當代中國政治制度建設的回顧與展望_學習時報-劉曄

改革開放近三十年，政治領域的成就是中國不斷地在往現代國家，現代社會和現代政黨的方向發展，三者歸結到一點，就是現代政治制度的建立。政治制度的中心內容是規範公共權力的運行。1978年以前，權力過分集中，從社會與國家的關係來說，是權力集中到國家；從政府與政黨的關係來說，是權力集中到政黨；從中央與地方的關係來說，是權力集中到中央；從領導集體與個人的關係來說，是權力集中到個人。鄧小平同志在1980年8月18號《黨和國家領導制度的改革》的講話中，正確地指出了權力過分集中是政治制度的總病根，隨後，在中國共產黨歷次黨代會上，不斷地提出政治體制改革的目標和方向，從黨政分開和政企分開，到依法治國和依法執政，再到和諧社會和科學發展觀等。從中可以看出，30年改革在政治領域的一大成就，是公共權力運行的理性化、制度化。首先，國家的形態發生了很大的變化。30年改革最大的一條，國家慢慢地在擺脫全能主義的模式，通過現代國家制度的建設，權力越來越受到監督和制約。比如，統一的市場制度正在建設之中；統一的國家的暴力管理制度、選舉制度、法制體系、金融制度、稅收制度和現代文官制度、保障統一的中央與地方的關係制度等，都在建立和完善之中。以中央與地方的關係為例，改革30年一個很重要的經驗就是地方政府的推動，中央給政策，地方去創新，分稅制的改革對中央和地方的關係有很大影響，目前中央與地方的關係在財權和事權上都有較為合理分配的框架，但是一個存在的問題是仍然沒有通過法律和制度將這種改革的成果確立下來，仍然主要依賴的是黨在組織和人事上的調控，如何依靠法制而不是權力來規範中央與地方的關係將是一個考驗。以上內容都可以納入到現代國家制度建設的體系中來，而且比民主化的進程更快。這並不是一件壞事情，因為從一定程度上來說，民主是基於各種社會力量對比基礎上的利益妥協機制，現代民主是為了公民參與公共事務，現代國家制度建設則基於理性和規範的力量，兩者無法彼此取代。中國的發展需要靠健全的制度去推動民主化的進程，沒有制度保障的民主是建立在沙堆上的建築，因此，現代國家制度建設可以具有優先性。當然，這並不是說中國的民主沒有進步。比如說政府與社會之間，不同的社團之間，某種談判機制的發展和確立，就是中國式民主發展的說明。再比如，各級人民代表大會在民主化進程中的作用，浙江一個市的人大開會運用電子投票，差點沒讓兩院的工作報告通過；選舉制度的改革也大大推動了中國的民主化進程，一些地區鄉鎮長的直選對當地的治理產生了較大的影響。另外，改革以前的中國可以說是行政主導的機制，行政吸納政治，國家發展的推動力量更多的是依靠幹部隊伍，決策的民主化和科學化、決策的程序和公眾參與都處於較低層面。改革開放以來，行政隊伍更加專業化和高效，同時政治的內容不斷得到開放，比如對一些公共政策的公開討論，對一些涉及公共利益的法律制定的社會參與、社會聽證等。同時，政黨的形態也在發生變化。黨內民主如用人、決策和監督等方面的改革成果，不斷地通過制度創新的形式加以鞏固。這些變化反映了黨在不斷適應社會和時代的變革，對國家和社會的發展、對世界形勢的把握，既有引導，也有適應，用一句話來說，黨對公共權力的領導方式不斷地「與時俱進」。與之相關的，由於國家和政黨的權力在不斷規範化，慢慢地民間社會也在成長，社會自主性不斷得到提升，比如公共空間的逐漸發展，民間社團數量的迅速增長，大眾傳媒的異軍突起，等等。通過一系列的事件，如孫志剛事件、非典事件等，我們可以看到社會力量對於公共權力理性化運行的推動，這是現代社會成長的一個重要標誌。究其原因，社會的成長從根本上得益於市場經濟的發展。市場在改革之前幾乎闕如，市場機制的逐漸確立則完全是改革30年的成果。市場的發育既改變了政府的職能，也強化了社會的角色，市場經濟競爭、分化的邏輯改變了政治上層建築賴以存在的社會基礎。通過市場和政府雙管齊下增進社會的繁榮和福利，是改革30年的顯著特色。當然，這一領域仍然有很多問題，比如權錢交易帶來不少負面影響。但是不管怎麼說，公共權力的運行，需要市場經濟與社會自主性不斷得到提升的合理的機制，既能保障公共權力為社會的需求作出有效的反應，又能通過政府、市場機制、社會自主性的互相制約減少權力的腐敗行為。隨著社會、市場的發展，治理的理念不斷深入人心。現在沿海地區的政府官員有幾個詞用的越來越多：比如法治和治理。儘管一些地方政府對治理仍然很敏感，但是越來越多的人意識到治理的重要性。治理意味著不是政府的一元領導，而是社會的多元參與。當下中國社會、經濟的發展是多元化的，是多元競爭推動的結果，同時為了保證社會的長期穩定，政治控制的模式相對而言又是一元化的。政治的一元和社會的多元如何去協調，現有的發展模式是不是中國特有的經驗，還是會成為中國未來發展的制約，這有待於中國為世界提供新的探索和答案。當然，中國未來的政治發展還會遇到很多問題。比如，第一，經濟改革與社會發展。兩者之間如何協調？這也是建立和諧社會必須要解決的問題。第二，鄉村政治與基層民主。如何構建鄉村的和城市基層的比較合理的治理結構？第三，知識分子與政治權威。改革開放以來有三次改革的爭論，都與知識分子有關，中國的政治體系類型需要解決合法性的問題，中國的發展也離不開知識分子的智力支持，但是知識分子也是天生的意識形態動物，如何協調兩者之間的關係，對國家和社會的穩定很重要。第四，意識形態與文化建設。當前值得反思的一個問題是，在經濟改革取得一定的成果之後，主導中華民族自立於世界民族之林，不斷獲得競爭優勢的精神性支撐是什麼。傳統社會有儒家文化，西方社會有自由、平等、博愛這樣一套理念，當代社會主導性的精神支柱是什麼？第五，政黨建設與政權基礎。中國的政黨有很強的適應性，但是中國共產黨又是一個主導型的政黨，需要給社會和民眾指明方向，所以在適應和引導之間，如何去平衡，這是未來發展的重要問題。第六，國家結構暨中央與地方的關係。改革開放以來，中央與地方的關係取得了很大的進展，尤其是分稅制實行以後，在財政上地方有了實力，但是隨之引起的地方和中央之間權力的分配，不是建立在法制的基礎之上，而是在黨內通過人事和組織的力量來調整，這不是現代法治的模式，其制度建設還有很長的路要走。第七，政治精英與幹部機制。像中國這樣的後發國家，通過政府官員來推動經濟發展是一個重要特徵，官員的能力與素質，和對黨的事業的責任感與忠誠度，這兩者之間如何去協調，是一個日益嚴峻的考驗。第八，政黨、國家、社會、市場的關係問題。如何建立新型的社會治理結構，當前和以後的相當一段時間內，仍然需要政黨在其中發揮主導作用。歸根到底，近30年政治改革的成就是初步建立了一些現代政治制度，而進一步的發展仍然要靠政治制度的完善。但是，現代政治制度的確立不是一個簡單的過程，因為政治制度是一個多層次的複雜體系。它的上層是政治文化和政治價值，下層是社會慣習和生活傳統。這就意味著政治制度本身需要與鮮活的政治社會生活保持一種張力。如何在制度建設中既遵循傳統，又皈依現代，是通過政治制度的建設走向公共權力理性化的重大問題。

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