中國評論新聞梁振英：行政會議的實際運作模式－－訪香港行政會議召集人梁振英

梁振英先生中評社訊╱題：行政會議的實際運作模式－－訪香港行政會議召集人梁振英　作者：劉乃強（香港），全國人大基本法委員會香港委員、本刊學術顧問從基本法的諮詢開始，梁振英當上了基本法諮詢委員會的秘書長，就深深地卷進了整個回歸的過程當中。回歸後兩年至今，他一直擔任特區政府行政會議的召集人。在這次訪問中，他以局中人的角度，道出了與市面一般看法大不相同的新觀點。行政會議九七前後無大變問責制對行政主導有調整劉乃強：您覺得香港的行政會議在回歸前和回歸後，在功能方面有沒有甚麼不同？梁振英：行政會議的功能在回歸前和回歸後基本上沒有甚麼變化。《基本法》裡面有三條與行政會議有關的，規定行政會議在功能上仿照九七年前。唯一的不同是，九七年前的港英政府在某些重大問題上，包括在中英就香港問題進行談判開始，一直到九七年回歸，他們推舉一些當時屬於本地人的非官守議員出來，代表港英政府、代表英國政府講話。在另外一方面，又代表民意，去倫敦、北京溝通。其實，大權還是掌握在由英國派出的總督手中。可能大家在感覺上認為九七前的行政局議員比較高調，好像很有影響力，但實際上大家也知道，港英政府不可能把真正的權力下放。根據《英皇制誥》，港督和行政會議是香港最大的權力機關。這裡要提一下，英文的 「Governor-in-Council」 ，中譯為「總督會同行政局」，其中「會同」這兩個字是有語病的。正確的翻譯應該是「在行政局內」。意思是說，並不是總督本人權力最大，也不是行政局的權力最大，而是總督在行政局的時候，他的權力最大。所以重大的決策，要拿到行政局討論。如果不用官方的譯法來講，其實九七前「港督在行政局」就是最高權力機關，既不是港督，也不是行政局。當然，在日常用語裡面，就是「行政局今天通過某某」。其實，憲制上來講，行政局「不可能不通過某某」。因為到最後，即使行政局大多數人都不贊成港督想做的事，港督仍然可以去做。只是在這種情況下，他要寫一個報告給倫敦。《基本法》將之簡化，規定如果行政會議大多數都不贊同行政長官的某個做法，行政長官仍然可以做，但是要將具體理由記錄在案。這改變更加體現到「港人治港、高度自治」。就憲制的規定上，九七前後在這一點上是沒有分別的。但是九七之後發生了一個變化，就是在二零零零年引入問責制。這樣，問責官員就需要為他的決定負政治責任。因此不單是行政會議非官守議員，當問責官員堅持要做某一件事的時候，行政會議非官守成員不應該阻攔他，因為最後這官員要對此問責。不僅如此，我們發覺，有了問責制之後，如果問責官員堅持己見，連行政長官都很難攔他。因為道德上的理據，到最後是問責官員自己負責，出了問題是這個官員人頭落地而不是行政長官。問責制引起的變化主要在行政長官和問責官員之間劉乃強：九七前行政會議是一個決策機構，是不是實行問責制之後，行政會議的權力縮減了？梁振英：應該說，到最後還是行政長官做決策。實行問責制之後，問責官員的責任重了，相對來講他的權力也就大了。嚴格來講，不是僅僅相對於行政會議的非官守議員的權力，就是相對於行政長官，問責官員的權力都增大了。這就是問責制。其實行政會議成員表達意見的方式和權力，至今變化不大。在問責制實行之後，最大的變化是產生於行政長官和問責官員之間。劉乃強：現在不少政黨成員加入行政會議，但是也有人表示意見，說自己還是不能參與到決策，但是之後還要為行政長官辯護、贊成，因此他對此有意見保留。這個問題對您這樣的沒有政黨背景的人比較簡單，對那些有政黨背景的，似乎就會有一些衝突，如何解決這個問題呢？梁振英：行政會議的非官守成員，都是以個人身份加入到行政會議之中的，而不是代表特定的政黨或者利益團體。比如過去的行政局、現在的行政會議裡面都有銀行家，行政會議是藉助他的知識和經驗，讓他對香港的金融市場提出自己的意見和建議；將他的經驗和認識在討論過程當中，貢獻出來。行政會議裡面有銀行家，但他在行政會議中的身份，並不是銀行界的代表。行政會議並不要求這個銀行家事先探聽銀行界對某件事的看法或者反映。行政會議裡面也有法律界的認識，是貢獻他對法律問題的認識，但他並不是法律界的代表。事實上，我們在討論問題的時候，我們不希望有相關背景的行政會議非官守成員，從其背景的利益出發，去考量這個問題；而是要從整個社會的整體利益出發，根據他對某個背景、行業的認識和經驗，提供他的意見和建議。很重要的一點，就是他並不代表行業利益。對有政黨背景的行政會議成員來說，也是如此。為甚麼《基本法》裡面寫明行政會議由主要官員、立法會議員、社會人士三類人組成呢？就是因為立法會議員可以將立法會當時對某個問題的看法，在行政會議討論時擺出來。比如立法會議員對某個草案意見很大，很難在立法會通過，這樣對政府的幫助就很大。當然，我們也不希望有政黨背景的立法會議員，在行政會議裡面做非官守議員的時候，說他是代表某個黨的。也不希望他說，如果某個條例如何如何修改，他就回去讓他所屬的那個黨支持這個條例；否則，就投反對票。當然，選入行政會議的成員，都是行政長官比較信任的。所以在行政會議之外，也是可以幫行政長官了解特定界別、背景的一些資訊，幫助行政長官判斷。行政會議不是一個不同利益集團、不同政見集團調解矛盾的地方。那些事情不是在行政會議裡面做，最好是在文件提交行政會議之前做。形成有效的執政聯盟並不容易劉乃強：那麼，您怎麼看執政聯盟的問題呢？是不是真的需要一個執政聯盟呢？如果需要，怎樣才能體現更加有利呢？梁振英：執政聯盟與委任某些具有政黨背景的人士進入行政會議，沒有制度上的關聯。執政聯盟有沒有必要？其實之前和現任的兩位行政長官，都嘗試過在立法會裡面爭取到比較穩定的、長期的盟友。但是後來發覺是不容易的，尤其在是香港的政黨政治還沒有發展成熟的今天。比如任何一個政黨的主席，黨鞭也好，很難說因為他們與政府有某種關係，所以在這個問題上一定要這麼投票。尤其是現在香港立法會中有一半的議席來自於功能組別，往往有功能背景的議員，會有一個特定的看法，政黨也都很難強迫他如何投票。形成一個有效的執政聯盟是很不容易的。其中一個重要的原因就是，在《基本法》設計的前提裡面，行政長官是沒有政黨背景的，講明行政長官是不可以有政黨背景的。因為一旦行政長官具有政黨背景，就不僅有雙重效忠的問題，而是有三重效忠的問題。一是對黨，二是對香港特區，三是對中央，這確實是很複雜的效忠問題。當然，也要看這個執政聯盟的性質如何。如果是一個鬆散的聯盟，就未必可以起到作用；而如果像一些朋友講的，接近聯合政府的，緊密的執政聯盟，沒有政黨背景的行政長官對這個聯合政府中的政黨，也有一個效忠的問題。劉乃強：執政聯盟是很功能性的，如果沒有執政聯盟存在，行政長官是不是在推行政策的時候會很困難？梁振英：我看到最後都要妥協。但是在妥協之前，要看政府如何導引民意。現在立法會和區議會議員是介於政府和民眾之間的民意代表，他們可以說自己代表民意反對政府做某件事。但是社會、科技發展到今天，其實政府有很多手段直接與市民進行溝通的，行政長官現在自己也有博客，市民可以直接將自己的意見傳遞給行政長官，行政長官也可以掌握第一手的市民觀點並回覆。政府掌握民意，對政策的推動就會更為順利。政府施政要善於藉助民意爭取民意對政府的支持劉乃強：當法案草擬出來之後，如何讓這個法案具有民意基礎，讓立法會議員能夠通過，或者說使他們不願與民意正面衝突？梁振英：按照《基本法》的設計，行政、立法關係在今天的政治環境來講，往往令到行政效率降低。我們要克服一個問題，就是民意，不只是民意代表所表示的民意，而真的是代表了大多數人的傾向的民意。如果大多數人反對，就算你這個政治體制設計得非常完美，行政長官都是做不到的，也不應該做。我想舉例說，當民意無可無不可，或者民意其實是支持你做的，只不過某些人說他不是這麼看，要借民意而反對你。　　當出現這種情況的時候，如果政府硬朗一點，我相信民意代表都要接受。當民眾了解事情的全部，權衡利弊，主流民意在政府這一邊的時候，民意代表也必須收起反對的架勢，因為當問題很清楚的時候，民意也清楚表達的時候，民意代表就不可能固執己見。為甚麼很多國家那麼多全民投票？(我不是說香港要這個樣子。)那些國家就是因為有很多問題爭執不下，只好通過投票看老百姓到底要如何。全民投票未必都是理性的，但確實是一種方式。以往是因為科技手段、交通的限制等，需要民意代表反映民意。但是現在科技發展到這個程度，交通發達到今天這個程度，政府在很多時候是可以直接接觸市民的。對於爭議頗大的政改議題要整體擺出來講透利弊劉乃強：對於民意，您認為應該如何引導，使政府施政盡量獲得民意支持？對於政改，您怎麼看？梁振英：簡單來講，是首先要讓市民了解議題的全部，而不僅僅是議題部分。這一點非常重要。政改問題很複雜，對於一人一票選舉行政長官，不只是一步或者兩步的過程問題，而是選出來還必須要由中央政府任命。所以，在我們設計新的選舉制度的時候，必須考慮到歷史的偶然性，就是或者某一日香港選出一個行政長官的當選人，中央不予任命，致使香港出現憲政危機；甚至出現對立、對抗，出現政治危機。因此，我們應該重視與民意的溝通，將政改議題完整地擺出來，看看香港市民到底能夠有多認真、投入地研究政改問題。正如我當年參加《基本法》起草的時候，我們經常講三三四方案、五五方案等等，我們不講行政立法關係，掛一漏萬，現在實施起來，果然出現種種困難。如果我們只是將焦點放在直選的年份、時間上，而不講如果我們選出來的行政長官萬一不能獲得中央政府任命，香港將會出現甚麼危機的話，那也是掛一漏萬。所以，前提是要將問題講透。劉乃強：很多人把穩定香港社會的希望寄託於中產階級身上，現在也有很多中產階級參與香港的政治事務。您組織的香港專業聯盟，未來是不是希望在香港的政治發展方面有所作為？梁振英：其實專業聯盟是一個比較單純的組織，由十個專業團體組成。我們沒有個人會員，就是這十個專業團體作為成員。比如香港比較大的專業團體，如香港律師會、醫生、牙醫、工程師、會計師等專業團體，全部都吸納進來了。我們組織專業聯盟的宗旨，還是專業團體的宗旨，因此我們絕少參與同我們的專業事務無關的事情。針對的焦點也是非常清晰的，就是向外地，尤其是中國大陸，推介香港的專業服務，集中做一些介紹和推廣的工作，也與內地做很多交流。這與凝聚中產階級力量應該沒有多大的關係。當然，從間接的角度說，由於我們是在亞洲金融風暴之後的二零零一年成立，當時香港經濟蕭條，專業人才是過剩的。因此當時我們有一個很迫切的需要，就是向中國內地推廣香港的專業服務，這就與他們的具體生活有了關聯。我們不是一個政治聯盟，而是一個很純粹的專業聯盟，主要的工作就是向中國內地推廣香港的專業服務。(全文刊載於《中國評論》月刊2007年6月號，總第114期)
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