預演算法修正案：政府全部收入和支出都應納入預算

　　新華社北京6月26日電（記者 韓潔、崔清新）26日提交十一屆全國人大常委會第27次會議審議的預演算法修正案草案二審稿明確：「預算由預算收入和預算支出組成。各級政府的全部收入和支出都應當納入預算。」

　　中國社科院財經戰略研究院院長高培勇表示，草案新增這一內容，有助於在預算中全面反映政府全部財政資金運行情況，增強政府預算的完整性。

　　我國修改預演算法的一個重要方向就是增強預算的完整性、科學性和透明度。

　　記者從財政部了解到，我國從2011年1月1日起全面取消預算外資金，邁出預算管理制度改革的重要一步。據初步統計，去年中央約60億元、地方約2500億元原來按預算外資金管理的收入納入預算管理。

　　專家表示，此次修正案草案強調各級政府的全部收入和支出都應當納入預算，意味著我國政府全部收支將納入人大監管視野。

　　此外，草案二審稿還對增強預算編製的科學性作出規定：強調「各級預算應當根據年度經濟社會發展目標和國家宏觀調控總體要求，參考上一年預算執行情況和本年度收支預測，按照規定程序徵求各方面意見後，進行編製。預算收入的編製應當與經濟和社會發展水平相適應，不得隱瞞、少列政府收入，不得將上年的非正常收入作為編製預算收入的依據。」

「四本預算」齊亮相 我國修改預演算法強調預算管理全覆蓋

　　新華社北京6月26日電（記者韓潔、崔清新）26日提交十一屆全國人大常委會第27次會議審議的預演算法修正案草案二審稿明確規定：「預算分為公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算。」

　　預演算法修正案草案新增第4條明確：「預算分為公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算。公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算應當保持完整、獨立，同時保持各類預算間相互銜接。」

　　財政部財科所所長賈康指出，草案明確提出我國的預算是一個包括四本預算在內的複式預算體系，強調了預算編製的統一性和完整性。

　　「從過去只強調『公共預算』一本預算，到如今強調『四本預算』，此次提交審議的預演算法修正案草案在強化人大對預算監管上邁出重要一步。」 中國社科院財經戰略研究院院長高培勇說。

　　高培勇指出，我們通常說的公共預算只是一般預算收支，除此之外，政府預算還應覆蓋其他政府收支，如政府性基金預算、國有資本經營預算以及社會保障預算。目前，我國公共財政收入超過10萬億元，但加上其他三本預算總收入還要更多。這些政府收入與公共財政收入相比，只有形式差異，沒有本質不同，都是百姓的血汗錢，都應納入人大監管。

我國擬將預決算公開寫入預演算法

　　新華社北京6月26日電（記者崔清新、韓潔）26日提交十一屆全國人大常委會第27次會議審議的預演算法修正案草案二審稿明確規定各級政府應及時向社會公開預決算，旨在從法律層面保障公眾的知情權和監督權。

　　這次提交的修正案草案二審稿增加了一條規定，經本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批准的預算、預算調整和決算，應當及時向社會公開，但涉及國家秘密的內容除外。

　　修正案草案同時規定，各級政府財政部門負責本級政府總預算、預算調整、決算的公開。各部門負責本部門預算、決算的公開。預算、預算調整、決算公開的具體辦法，由國務院規定。

　　「取眾人之財，辦眾人之事」，納稅人的錢怎麼花，公眾有權知道。

　　我國現行預演算法自1995年開始施行，但當時並未對預算公開作出規定。審計署原審計長李金華曾表示，從每年審計查出的問題看，為部門利益而違法違規的情況越來越少，大量是不規範的問題。有些預算還不夠細化，預算的公開度、透明度還不夠大，缺乏廣大群眾的參與、管理和監督。

　　作為深化我國預算管理制度改革的一項重要內容，近幾年我國不斷加強預算的透明度，各級政府部門的預決算都在逐步公開。2010年我國首次推進部門預算公開，今年以來，98個中央部門已幾乎盡數公開了部門預算。

　　此外，繼去年首度向社會公開「三公」經費後，財政部部長謝旭人在近日召開的全國政府信息公開工作電視電話會議上表示，今年中央本級和各部門的「三公」經費預算、決算也將在此次全國人大常委會批准2011年中央決算後公開。

　　北京大學財經法研究中心主任劉劍文表示，「三公」經費公開作為預算公開的突破口，應該做好並逐步細化說明，讓專業人士看得懂，這樣政府在預算執行過程中的隨意性就會得到遏制，實現真正的監督。

　　不過，專家指出，除了推進預算公開，要解決年底突擊花錢及每年審計報告暴露的問題，還需要注重預算、財務和審計各環節，加強支出審查和監督能力，這樣才能管好百姓的「錢袋子」。

預演算法修正案草案二審稿擬明確地方政府不得自行發債

　　新華社北京6月26日電（記者韓潔、崔清新）26日提交十一屆全國人大常委會第27次會議審議的預演算法修正案草案二審稿擬恢復現行預演算法關於地方政府不得自行發放政府債券的規定，重申「除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券」。

　　在地方各級財政收支矛盾日趨緊張背景下，地方政府自行發債是否會放開成為此次預演算法修訂的一大焦點。

　　我國現行預演算法規定：「地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編製，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。」

　　記者了解到，2011年12月提交十一屆全國人大常委會初次審議的預演算法修正案草案在加強對地方政府債務管理的基礎上，曾提出對地方政府債務實行限額管理。

　　全國人大法律委員會副主任委員洪虎在作預演算法修正案草案修改情況的彙報時指出，考慮到近些年我國地方政府債務急劇上升達１０萬多億元，帶來的問題和潛在的風險必須引起高度重視。因此草案二次審議稿恢復現行預演算法規定，明確從嚴規範地方債務，規定除法律或國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。

　　專家表示，地方自主發債還需要做很多工作，一方面需要國家層面的規範性政策和有關部門的操作性文件，另一方面還需要健全地方配套政策，並將地方債務透明化。

　　「目前完全放開地方自主發債的政策和機制都不成熟。」北京大學財經法研究中心主任劉劍文認為，當前放開地方發債要慎重，既要考慮合理公平的問題，又要考慮風險問題，要嚴格規範地方融資平台管理。

　　不過，對於草案二審稿的這一規定，財政部財科所所長賈康認為，要保持地方融資平台的健康持續發展，關鍵還是要建設地方陽光融資制度。首先應「開前門」，結合預演算法修訂積極推行陽光融資，接受公眾監督；其次要「治存量」，要逐漸將10.7萬億元地方債務消化乾淨；此外還要「關後門，修圍牆」，嚴控新增地方債務，規避風險。

預演算法修正案草案明確鄉鎮一級政府均設立預算

　　新華社北京6月26日電（記者韓潔、崔清新）在我國目前實行「鄉財縣管」的背景下，鄉鎮一級政府是否還需設立預算？26日提交十一屆全國人大常委會第27次會議審議的預演算法修正案草案二審稿明確，國家實行一級政府一級預算，鄉鎮一級政府也要設立預算。

　　我國現行預演算法規定，「國家實行一級政府一級預算，設立中央，省、自治區、直轄市，設區的市、自治州，縣、自治縣、不設區的市，市轄區，鄉、民族鄉、鎮五級預算。」但同時指出，「不具備設立預算條件的鄉、民族鄉、鎮，經省、自治區、直轄市政府確定，可以暫不設立預算。」

　　記者發現，此次提交審議的草案刪除了「不具備設立預算條件的鄉、民族鄉、鎮，經省、自治區、直轄市政府確定，可以暫不設立預算。」這一款規定。

　　全國人大法律委員會副主任委員洪虎在作預演算法修改情況彙報時說，在調研中不少地方提出，鄉鎮作為一級政府，都應當設立預算，「鄉財縣管」只是提高財政資金使用管理水平的一種措施，不能改變鄉鎮預算的性質。鄉鎮預算應堅持「三不變」，即鄉鎮預算的主體地位不變、財政資金的所有權和使用權不變，財務審批權不變。此外，根據憲法和地方組織法，鄉鎮政府作為一級政權組織，其履行職責需要財力保障。據此，草案二審稿規定鄉鎮一級均設立預算。

　　同時，考慮到一些地方由縣級政府代編鄉鎮預算的做法，草案將現行法第13條修改為：「鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會審查和批准本級預算和本級預算執行情況的報告；監督本級預算的執行；審查和批准本級預算的調整方案；審查和批准本級決算；撤銷本級政府關於預算、決算的不適當的決定和命令。」

　　「這意味著鄉鎮一級的預算必須由鄉鎮人大進行審查批准。」中國社科院財經戰略研究院院長高培勇指出，設立鄉鎮一級預算，有助於加強我國基層政府的財政監管，防止財政資金浪費。如果不按一級財政一級政府設立預算，最大的問題政府開支缺乏自律機制，容易出現財政監管漏洞。

我國擬修改預演算法規範財政轉移支付制度

　　新華社北京6月26日電（記者韓潔、崔清新）26日提交十一屆全國人大常委會第27次會議審議的預演算法修正案草案二審稿進一步規範了我國的財政轉移支付制度，強調財政轉移支付應當規範、公平、公開，以一般性轉移支付為主體，以均衡地區間基本財力為主要目標。

　　財政部財科所所長賈康表示，由於我國區域發展不平衡，東中西部地區財力差異較大，中央政府有必要適當集中財力加以調整。修正案草案規範轉移支付制度，增加一般性轉移支付，是縮小地區間財力差異、逐步實現基本公共服務均等化的重要途徑。

　　為規範財政轉移支付制度，修正案草案規定：財政轉移支付分為中央對地方的轉移支付和地方上級政府對下級政府的轉移支付，包括不指定專項用途的一般性轉移支付和經國務院批准設立，用於辦理特定事物的專項轉移支付。

　　此外，針對實踐中地方在編製預算時，上級政府往往還未下達轉移支付，影響了下級預算的編製，為做好銜接，草案規定：「縣級以上各級政府應當將對下級政府的轉移支付預計數提前告知下級政府。」

　　數據顯示，2010年，中央對地方的稅收返還和轉移支付已佔中央財政總支出的66.9%，對於縮小地區間財力差異、推進基本公共服務均等化等，發揮了重要作用。

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