章，文件一般分為三類。

第一類是享有立法權的機關發布。

這類文件雖然是享有立法權的機關發布，但因為該類文件沒有具備立法的條件，沒有達到立法的標準或沒有經過立法的法定程序，所以不屬行政立法的範疇。例如：國務院是有權發布法規的機關，享有立法權。但國務院發布的有些文件，沒有經過合法的審議、審批、總理簽署，最後以命令形式發布這些程序，另外，文件沒有使用「條例」、「規定」、「辦法」等名稱，不符合行政立法的法定形式，故不屬行政立法。

第二類文件由不享有立法權的國務院工作部門發布。例如：國務院辦公機構、部分直屬機構及部委歸口管理的局機構等，法律未賦予它們制定規章的權利，然而它們行使著非常廣泛的行政權力，發布了很多的文件。例如：國家工商總局就頒布了大量的文件，我們法院就是受益人。

第三類文件由地方各級行政機關發布，這類文件數量最多、領域最廣泛，基層法院審判中需要選擇適用最多的是這部分。

文件是依法的授權和程序制定的，具有法律效力，它在行政管理領域，對行政管理相對人具有拘束力和強制執行力；在行政訴訟領域，訴訟當事人可作論證具體行政行為是否合法的依據，人民法院進行合法審查後，可據此維持或撤銷具體行政行為。另外，最高院司法解釋規定可在裁判文書中直接引用合法、有效的文件。但是，文件的制定由於程序相對簡便，加之制定機關可能就是最大利益人。例如，交通行政機關制定交通方面有關收費標準，稅務機關制定某些稅費標準，工商機關制定有關工商收費標準，特別是罰款，明交國庫，實際絕大部分歸自己，且制定的規定中，強調的多是行政管理相對人的責任，忽視行政機關的責任。例如，行政機關制定的若干文件，對行政管理相對人的行為有詳細規範，但這些規範從未直接告知相對人，從未向社會廣為告知，被處罰人被處罰後才知道有這些禁止性規定，而對行政機關的規範，就是在最後的章節里，有一個對直接責任人員給予行政處分規定，例如《衛生部辦公廳關於進一步做好醫院就典型肺炎診療工作中防止交叉感染工作的緊急通知》的最後部分是：「造成嚴重後果的，要嚴肅追究醫療機構主要責任人和相關人員責任。」此規定在實施中追究什麼責任，怎麼追究，根本不好實施。這些規定籠里籠統、模模糊糊，從沒見到一個適用這些文件規定給予責任追究的案例。另外，文件的制定還有最大權利者的意志等制約因素。所以，文件的制定難免有不合法的情形。

在行政案件的審理中，文件雖然不屬行政立法的範疇，但由於對行政相對人有拘束力和強制執行力，所以，又要和法律、法規、規章一併適用。故文件就存在著選擇及合法性審查的必要。文件的制定首先要符合《憲法》、《立法法》的規定，即要有法律的授權並與立法精神一致，案件的審理必須以法律為準繩，所以法律必須遵照，依照訴訟法的規定、規章必須參考，文件不屬立法範疇，文件只能結合考慮，一旦文件與法律、法規、規章相衝突則不合法而不能適用。其次，文件的制定是為了更好地實施法律、法規、規章，使其效力達到每一方面的實處，如果文件的適用無益於此或產生負面作用，則不應適用或不能適用。例如，《立法法》第八條規定「下列事項只能制定法律（六）對國有財產的徵收」，也就是說對非國有財產的徵收只能由國家法律制定有關規定，規章、文件均無權制定。但是，地方各級人民政府發布的徵收公民私有財產的文件卻屢見不鮮。對此，審理中應是不應適用的。

對於上述三類文件，第一類見之甚少，了解不夠，只淺議基層法院常見的幾種文件的適用。

1、法律授權制定文件的機關應制定而未制定，而地方權力機關授權地方人民政府制定的文件的適用。例如：《城市房地產管理法》授權國務院制定國有土地收益的標準。但法律授權的機關國務院始終沒有制定相關標準，而我省人大授權我省縣級人民政府根據當地實際制定國有土地收益標準，津市市人民政府在2003年至2005年分年度制定了我市國有土地收益徵收標準的文件，對此文件如何看待？首先，該文件的制定有省人大法規的授權，有合法的依據，不違反《立法法》的規定；其次，法律授權國務院制定該土地收益徵收標準，則土地收益必須徵收，只是徵收的多少由國務院確定，然而國有土地多、散、價格差別大，國務院制定統一標準實難進行。這樣，在國務院未制定該土地收益標準的情況下，津市市人民政府根據實際情況分地段、分年度在法規的授權下制定相關標準，與法的精神一致，並且在我國土地資源日益緊缺的嚴峻形勢下對該項法律的實施顯屬必要，在涉及此文件的案件審理中就應予適用。

2、法律授權相關機關制定而相關機關未制定相關規定，其他法定立法機關也未授權的行政機關制定的文件。這類文件嚴格地講不合法，因其無法律的明文授權，但是因其與法的精神一致，對法律的實施起到了極大的輔助作用。該類文件的適用應當慎重考慮。例如：2004年8月28日，全國人大頒布的新修改的《公路法》第三十六條規定「國家採用依法徵稅的辦法籌集公路養護資金，具體實施辦法和步驟由國務院規定」，法律授權的機關國務院應制定而至今未制定相關規定。這樣，一方面公路養護刻不容緩；另一方面，公路養護費用的徵收又無依據，許多省市人民政府就在沒有任何法律授權的情況下依據91年交通、財政、計劃物價三部委的相關規章頒布了《養路費徵收管理條例》的規章。我省的該條例第十八條規定「違反本條例規定，行駛的車輛拖欠交通規費的，不能當場補繳的，責令限期補繳，可暫扣其交通規費證件，沒有交通規費證件的，暫扣車輛。」對於此規定，省交通部門在執行中，由於暫扣交通規費證件，沒有扣車便於收取相關規費，於是省交通部門廢除了交通規費證件的使用，而制定按月交納規費的文件，即制定對凡欠費的車輛均直接扣車的文件，對於此文件在審判中是否適用，則應予商榷。再例如：今年9月1日實施的《義務教育法》第二條第三款規定，「實施義務教育，不收學費、雜費」，第四十條：「義務教育經費由國務院和地方政府保障」，對此，我省教育部門和財政部門制定文件規定，我省今年城鎮義務教育對學生收費，鄉村義務教育不收學費、雜費，很明顯此文件違反法律規定，在適用中，陷入二難，不適用它，政府財政拿不出錢，義務教育的學校則因無錢辦學難以運轉，而有違義務教育法保障適齡少兒接受教育的權利的精神，適用它學校不正常運轉，學生有書可讀，但又違法，如此不知如何是好。

3、法律未授權任何機關制定，而地方政府機關制定的相關文件。例如：我國防洪法第四十九條規定防洪工程設施的建設和維護所需投資按照事權和財權相統一的原則，分級負責，由中央和地方財政承擔。對此，有的縣市級人民政府對防洪所需投資制定攤派、徵收幹部工資、百姓財產的文件，這些文件沒有法的授權，違反我國關於立法、關於徵收的法律精神，顯屬違法，不能適用。

在文件的適用過程中，人民法院在裁判文書中可引用，對不能適用的文件，人民法院不能在裁判文書中直接宣布文件違法或直接撤銷它，只能提出司法建議或提出監督審查要求。

另外，因文件制定的機關不同或程序上的不完善，合法的文件同時適用產生的衝突，可參照法律、法規，規章之間衝突的規定。

1、不同級別文件衝突的適用，因行政機關實行下級服從上級的管理規定，為合乎權力行使運行規則，故上級的文件優於下級的文件。

2、平級文件的衝突，參照法律衝突的原則，優先適用特別文件、新文件，同屬特別文件或新文件的，以屬行政機關的職責許可權範圍或時間在後的優先適用。

綜上，文件具有法的效力，公民、法人及其他組織，在進行各種活動中必須遵守文件規定，行政機關實施的行政行為必須依照文件規定，人民法院審理案件，應和規章一樣參照。

（作者單位：湖南省津市人民法院

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