於建嶸：「省管縣」難破縣政困境———天益：學習型社會領航者

於建嶸：「省管縣」難破縣政困境標籤：省管縣● 於建嶸 （進入專欄）7月9日，財政部發布的關於推進省直接管理縣財政改革意見要求，在進一步理順省與市、縣支出責任的基礎上，確定市、縣財政各自的支出範圍，市、縣不得要求對方分擔應屬自身事權範圍內的支出責任，同時，在轉移支付，財政預決算,資金往來，財政結算等方面均由省級財政直接確定和直接下達。財政部稱，2012年底前，力爭全國除民族自治地區外全面推進這項財政改革。 ( http://www.tecn.cn )應該說，這是近年來在各省實行「強縣擴權」或「擴權強縣」改革的基礎上，中央有關部門對各地探索的進一步規範和推擴。從理論上講，它的實行對於完善財政轉移支付制度，逐步提高縣級財政在省以下財力分配中的比重，探索建立縣鄉財政基本財力保障制度是有意義的。 ( http://www.tecn.cn )然而，在現行體制的剛性和各種利益關係的制約下，這種財政單兵突進式的改革，能否順利進行並達到制度設計目標，我並不感到樂觀。在我看來，由於其改革的制度性目標和制度性環境等因素，將決定這項改革步履艱難。 ( http://www.tecn.cn )在財政上實行「省管縣」改革的制度背景是現行的「市管縣」體制。這種體制決定有關縣域發展的大部分經濟、社會決策權歸地級市所有，直接影響到縣級行政的效能和創新能力。因此，在一些新建省市中，就沒有地市這一級，實行省管縣，一些具有改革意識的省也實行了內容大體相同的「強縣擴權」式改革。事實卻表明，在還存在地級市的行政框架下，通過簡單的行政分權不僅不能解決市對縣的影響力，反而產生了一系列新矛盾。 ( http://www.tecn.cn )比如，在某些經濟較發展的地級市，在「市管縣」體制下，市對縣是有財力支持的。因省管縣後，市級財政就認為再沒有責任了。因此，在某些財政配套資金問題上，原由市級財經配套部分卻由於管理體制的改變而不能到位，反而加重了一些縣級財政的困難。 ( http://www.tecn.cn )再比如，「市管縣」體制不僅僅是財權的問題，幹部人事權是「市管縣」的最重要內容。按照目前幹部管理體制，縣級黨委的直接領導是市級黨委，在一些實行「強縣擴權」的地區，無論行政權力如何改革，官員的任免權還牢牢掌握在上級黨委。這就決定，縣級領導是不能有任何抵觸市級領導意志的可能。面對市一級的政績工程，縣級領導也只有儘力而為之。 ( http://www.tecn.cn )還比如，「市管縣」體制下形成的工商、稅務、土地、金融等垂直部門的地位，因縣級擴權而變得更為複雜；其它職能部門也因與市管理脫鉤變得無所適從。它們名義上要對直相關機關負責，實際上還要聽命於地市的指令。 ( http://www.tecn.cn )也就是說，要解決目前「市管縣」所存在的困境，如果只是在省市縣三者的職權關係上，是很難取得真正的成效的。更何況現在只是財政方面的改革，而不是綜合性的改革。在我看來，要突破縣政困境，為發展縣域經濟提供動力，需要有新的改革思維，需要有體制性的突破。這個突破就是要把縣政的綜合改革。 ( http://www.tecn.cn )我所主張的縣政綜合改革與與「省管縣」雖然在擴權方面是一致的，但在最終的體制性目標上則不相同。縣政綜合改革應是根據法律所獲得的自治地位，而目前各地實行的「省管縣」只是來源於省的授權。在這種意義上，「強縣擴權」到「縣政綜合改革」是從行政性分權向法治性分權的轉變。如果說，行政分權所解決的是中央與地方的關係問題，可以把縣政綜合改革作為縣政改革的基本目標的話，那麼，政治分權則是解決政治權力結構和權力來源問題。就目前中國的縣政狀況而言，它的主要目標是要通過政治改革建立一整套幹部管理制度中地方領導人的激勵體制和個人選擇問題。當然，財政改革在縣政綜合改革中具有十分重要的位置，只是它不僅僅解決是「省管」還是「市管」的問題，而是建立在法律分權基礎上的地方公共財政。 ( http://www.tecn.cn )（原題「財政『省管縣』要以縣政綜合改革為基礎」，刊《東方早報》2009年7月10日）附錄：關於推進省直接管理縣財政改革的意見財預〔2009〕78號各省、自治區、直轄市財政廳(局)：根據《中共中央 國務院關於地方政府機構改革的意見》(中發〔2008〕12號)、《國務院關於編製2009年中央預算和地方預算的通知》(國發〔2008〕35號)以及《中共中央 國務院關於2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》(中發〔2009〕1號)中關於「推進『省直管縣』財政管理方式改革，充實內容和形式，加強縣(市)財政管理」和「將糧食、油料、棉花、生豬生產大縣全部納入改革範圍」的要求，現就進一步推進省直接管理縣財政改革提出如下意見。 ( http://www.tecn.cn )一、總體思路推進省直接管理縣財政改革，要以鄧小平理論和「三個代表」重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，按照社會主義市場經濟和公共財政的內在要求，理順省以下政府間財政分配關係，推動市縣政府加快職能轉變，更好地提供公共服務，促進經濟社會全面協調可持續發展。 ( http://www.tecn.cn )推進省直接管理縣財政改革，必須堅持因地制宜、分類指導，各地要根據經濟發展水平、基礎設施狀況等有關條件，確定改革模式、步驟和進度，不搞「一刀切」；必須堅持科學規範、合理有序，要按照分稅制財政體制的要求，進一步理順省以下政府間事權劃分及財政分配關係，增強基層政府提供公共服務的能力；必須堅持積極穩妥、循序漸進，保證市縣既得利益，尊重實際情況，妥善處理收支劃分、基數劃轉等問題，確保改革的平穩過渡和順利運行；必須堅持協調推進、共同發展，充分調動各方發展積極性，增強縣域發展活力，提高中心城市發展能力，強化省級調控功能，推動市縣共同發展。 ( http://www.tecn.cn )改革的總體目標是，2012年底前，力爭全國除民族自治地區外全面推進省直接管理縣財政改革，近期首先將糧食、油料、棉花、生豬生產大縣全部納入改革範圍。民族自治地區按照有關法律法規，加強對基層財政的扶持和指導，促進經濟社會發展。 ( http://www.tecn.cn )二、主要內容實行省直接管理縣財政改革，就是在政府間收支劃分、轉移支付、資金往來、預決算、年終結算等方面，省財政與市、縣財政直接聯繫，開展相關業務工作。 ( http://www.tecn.cn )(一)收支劃分。在進一步理順省與市、縣支出責任的基礎上，確定市、縣財政各自的支出範圍，市、縣不得要求對方分擔應屬自身事權範圍內的支出責任。按照規範的辦法，合理劃分省與市、縣的收入範圍。 ( http://www.tecn.cn )(二)轉移支付。轉移支付、稅收返還、所得稅返還等由省直接核定並補助到市、縣；專項撥款補助，由各市、縣直接向省級財政等有關部門申請，由省級財政部門直接下達市、縣。市級財政可通過省級財政繼續對縣給予轉移支付。 ( http://www.tecn.cn )(三)財政預決算。市、縣統一按照省級財政部門有關要求，各自編製本級財政收支預算和年終決算。市級財政部門要按規定匯總市本級、所屬各區及有關縣預算，並報市人大常委會備案。 ( http://www.tecn.cn )(四)資金往來。建立省與市、縣之間的財政資金直接往來關係，取消市與縣之間日常的資金往來關係。省級財政直接確定各市、縣的資金留解比例。各市、縣金庫按規定直接向省級金庫報解財政庫款。 ( http://www.tecn.cn )(五)財政結算。年終各類結算事項一律由省級財政與各市、縣財政直接辦理，市、縣之間如有結算事項，必須通過省級財政辦理。各市、縣舉借國際金融組織貸款、外國政府貸款、國債轉貸資金等，直接向省級財政部門申請轉貸及承諾償還，未能按規定償還的由省財政直接對市、縣進行扣款。 ( http://www.tecn.cn )三、工作要求為確保順利推進省直接管理縣財政改革，各地要認真開展相關工作，妥善處理好各方面的利益關係。省級財政要會同有關部門抓緊調整管理制度，積極創新管理機制，將有關工作延伸到縣；要逐步建立縣級基本財力保障機制，加大對財力薄弱縣的支持力度，實現「保工資、保運轉、保民生」的目標；要規範財政預算外資金管理，全面清理預算外分配事項，理順政府間預算外資金管理和分配關係；要加強財政管理信息化建設，構建省級與市、縣的財政信息化網路，提高工作效率。市級財政要繼續關心和幫助縣級財政發展，加強對縣鄉財政工作的指導。縣級財政要積極、主動配合省、市級財政做好有關改革工作，增強自我發展、自我約束意識，認真落實財政改革各項措施，提高財政管理的科學化、精細化水平。 ( http://www.tecn.cn )省直接管理縣財政改革涉及財政利益調整，政策性強，牽涉面廣，各級財政部門要樹立大局意識，加強組織領導，積極、主動、穩妥地推進改革，細化方案，精心實施。已經全面實行改革的地區，要密切跟蹤改革進展，進一步規範和完善。正在進行試點的地區，要總結經驗，加快推進。尚未開展試點的地區，除民族自治地區外，要儘快制定試點方案，積極推進改革。 ( http://www.tecn.cn )以上意見，請遵照執行。財政部二〇〇九年六月二十二日
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