我國地方行政體制改革的實踐及存在問題

我國地方行政體制改革的實踐及存在問題

行政體制涉及行政管理層級、行政機構設置、行政職權劃分、行政機構相互之間的關係等問題。地方行政體制是省、市、縣、鄉四級政府職權劃分、機構設置及相互間關係的總稱。我國地方行政體制是網狀行政體制，這種體制的弊端是行政機構多、行政成本高、責權不明等。①改革地方行政體制是我國行政體制改革的重點和突破點。2008年中共中央通過《關於深化行政管理體制改革的意見》也涉及地方行政體制改革問題。近年，我國各地推行了各種類型行政體制改革，如「省管縣」改革、「大部制改革」、「行政執法體制改革」、「公安行政體制改革」等。②這些改革在一定程度上緩解了地方行政體制存在問題，但這些改革缺乏統一布局，往往局限於某一層級政府、某一地區或者某一行政系統，且缺乏法律支持，改革效果及影響力均有限。梳理我國各地行政體制改革方案，找出其存在問題，理清進一步推進地方行政體制改革的思路，將具有重要意義。正是基於此種考慮，本文試圖分析我國地方行政體制改革的實踐及存在問題，探討推進我國地方行政體制改革的路徑。

一、我國地方行政體制改革的實踐

我國於1982年、1988年、1993年、1998年、2003年進行了五次大的行政體制改革，每次改革均涉及地方行政體制調整。2008年中共中央《關於深化行政管理體制改革的意見》及中共中央、國務院《關於地方機構改革的意見》發布後，地方行政體制改革步伐加快。目前各地推行的地方行政體制改革並無統一模式，改革方案呈現差異化特點。歸納起來，主要有以下類型：

1、「省管縣」改革

我國憲法第30條規定，省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市，直轄市和較大的市分為區、縣。按照憲法規定，我國只是直轄市和較大的市才實行「市管縣」。但改革開放後，我國將原屬於省級人民政府派出機關的地區行署改組為市人民政府，市作為一級政府出現，普遍實行「市管縣」。「市管縣」體制缺乏憲法依據，且增加管理層級，增大行政成本和降低行政執行效率。因此，改革「市管縣」體制，實行「省管縣」體制，成為行政體制改革的重要舉措。「省管縣」改革可以追溯到1988年海南建省。海南省成立後，就實行省直接管縣的行政體制。1997年重慶成立直轄市，撤銷作為中間層級的萬縣市、涪陵市和黔江地區，由直轄市政府直接管縣。2002年以來，浙江、四川、湖北、河南、山東等省先後根據本省的情況，將一部分原屬於地級市的經濟、社會管理權直接賦予經濟強縣，在財政體制上實行「縣財省管」。2009年財政部發布《關於推進省直接管理縣財政改革的意見》，明確2012年底前力爭全國除民族自治地區外全面推進省直接管理縣財政改革的目標。在「擴權強縣」基礎上推進以「市縣分治」為核心的「省管縣」行政體制改革，不僅有利於充分發揮縣域經濟發達的優勢，推進城鄉一體化進程，有利於加快中心城市的培育，促進經濟發展的轉型升級，而且有利於探索和構建地方政府間的公共服務職責分工體系，提高區域公共服務供給水平。［1］從各地試點情況看，「省管縣」改革呈現如下特點：第一，賦予縣級政府更大的自主權，把一些原本屬於地市級政府的行政審批權力直接下放到縣。第二，在財政體制上相應增加縣級財政的分享比例，增加縣級政府收入。第三，選擇擴權試點縣時，優先考慮綜合實力較強的縣，兼顧部分中等和貧困縣。［2］

2、地方大部制改革

大部制，也叫「大部門制」，是在政府部門設置中，將職能相近、業務範圍趨同的事項相對集中，由一個部門統一管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門，從而提高行政效率和降低行政成本的一種管理體制。［3］2008年全國人民代表大會審議通過的國務院機構改革方案，新組建工業和信息化部、交通運輸部、人力資源和社會保障部、環境保護部、住房和城鄉建設部，該五部的設立被認為是我國在積極探索大部制中邁出堅實步伐。［4］在中央政府推行大部制改革之後，各地方政府也普遍推行大部制改革，各地改革形式多樣。如2009年深圳市將原政府機構由46個重組為31個，大部分機構根據大部制精神設立。為解決工商行政管理、質量技術監督部門職能交叉、職責不清的問題，同時為加強商標、版權和專利以及食品安全等執法監督，成立市場監督管理局，將工商行政管理局、質量技術監督局、知識產權局的職責，以及衛生局餐飲環節的食品安全監管職責整合劃入市場監督管理局。大部制改革是我國各地方政府推行行政體制改革比較普遍採用的方式。

3、行政執法體制改革

1996年行政處罰法頒布實施後，我國各地根據行政處罰法的規定廣泛推行了相對集中行政處罰權工作。主要在城市管理領域開展相對集中行政處罰權工作，具體範圍涉及市容環境衛生管理、城市規劃管理、城市綠化管理、市政管理、環境保護管理、工商行政管理、公安交通管理等領域。①除城市管理領域外，部分地方還在文化、農業、衛生等領域開展相對集中行政處罰權工作。如上海市在文化領域開展相對集中行政處罰權工作，遼寧省在農業領域開展集中行政處罰權工作。行政許可法生效後，各地政府廣泛推行了集中行政許可權試點，建立行政服務中心、行政審批大廳等行政許可場所。但行政服務中心、行政審批大廳等只是許可場所集中，行政服務中心等不具有行政許可主體資格。改造行政服務中心，將行政服務中心打造成一個行政審批實體，將原屬政府各部門的許可權集中由行政服務中心行使，成為一種強烈的呼聲。②成立專門行政審批局統一行使各行政部門的行政審批和許可權回應了這種呼聲，2008年成都市武侯區成立了全國第一個行政審批局，統一行使22個部門的行政審批權。③公安行政體制改革也是我國近年地方行政執法體制改革的重要內容，各地進行了不少嘗試。2010年11月，鄭州市對公安行政體制進行大膽改革，撤消了所有分局，由市公安局直接指揮派出所，由將市內「三層管理」轉變為「兩層管理」，精簡了中間環節，使組織結構扁平化，提高了行政效力。重慶市將原由市公安局管理的高校、大型企業派出所（公安分局）劃轉至區縣公安局或分局，這種改革理順了條與塊的關係。另外，重慶將交通警察與巡警合併，組建交巡警，這種合併意味著警察權力和職責的集中，增強了警察處置各種事件的能力。

4、鄉鎮體制改革

我國鄉鎮體制改革圍繞鄉鎮與縣的關係進行。農村稅費改革後，鄉鎮政府財政來源有限，各地普遍推行「鄉財縣管」。這種體制是以鄉鎮為獨立核算主體，由縣級財政部門直接管理並監督鄉鎮財政收支，實行縣鄉「預算共編、賬戶統設、集中收支、採購統辦、票據統管」。「鄉財縣管」體制推行後，在一定程度上緩解了鄉鎮財政困難，但也使鄉鎮作為一級政府的功能弱化。我國法律通常將行政執法權授予縣級以上行政機關，一般不授予鄉鎮人民政府。解決鄉鎮執法權問題，成為鄉鎮體制改革解決的問題。2010年4月，中央編辦、中央農辦等部門聯合下發了《關於開展經濟發達鎮行政管理體制改革試點工作的通知》，決定在全國13個省的25個鎮開展經濟發達鎮行政管理體制改革試點，試點的內容主要是：一是加快推進體制創新；二是繼續下放經濟社會管理許可權；三是創新機構編製管理。2010年12月，浙江省政府決定，在保持鎮級建制不變、符合法律法規的前提下，通過委託、交辦、延伸機構等方式和途徑，賦予全省27個先行試點的鎮與縣級基本相同的經濟社會管理許可權。將部分縣級經濟社會管理許可權以委託、授權形式下放到具備一定人口規模和經濟實力的鄉鎮，這種方式被稱為「擴權強鎮」，將提高鄉鎮公共管理和公共服務的能力。

5、其它行政體制改革方式

我國近年建立了若干開發區和改革試驗區，如上海浦東新區、天津濱海新區和重慶兩江新區等，這些開發區或試驗區的成立，都帶來了行政管理體制的創新和變化。在其它地方行政體制改革中，廣東順德區的改革十分有特色。廣東順德區將黨委政府工作部門與群團組織結合考慮體制改革問題，如將區委統戰部、農村工作部、區工會、共青團區委、婦聯、工商聯、殘聯一同組成了新的黨委「社會工作部」，將區紀委、審計局和信訪局合併組成區紀委，將文體廣電新聞出版局和區委宣傳部合併組成區委宣傳部，將司法局和區政法委合併組成區政法委。這種改革將原41個黨政機構減少為16個，16個黨政部門中，黨委部門6個，政府部門10個。黨委的5個工作部門，同時加掛政府牌子，列入政府工作部門序列，但不計入區政府工作部門數。改革後的部門由區委常委、副區長和政務委員擔任負責人。

二、地方行政體制改革存在的問題

在各類地方行政體制改革方案中，除「省管縣」改革和大部制改革在全國較普遍推行外，其它改革僅限於某省、某市或者某縣，不具有全局意義。即使是「省管縣」改革和大部制改革，其效果也十分有限，對解決我國行政體制存在問題作用不大。另外，這些改革措施推行十分困難，障礙不小。我國地方行政體制改革存在不少問題。

1、地方行政體制改革缺乏統一目標

我國過去五次大規模行政體制改革的目標模式主要是經濟調適型，即以轉變政府管理經濟方式，適應經濟體制改革的需要為行政體制改革目標。這主要體現在：第一，政府逐漸從一些經濟領域退出，強調政企分開，強調國有財產出資人與管理者職能的分離；第二，變經濟上的微觀管理為宏觀的經濟調節和市場監管；第三，重視信息、社會保障、行業管理等市場與經濟相配套的制度建設。［5］我國是網狀行政體制，縱向由中央、省、市、縣、鄉（鎮）五級人民政府構成，除鄉鎮人民政府外，其它各級人民政府又由幾十個甚至上百個行政機關構成。其結果是上下級人民政府對口設置行政機關，各級政府「上下同責」和機構「上下同粗」。行政體制的弊病是：第一，行政機構眾多，行政成本高。據初步統計，全國縣級以上黨政機關常設機構總數達3萬多個，機構膨脹勢必帶來機關人員超編，增加財政負擔。第二，是上級導向型行政體制，不能回應社會公眾訴求。在這種體制中，上下級政府以及人民政府與工作部門間都是領導與被領導關係，工作部門或者下級政府根據人民政府或者上級政府指令或者意志作出行為。①在上級意志與社會公眾訴求發生衝突時，行政主體必然服從上級指令或者意志。第三，行政機關間責權不明。在網狀行政體制中，要劃分各級政府及同級政府不同部門職責許可權，就顯得十分困難，行政機關之間權力衝突與空白不可避免。②地方行政體制改革的總體目標應當是解決現行行政體制存在的各級政府許可權劃分不清、機構多、行政成本高等問題，通過改革形成科學合理的地方行政體制。實行「省管縣」行政管理體制，其根本目的是通過減少管理層級和政策傳遞環節，理順政府間財權與事權關係，提高政策效率，促進縣域經濟發展。［6］大部制改革通過合併職能類似或者相近領域的行政部門，解決政府部門多和分工過細問題。行政執法體制改革的主要目的是相對集中行政處罰權和行政許可權，解決九龍不治水問題。鄉鎮體制改革一方面解決鄉鎮財政力缺乏問題，另一方面解決鄉鎮執法權問題。由此可以看出，近年我國各地行政體制改革雖然是解決行政體制本身存在問題，但各類改革的目標不統一，未解決各層級政府許可權劃分不明確問題，也未形成市民導向型行政體制。雖然「省管縣」解決涉及市、縣兩級政府權力配置問題，但這些權力僅涉及部分領域，且權力變更與機構設置並無關聯性。

2、地方行政體制改革缺乏整體布局

地方行政體制改革涉及中央政府與地方政府的關係和職權劃分問題，涉及地方各級政府關係與職權劃分問題，地方行政體制改革還與地方行政區劃調整等密切相關，這些因素決定改革需要統一規劃和布局。中共中央《關於深化行政管理體制改革的意見》明確了行政管理體制改革的重要性、緊迫性以及指導思想、基本原則和目標等內容，但並未明確地方行政體制改革的思路及方案。現行地方行政體制改革大多是地方政府自主行為，地方政府各行其是，改革缺乏統一布署。首先，在未合理劃分地方各級政府權力基礎上推行改革。合理劃分地方各級政府權力是地方行政體制改革的重要內容，也是其它改革的前提，但我國現行改革並未從總體上劃分各級政府權力。「省管縣」改革將部分地級市政府的權力交由縣級政府行使，這種改革僅限於經濟管理和財政領域，即使是經濟和財政權力的下移也不徹底，地級市政府仍享有這類經濟管理和財政權力，地級市行政主管部門仍然存在並發揮作用。未明確劃分省、市、縣三級政府職權與職責，決定了我國推行的「省管縣」改革的局限性。其次，未統籌協調各級政府改革。地方行政體制改革涉及縱向和橫向兩個維度權力配置和機構調整，而地方推行的大部制改革、行政執法體制改革一般僅局限於某一級政府內部，未統籌考慮多個層級政府體制改革問題，未統籌協調多個層級政府權力配置和機構設置。因此，不同層級政府間重複配置權力和重複設置機構的問題並未解決。我國中央政府無推進地方行政體制改革的主管部門，與地方行政體制改革相關的職能分散於中央各部委。民政部負責地方行政區劃調整，中央編製管理委員會負責地方機構設置和人員編製，國家發展與改革委員會審批設立各類試驗區。在地方行政體制改革方案設計上，中央政府各部委作用也有限，方案往往由地方黨委或者政府制定並實施。缺乏中央統一規範與協調，結果必然是地方行政體制改革缺乏統一布局。最後，未與行政區域調整等配套進行。不含香港、澳門兩個特別行政區，我國現有32個省級行政單位，四川省下轄181個縣，河北下轄172年縣，河南下轄159個縣，平均每個省級行政單位下轄89個縣。［7］除部分省管轄縣較少外，多數省管轄範圍過大，由其直接管理縣，存在管理困難。因此，我國「省管縣」改革必須與行政區域調整同時進行，適當減小省的管轄範圍，才可能實現省對縣的有效管理。

3、地方行政體制改革未納入法治軌道

我國現行行政體制形成的一個重要原因是憲法和地方組織法的規定。憲法第107條和地方組織法第59條規定都規定，縣級以上地方人民政府管理本區域內經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、環境和資源保護、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等行政工作。憲法和地方組織法授予地方各級政府相同權力，其結果必然是層層設立類似行政機關。因此，改革地方行政體制，需要思考憲法和地方組織法修改問題，但憲法與地方組織法修改並未納入地方行政體制改革的視野。憲法賦予國務院「規定中央和省、自治區、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分」的權力，未明確由誰劃分省、市、縣、鄉四級地方政府間的權力。因此，誰是地方行政體制改革的推進主體，由誰制定地方行政體制改革方案，這是不明確的。《關於深化行政管理體制改革的意見》雖然涉及地方行政體制改革，但其本身未轉化為法律，關於體制改革的規定也過於宏觀，缺乏對改革程序、改革內容等的具體規定，導致可操作性不強。地方行政體制改革未納入法治軌道，導致不少改革措施還存在違法的問題。如我國行政處罰法和行政許可法均規定，經國務院批准或授權的省、自治區、直轄市人民政府根據精簡、統一、效能的原則，可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權和行政許可權，而我國多數地方相對集中行政處罰權和行政許可權是由縣級政府決定的，這種做法的必然結果是綜合執法機關違法行使職權。

4、未將滿足社會公眾訴求作為改革的價值追求

在行政機關與行政相對人這一對關係中，傳統觀念強調行政機關的優越地位，強調行政機關對行政相對人的指揮與命令權，強調行政相對人的服務。這種觀念的必然後果是，從行政機關角度思考行政體制改革，行政體制改革忽視行政相對人的參與與利益訴求。有學者認為，「省管縣」改革具備理論支撐而有現實可行性：第一，合理地縮減行政層級、擴大管理幅度，不僅可以提高管理層次的職責，還可以減少地方政府對上級的依賴，提高下級人員的工作積極性和創新性；第二，可以解決官僚制結構帶來的處理自下而上信息傳遞可能造成的大量超載和阻塞問題；第三，減少「市」一級參與者，減少省與縣之間的信息不對稱，可以提高信息效率，減少信息傳遞過程失真，以此保證政令暢通。［8］作為「省管縣」改革重要舉措的省直接管理縣財政改革的目標是，「理順省以下政府間財政分配關係，推動市縣政府加快職能轉變，更好地提供公共服務，促進經濟社會全面協調可持續發展。」［9］上述分析可以發現，不論是學者還改革設計者，他們都認為，「省管縣」改革的目的是理順省—市—縣三級政府的關係。雖然理順各級政府的關係可以實現行政效率提升，增加基礎政府的執行能力，間接可以滿足行政相對人的訴求，但我國設計「省管縣」改革方案確實只從行政機關角度進行了思考，並未考慮行政相對人的利益訴求和參與。我國地方大部制改革、行政執法體制改革和鄉鎮體制改革等地方行政體制改革，希望解決的問題均是行政機關之間的關係，考慮如何減少行政機關或者明確行政機關之間的職權責任，很少考慮改善行政機關與行政相對人之間的關係。

三、地方行政體制改革的路徑

在歷次機構改革中，我國較為注重政府與市場邊界的劃分，這是政府職能與作用範圍的第一次界定，但卻相對忽視了政府職能在機構間的配置，中央與地方各級政府的「職責同構」與「上下一般粗」的問題是我們政府管理中的一個老大難問題。［10］推進地方行政體制改革，我國需要明確改革目標，且思路明確。

1、明確地方行政體制改革的目標

有學者認為，進入新世紀，在全面建設小康社會的新形勢下，我國行政體制改革的目標是建立和完善公共行政體制。公共行政體制下的政府是公共型政府、公正型政府、民主型政府、法治型政府、有限型政府、分權型政府、透明型政府、服務型政府、效能型政府和責任政府。［11］行政體制改革的傳統目標模式必須轉變，應當用社會回應性的改革取代經濟調適型的改革。社會回應型的改革要求在行政體制的設計上除要考慮滿足經濟改革的需要外，還要考慮社會、文化、技術變革和民主政治發展等多層面的要求。［12］經過多次行政體制改革，經濟管理部門已大為減少，公共安全和公共服務等部門大量增加，這些改革促進了政府職能轉變。因此，改革行政體制能適應經濟體制改革的需要，已不再是行政體制改革的目標。行政管理的最終目的並不是服務於經濟和行政管理自身，它的目的是服務於社會公眾。要保證行政法治理的有效性和正當性，就不能簡單地訴諸強制，應當從壓服轉向說服，從國家供給導向轉變為公眾需求導向，更多地從可接受性而非強制性立場來創製規則、實施規則和適應規則。［13］筆者認為，地方行政體制改革的目的是通過改革形成滿足人民群眾訴求的行政體制，這種體制也就是公眾導向型行政體制。公眾導向型地方行政體制有以下要求：第一，行政體制滿足公眾訴求。滿足公眾訴求要求政府及時了解公眾訴求，將公眾訴求體現在公共決策中，並接受公眾監督。要求決策者親近公眾，公眾參與決策，決策者充分重視公眾意見。滿足公眾訴求需要行政體制實現三個變化：首先，減少行政管理層級，實現行政體制扁平化轉變。其次，行政管理重心下移，地方政府權力配置向基層政府傾斜，能夠由基層政府承擔的職責，原則上由基層政府承擔。縣級政府距離社會公眾較近，有較健全的行政機構體系，也有較多可支配的資源，縣級政府可承擔較多行政職能，行政執法權力主要賦予縣級政府。［14］最後，上下級政府間是一種監督與被監督關係，下級政府承擔執行職能，上級政府承擔決定和監督職能。將上下級政府間關係定位為領導與被領導關係不利於滿足公眾訴求行政體制的形成。第二，行政體制運轉科學。行政體制運轉科學的條件是各級政府及政府工作部門的職責許可權劃分明確。在此基礎上，滿足精簡和效率的要求，要求行政主體的權力原則上不重疊和交叉，一項權力原則上只應當授予一級政府。因事設置行政機構，由於各級政府職權原則不重複，行政機構一般不上下對口設置。第三，基層自治和非政府組織參與。我國法律很少將行政執法權授予鄉鎮政府，實行「鄉財縣管」後，鄉鎮財政又不獨立，鄉鎮政府實際上已不是一級政府。①儘管這樣，鄉鎮政府也不是可有可無，鄉鎮政府需要承擔更多服務職能。在這種情況下，鄉鎮政府應轉變為自治體。作為自治體，自然就擁有了管理本轄區事務的權力，也能夠廣泛吸收社會公眾參與管理我國公共產品主要由政府提供，由於缺乏競爭，公共產品價格高、服務質量差。可以在公共產品提供領域引入競爭機制，吸引非政府組織提供大量公共產品。因此，我國需要合理劃分政府與社會組織職能，政府承擔更多決策職能，大部分執行職能交由非政府組織承擔。②

2、理清地方行政體制改革的路徑

我國近年地方行政體制改革的動力來源於兩個方面，一是執政黨推進，二是地方政府探索。③由於缺乏法律支持，這些改革存在明顯問題：執政黨推進行政體制改革的措施未很好落實，行政體制改革效果不明顯；地方政府推進行政體制改革缺乏統一標準，部分地方行政體制改革方案不符合我國行政體制改革方向。我國現行行政體制存在弊病的根源在於法律授予地方各級政府大體相同的權力，因此，應當將地方行政體制改革納入法律規範範疇，通過立法推進地方行政體制改革。一些單一制國家推進地方行政體制改革的做法值得我國借鑒。如日本為推進地方自治，理順中央政府與地方政府的關係，參眾兩院自1993年起先後通過了《關於推進地方分權改革的決議》、《地方分權推進法》和《地方分權一筧法》。［15］我國也可以由立法機關制定地方行政體制改革法，規定地方行政體制改革原則、思路、主要措施及推進主體等內容。制定地方行政體制改革法可以實現以下目的：第一，確立地方各級政府分權原則，明確各級政府行使不同的權力，實現地方各級政府權力差異化；第二，制定地方行政體制改革標準，規範各地行政體制改革；第三，規範地方行政體制改革推進主體、改革程序、改革內容等。地方行政體制改革應當在合理配置地方各級政府權力基礎上進行，地方各級政府權力配置需要體現差異性，一種權力原則上只授予一級政府。在權力合理配置基礎上，各級政府根據職權設置工作部門，上下級政府工作部門原則上不重複設置。在推行大部制改革或者行政執法體制改革時，應當統籌考慮各級政府的改革問題。與法國、英國等國在中央政府設立專司地方事務的部不一樣，我國地方事務分別由民政部、中央機構編製委員會、國家發展改革委員會等分管地方事務。地方行政體制不僅涉及機構及許可權問題，還涉及行政區劃、財政等問題，因此，我國可以考慮在國務院設立專門機構處理地方事務和推進地方行政體制改革，國務院設立地方事務部是不錯的選擇。在中央統一布置下，應當發揮省級政府在推進地方行政體制改革中的作用。我國各省級行政區劃間差異極大，各省行政體制應當有所區別，因此，應當賦予省級人民政府推進本轄區行政體制改革的權力。