2016中國人口形勢展望

展望2016年的中國人口，人們首先關注的當然是2015年10月中共十八大五中全會做出的「全面實施一對夫婦可生育兩個孩子」的決策。消息一經發布，生還是不生立即成為千家萬戶熱議的話題，許多夫婦和親友們為此顯得十分糾結。許多人在關注孕婦增加、產房緊張、嬰兒護理、女性就業、推動消費、拉升經濟、振興股市等話題；也有一些人在測算這一決策會使出生量如何增加，生育率如何上升，甚至擔憂是否會增大中國人口的壓力。本文擬就生育政策調整的來之不易，全面放開「二孩」可能會再次遇冷，從全面放開「二孩」生育到徹底取消生育限制和計劃生育工作迫切需要轉型等幾個問題開展討論。

政策調整來之不易

全面放開二孩生育，這項具有重大戰略意義的決策宣告了實施長達35年的以嚴格控制人口增長為目的、以獨生子女為主導的生育政策的終結，具有歷史性的意義。生育政策調整的最後實現，實在來之不易。回想從2000年以來呼籲推動生育政策調整的十多年曆程，感慨萬千。

從本世紀初開始，國內外一批關注中國人口趨勢的學者們聚集在一起，論證生育政策調整的必要性和可行性，並在2004年4月正式向中央遞交了《關於調整中國生育政策的建議》。建議書中所提出的諸如生育率低下、人口增長趨緩、人口老化、勞動力減少等關於中國人口趨勢的論斷在今天已經得到廣泛認同，但在當時卻幾乎被視為奇談怪論。主流意見認為生育政策一旦鬆動，必然引起生育反彈、人口失控，危害國家發展進程。

為了回答這些質疑，我們隨之對山西翼城、甘肅酒泉、河北承德、湖北恩施等從1980年代中期以來已經實施二孩政策達20多年的地區開展調研，發現那裡的生育率多年來都沒有達到每對夫婦平均生育二個孩子，甚至比實施「一孩半」政策（即在許多農業省份實施的對農村夫婦如果第一個孩子是女孩可以再生育一個孩子的政策）的所在省份更低，「三孩」生育則是「微乎其微」。我們還在江蘇各地調研按照當地生育政策可以生育二孩的夫婦的生育意願和生育行為情況，發現生育了二孩的竟然不到10%。

根據這些調研結果，我們在2009年1月形成了第二份建議書《關於調整中國生育政策的再建議》上報中央，提出生育政策調整勢在必行、刻不容緩。但當時的主流意見仍然是生育政策還要保持30年不變。好在形勢比人強，低生育率到來的負面效應在各方面變得越來越明顯，引起社會各界的廣泛關注，每年的兩會上有關的提案越來越多，許多提案引用了上述二孩政策地區的實踐經驗，就是一個生動的說明。

隨之而來的關於生育政策調整的信息可謂時起時伏，曾經好幾次似乎快要啟動了，但隨後又偃旗息鼓。2012年11月十八大召開，宣告了國家人口計生委和衛生部合併成一個國家衛計委。一年後的三中全會又宣布了「實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子」的「單獨二孩」政策，終於啟動了期盼已久的生育政策改革。實施的結果表明，各地申請生育二孩的夫婦數量很少。人們將之形容為政策「遇冷」。

為此，我們在2015年1月以《全面放開二孩生育，取消對公民的生育限制》為題，形成了第三份建議書並上報中央，提出順應中國人口格局新常態，進一步實施生育政策調整，儘快全面放開二孩生育，並及時取消對公民生育數量的限制。建議書受到黨中央國務院的高度重視，在各方面的呼籲努力下，終於迎來了10月五中全會全面放開二孩生育決策的正式出台。無論對千千萬萬家庭還是中國的長遠發展，這一決策都是一個福音。儘管被耽誤了這麼久，但畢竟是到來了，怎麼能不令人歡欣？

全面二孩恐再遇冷

隨著放開二孩生育決策的公布，新一輪的對未來生育形勢的估測又開始紛紛發表了。要預估全面放開二孩生育的結果會怎麼樣，我們不妨回頭看看實施單獨二孩政策的情況。

對於實施「單獨二孩」政策究竟是否「遇冷」？究竟是「爽約」了還是「符合預期」？現在還有不同的看法。在我看來，對實施「單獨二孩」政策後的結果如何定性可以各持己見，但如習近平總書記在《關於中共中央制定十三五規劃建議的說明》中指出的，「據調查，實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子政策以來，全國符合政策條件的夫婦有1100多萬對。截至2015年8月底，提出生育二孩申請的只有169萬對，佔比為15.4%」，應該是一個不爭的事實。在符合條件的夫婦中，申請生育二孩的夫婦不到六分之一，那麼最後真正生育了二孩的夫婦將會更少，這也是沒有疑問的。所以，與其爭論是不是「遇冷」，更需要關注的是，為什麼只有那麼少的夫婦申請生育二孩？

我在去年一年中，利用到各地考察的機會了解當地實施「單獨二孩」政策的效果，驚訝地發現，無論是在東部地區還是中西部地區，無論是在城市還是農村，對這一政策的反響都是意外地平靜，申請生育二孩的夫婦很少。有媒體問我，是不是早就料到「單獨二孩」的實施會反響如此平靜，我老實回答，儘管一直希望生育政策早日調整，我也沒有預料到申請生育的夫婦會那麼少。我的直覺感到，我們的社會真是變化太快，包括青年人的生育意願和生育行為，自己的認識已經滯後於現實的變化。

那麼全面放開二孩生育後會怎麼樣呢？全面放開二孩生育針對的是夫婦雙方都不是獨生子女的夫婦，即「雙非夫婦」。調查表明，雙獨夫婦、單獨夫婦、雙非夫婦的平均年齡有一個不斷遞增的趨勢，即雙非夫婦恰恰是所有的夫婦中年歲比較大的夫婦人群。官方統計也表明，在9000萬符合生育條件的夫婦中，50%在40歲以上，也就是說這部分夫婦即便有再生育的願望，也未必有再生育的生殖能力。

在打算生育二孩的夫婦中，為什麼有的最後生了，而有的最後沒有生？是什麼因素導致了二者的區別？我們在江蘇的調查中發現，最後生育二孩夫婦的一個至關重要的共同點是父母能夠幫他們帶孩子。而要做到這一點，要求他們的父母不僅有願望，而且有體力來承擔。由於雙非夫婦本身年齡比較大，也就決定了他們的父母難免年邁而處於力不從心的狀態，難以承擔帶孩子的任務。這很可能會成為雙非夫婦最後不得不放棄再生育的「最後一根稻草」。

不僅如此，如同對單獨夫婦一樣，生育二孩可能造成的對女性就業的影響和家庭經濟的壓力都會使雙非夫婦在是否生育二孩的最後決策和行動面前猶豫不決、躊躇不前。如果形勢的發展真是如上面分析的那樣演進，那麼前景很可能是：如同單獨二孩政策的實施遇冷一樣，全面放開二孩的政策可能會再次遇冷。如果真是如此，那麼中國生育水平在未來繼續下滑就在所難免了。

全面取消生育限制

在全面放開二孩生育的同時，是否應該全部取消對公民的生育限制，成為另一個爭論的焦點。我們在2015年1月的第三次建議書中，明確提出了這一點。但仍有意見認為，在全面放開二孩生育的同時，仍然要嚴格禁止「三孩」生育，並且要對這些「政策外多孩」的夫婦繼續徵收社會撫養費。但是，真的有必要嗎？

從多年來，特別是進入21世紀以來全國和各地的出生情況看，目前夫婦大多希望生育一個或兩個孩子，「三孩」及以上孩次在全部出生中所佔比例很小。儘管各地比例不同，全國平均大概在5%左右。所謂不符合當時生育政策的「計劃外生育」大多是二孩。另一方面，現在年輕人群中由於種種原因不想生育或不能生育的夫婦越來越多，這種趨勢會對生育水平產生下壓的影響。所以，即便部分夫婦多生了孩子也正好是對其他夫婦少生或不生的彌補。因此，即使取消對生育的限制，讓夫婦按自己的意願生育，全國的生育水平也難以達到人口世代延續所需的、平均每對夫婦至少生育兩個孩子的更替水平。

既然「嚴禁「三孩」」對未來的生育趨勢並不會帶來實質性的影響甚至可以一定程度抑制生育率下降的趨勢，為什麼還要為繼續對公民實行生育限制提供一個「莫須有」的理由呢？

習近平總書記在《關於中共中央制定十三五規劃建議的說明》中已經明確指出，「當前，中國人口結構呈現明顯的高齡少子特徵，適齡人口生育意願明顯降低，婦女總和生育率明顯低於更替水平。現在的生育主體是80後、90後，他們的生育觀念變化了，養育孩子的成本也增加了，同時社會保障水平提高了，養兒防老的社會觀念明顯弱化，少生優生已成為社會生育觀念的主流」。習總書記用幾個「明顯」明確地概括了當前中國人口格局的總趨勢。在「少生優生已成為社會生育觀念的主流」的形勢下，在已經決策全面放開二孩生育之時，還要強調嚴禁政策外生育「三孩」，繼續徵收社會撫養費，顯得多麼不合時宜，只能說這是對中國生育水平長期走低的趨勢以及恰當應對的緊迫性還缺乏正確認識。

計生工作亟待轉型

面對中國多年處於低生育水平、全面放開二孩生育的今天，長期以嚴格控制人口過快增長、防止計劃外生育為宗旨的計劃生育工作又何去何從呢？目前基本上有三種看法。一種認為，中國的生育率已經很低了，計生衛生部門也已經合併了，計劃生育已經完成了自己的歷史使命，可以因此終結了；另一種認為，計劃生育工作仍然要嚴格堅持執行既定政策，繼續加強管理，堵住一切漏洞，防止計劃外生育的發生；還有一種認為，計劃生育不應取消但需要轉型，即從長期以來的「管控型」轉向面對未來的「服務型」。

中國在五六十年代，隨著死亡率的下降，人口增長不斷加快，人口壓力增強。通過強化計劃生育推廣避孕節育，促使生育率的降低、放緩人口增長速度、緩解人口增長的壓力，成為一個總思路。特別是面對經過文化大革命處於「崩潰邊沿」的中國經濟，減少來自人口增長方面的壓力更是成為國家發展的重要舉措之一而使計劃生育工作自然而然地上升到了國策的地位。於是，計劃生育逐步有了單獨的部門、隊伍和系統，生育政策不斷強化到了「一對夫婦生育一個孩子」的地步，避孕節育收緊到「一胎上環二胎結紮」，經費由國家全額撥款，黨政「一把手」負總責，確定人口控制目標，以控制人口增長和防止計劃外生育為宗旨，以計劃生育率（政策符合率）為計劃生育工作的首要考核標準，而計劃生育也因此往往成為了人口控制的同義語。

我們應該清醒地認識到，對於計劃生育工作來說，面對習總書記指出的三個「明顯」的人口形勢，已經完成了控制人口過快增長的歷史使命。計劃生育工作要根據變化了的形勢重新定義、重新定位、重新架構。這就是當前開展計劃生育工作轉型的全部意義所在。新形勢下，計劃生育工作能否儘快實現向服務型的轉型就顯得更加迫切。如果能對各地這些年來在實踐中探索的計劃生育工作轉型的生動經驗給予很好的總結和推廣，就必將能為計劃生育工作順應形勢的發展而加速轉型提供新的動力。