從今年大選看美國精英統治的失敗

福山論2016美國大選："社會階級"主題重回美國政治核心07-05 16:10澎湃新聞/查看原文［編者按］日前，著名美籍日裔政治學家弗朗西斯·福山在《外交事務》雜誌上刊文American Political Decay or Renewal? The Meaning of the 2016 Election，發表對美國2016年大選的看法。在福山看來，現有的局面不僅印證了他早先的理論，也揭示了美國在危機時刻進行深刻政治變革的契機。他認為當代美國遭遇的主要是社會階級和貧富分化問題。文章第一部分診斷了美國民粹主義興起背後的社會基礎：工人階層，尤其是受教育程度較低的白人工人階層，遭遇了巨大的經濟和社會挫敗，而與此同時，精英卻過著不斷前進的優渥生活。在福山看來，今天所有的議題都被社會階級重新壓倒。隨後，福山對這一社會失敗的政治基礎作了分析。民主黨、共和黨日益趨同的政策、對社會底層的缺乏關注，是引起問題的政治要素。美國的藍領工人缺少真正為他們爭取利益的代表，只能受制於全球化和福利削減帶來的負面影響。第三部分，福山繼續擴展核心論點。全球化在分配和賦權上的副作用、產業轉型的失敗，共同導致了美國工人處於不利地位以及美國國內巨大的經濟不平等。對自由貿易的教條式信仰，使人們忽視了貿易自由化帶來的種種惡果，尤其是：它更多給資方帶來利益卻使得工人處於劣勢境地。文章最後，福山直接批評了特朗普，並給出了政策建議：經濟方面，實施更有限制性但現實可行的移民新政，從貿易自由化中撤退（包括了擱置《跨太平洋夥伴關係協議》等協定、稅收改革、促使美國製造業企業回國辦廠等），舉債1萬億美元進行更大額的全美基礎建設；政治方面，修正立法程序，削減參議院權柄，降低立法難度，將起草法案工作交給新的小專家團體，遞交國會批准或否決等。兩年前，我曾在本刊提出，美國正飽受政治衰敗的折磨（譯註：指福山2014年秋於《外交事務》雜誌上發表的America in Decay《衰敗的美利堅》一文）。這個國家三權分立的憲政制度，黨派極化，財力雄厚的利益集團之崛起，構成了我所說的「否決政治（vetocracy）」。在這樣的局面中，要阻止政府去做實事，比起讓政府去造福大眾，要來得容易。周期性的預算危機、僵化的官僚制度，以及缺乏政治革新，成了政治體系無序混亂的標誌。表面來看，2016年的總統大選似乎在證實這一分析。一度昂然自得的共和黨失去了對提名程序的掌控，將之拱手讓予唐納德·特朗普充滿敵意的接收，並因深刻的黨內矛盾分裂。與此同時，民主黨一方，超級資深的希拉里·柯林頓出人意料地面臨與伯尼·桑德斯的激烈競爭，而後者年逾74，自稱民主社會主義者。無論在何種議題上——從移民、財政改革、貿易到停滯的收入——眾多位於光譜兩端的投票者紛紛起來，反抗他們眼中腐敗的、假公濟私的建制派，成為了激進的「圈外人」，期待著徹底的改頭換面。然而，混亂不堪的競選已顯示出，美國的民主制正以某種方式比預期運轉地好。無論人們如何看待自己的選擇，一州一州的選民總是成群結隊、趕赴投票，力爭從有組織的利益群體和寡頭執政者手中奪回政治的話語權。身為兩位總統的兒子與弟兄、一度被視為共和黨當仁不讓的候選人的傑布·布希，在把1.3億美元（其中包括「超級政治行動委員會」募得的資金）打了水漂之後，顏面全無地在二月退出了競選。與此同時，僅限接受小額捐款、誓言打壓那些支持其對手的金融精英的桑德斯，募資遠遠甩開傑布·布希，自始至終對希拉里緊追不捨。本屆選舉透露的真實信息在於：幾十年過去了，美國民主終於對絕大多數人民經受著的不平等擴大化與經濟停滯做出了回應。今天，「社會階級」主題重回美國政治的核心，壓倒了那些近幾次選舉中曾佔據中心的紛爭議題——種族，民族，性別，性取向，地域等等。精英與其他人的財富鴻溝，在過去的兩代人中不斷擴大，但只有今天這個問題才開始主導國內政治。真正需要解釋的並非民粹主義者為何能在這次選舉中取得如此成就，而是為何他們耗費了這麼久才做到這一點。另外，我們就此了解到，美國的政治制度並非像很多人以為的那樣，受到富裕精英的操控，這一點是好事。但民粹主義的鬥士們兜售的各種靈丹妙藥，卻幾乎是毫無用處的，並且一經人們接受，它們將會扼制增長、惡化弊端，使得局面變糟而非更好。所以，既然一度陷入自鳴得意的精英們已深受震撼，現在是時候針對這些無法再忽視或否認的難題，提出更為可行的方案了。民粹主義的社會基礎人們很難否認，這些年美國絕大多數公民的收入停滯不前，而與此同時，精英們的日子卻好過以往任何時候，這導致了遍及整個美國社會的不平等日益嚴重。這類事實越來越少爭議，比如國民財富被社會前1%或0.1%的人口攫取了巨大份額，並且這一份額還在巨額增長。在這次大選的新亮點在於，人們的注意力不再只集中於寡頭的過剩財富，而開始轉向關注被拋在後頭的人們的困苦生活。兩本新書——查爾斯·莫雷的Coming apart《分崩離析》與羅伯特·普特南的Our Kids《我們的孩子》——以令人痛苦的細節展現了新的社會現實。莫雷和普特南來自政治光譜對立的兩端，前者是自由至上主義的保守派，後者是主流的自由主義者，然而他們所報道的數據卻一致。上一代工人階級的收入不斷下降，其中要屬高中及以下學歷的白人經歷了最慘重的損失。對這一群體，特朗普的口號「讓美國重現輝煌（Make America Great Again）」有著真切的意義。不過這一群體的病症遠不止這一點，犯罪、吸毒、單親家庭的數據揭示了這一群體的深層狀況。支持者們在今年5月位於加州卡森的一次集會中迎接桑德斯。路透社Lucy Nicholson 圖1980年代，美國曾出現過一場全國大討論。人們當時發現社會中出現了一個非裔美國人下層階級，他們失業率高、缺乏勞動技能，因貧窮導致家庭破裂，而破裂的家庭又無法向下一代傳承進入勞動市場所需的社會準則和行為，從而惡性循環，導致這種貧窮不斷自我複製。今天的白人工人階層實際上正處於當年黑人底層一樣的處境。在新罕布希爾州初選前——這是一個與美國其他州一樣，郊區多為白人——許多美國人大概會驚訝地發現，這裡的投票者最關切的是海洛因成癮問題。實際上，正如上一代住在市中心人們的毒癮，對鴉片類藥物與冰毒成癮已成為席捲印第安納和肯塔基等州鄉村白人社群的一場瘟疫。最近經濟學家安娜·卡斯和安格斯·迪頓發表的論文顯示，儘管1999年至2013年間其他人口群體及其他任何一個富裕國家的居民死亡率都在降低，但美國非拉美裔中年白人的死亡率卻逐年攀升。這一增長似應歸因於自殺、毒品和酒精，比預期多出五十萬的非正常死亡由這些因素造成。此外，這一群體的犯罪率也一路飆升。然而，這一日益暗淡的現實卻未曾引起美國精英的關切——尤其在同一時期內，他們自己過著優渥的生活。過去的幾十年，擁有本科或以上學歷的人見證了自己的財富增長，離婚率和單親家庭比例都在下降，社區犯罪率穩步下滑，城市重新被都市年輕居民佔領，網際網路和社交媒體等技術促進了社會信任和社區參與的新形式。對這一群體來說，直升機父母（helicopter parents，譯註：指過分關切子女，像直升機一樣盤旋在孩子的上空、時時刻刻監控孩子的一舉一動的父母）比起掛鑰匙兒童（譯註：指那些父母雙雙外出，不得不獨處家中的孩子）是個更大的問題。政治的失敗考慮到如此巨大的社會轉型業已發生，真實的問題不是為何2016年的美國出現了民粹主義，而是為何這一爆發沒有早一點發生。美國的代議制一直存在問題：沒有一個政黨為那些走下坡路的群體用心服務。過去幾十年，共和黨成了商業精英與社會保守派的不穩定聯盟，前者提供資金，後者帶來選票。以《華爾街日報》社論專版為代表的商業精英一直是經濟自由主義——自由市場、自由貿易、開放移民——的模範倡導者。是共和黨人投票通過了各種貿易立法，如北美自由貿易協定和最近的《貿易促進授權法案》（一般稱為「快速通道」）。共和黨的商業贊助人毫無疑問受益於外國勞動力的引進（無論這些勞動力有無所需的勞動技能）和允許他們在世界範圍內出口和投資的全球貿易制度。共和黨人推動了大蕭條時期遺留下的銀行管制體系的解體，為次貸危機以及隨之而來的2008年金融危機埋下了種子。他們還在意識形態上承諾為美國富人減稅，削弱工會的力量，減少旨在幫助境遇更差者的種種社會福利。這一主張直接與工人階級的利益衝突。工人階級衰落的原因很複雜，技術變化的因素不亞於公共政策影響因素。然而無可否認的是，共和黨精英推動的親市場的轉型，一方面使工人暴露於更無情的技術和全球競爭，一方面抽走自羅斯福新政以來留下的種種保障和社會福利，從而在近幾十年給工人階級的收入造成了下行壓力（在諸如德國和荷蘭等更注重保護工人的國家，未曾看到可與美國同日而語的不平等的增長）。因而，無須驚訝的是，今年最大也是最迫切的爭論就發生在共和黨內。共和黨內的工人階級票倉，明確表達了對更民族主義的經濟政策的偏好。在另一邊，民主黨一向自視為普羅大眾的守護者，並依舊認為能指望不斷萎縮中的工會成員票倉帶來足夠選票。然而他們也失望了。自比爾·柯林頓「第三條道路」興起以來，民主黨內的精英就開始擁護后里根時代兩黨就自由貿易和移民帶來的益處所達成的共識。他們在1990年代廢除銀行管制的過程中與共和黨沆瀣一氣，在面對反對貿易協定的工人運動時，他們嘗試收買而非支持勞動者。不過對民主黨人來說，更重要的問題在於這個黨是如此擁護身份政治，視其為核心價值。民主黨通過動員特定人群——女性，非洲裔美國人，新城市居民，同性戀者和環境保護主義者——而贏得了最近的一系列選戰。但他們徹底失去了和工人階級白人的聯繫，而後者正是斯福新政聯盟的基石。自1980年代起，工人階級白人開始在愛國主義、持槍權、墮胎和宗教等文化議題上給共和黨投票。柯林頓在1990年代的兩次大選中贏回了他們中足夠多人的支持（兩次都是多數票）。然而自此以後，他們變成了共和黨更可靠的票倉，儘管共和黨精英的經濟政策與他們的經濟利益衝突。這就是為何，一份今年4月由昆尼皮亞克大學發布的調查顯示，接受民意調查的特朗普支持者中有80%聲稱「政府在援助少數群體的路上走得太遠」，有85％贊同「美國失去了自己的身份認同」。民主黨人對身份認同的執迷解釋了當代美國政治最大的奧秘之一——為何尤其是在那些有著更少社會福利事業的南部州，鄉村工人階級白人紛紛投奔共和黨，儘管他們明明是共和黨反對的諸種項目（如奧巴馬的醫保法案）的最大受益人？一個原因是，他們認為奧巴馬醫改會給其他人而非他們自己帶來好處——這要部分歸因於民主黨人已失去了和這些選民對話的能力（而在上世紀30年代，恰恰相反，那時南部鄉村白人正好是民主黨包括田納西河流域管理局在內的諸多福利國家提案的核心支持者）。一個時代的終結？特朗普的政策宣告是混亂並自我矛盾的，它們出自一個沒有清晰的意識形態根基的、自戀的媒體操縱者。不過他在共和黨初選中吸引了如此多的支持者，原因或在於他某種程度上與桑德斯共享的一點：旨在保護和復興美國工人就業的經濟民族主義。這一主旨同樣解釋了他對移民的反對，不僅反對非法移民，還包括合法拿H1B簽證來到美國的熟練技術人員；也能解釋他對那些為節省人力成本、將廠房移到海外的美國公司的譴責。他不僅批評中國存在著外匯控制，也批評那些削弱了美國製造業基礎的諸如日本、韓國在內的美國盟友。當然，他堅決反對進一步的貿易自由化，反對包括在亞洲的《跨太平洋夥伴關係協議》以及與歐洲的《跨大西洋貿易與投資夥伴關係協定》。對任何一個修過大學基礎貿易理論課程的人來說，所有這些都是異端邪說，從李嘉圖的比較優勢模型到赫克歇爾-俄林的要素稟賦理論都會告訴你，自由貿易對貿易夥伴來說是雙贏的，且會增加所有參與國的總收入。事實上，全球產出在過去兩代人的時間內發生了急劇增長，世界貿易和投資在關稅及貿易總協定與世界貿易組織的廣泛框架下，自1970年至2008年增長了四倍。全球化對諸如中國和印度等國的數百萬人口的脫貧致富做出貢獻，並給美國帶來了無可稱量的財富增長。然而這一由兩黨精英所認同的、關於經濟自由化帶來收益的共識，卻並不能免於批評。蘊含於現有貿易模型的是這樣一項結論，即貿易自由化儘管促進了總收入，卻可能導致不利的分配結果——換句話說，會有贏家，也會有輸家。一項近期的研究顯示，1999至2011年間，與中國的進口競爭導致美國流失了近200萬－240萬個工作崗位。貿易經濟學家人多認為，貿易帶來的好處足以充分補償輸家的損失，最理想的補償方式即通過職業培訓使工人掌握新技能。因而，每一項主要的貿易立法都伴隨著一系列工人再培訓的計劃，這些計劃包括了新規則的逐步到位，力圖使工人們有足夠時間進行調整。然而在實際上，這項調整通常缺乏成效。美國政府運轉過47個不同步的聯邦職業再培訓計劃（經過整合大約有十多個），更不要說難以計數的州一級的計劃。這些計劃都無法將大量工人提升至擁有更高技術要求的崗位。實施的失敗要負有一定的責任，但它也是理念上的失敗：我們還不清楚，什麼樣的訓練能使一位55歲的裝配線工人，一夜成為計算機程序員或網頁設計師。標準的貿易理論也不考慮投資的政治經濟學。資本相比勞動力始終具有集中性的優勢，資本更為集中且易於協調。這是也早期工會支持者的論證之一，但美國工會制度自1980年代起就遭遇了嚴重侵蝕。同時，今天的全球化世界出現了資本的高流動率，資本只會獲取不斷增長的優勢。勞動也變得更可流動，但限制也更多了。由於僱主不僅能威脅將產業轉移到另一個擁有保障就業權的州、還能威脅將工廠轉移到另一個完全不同的國家，工會的談判優勢迅速被僱主削弱。美國與其他眾多發展中國家的人力成本差異巨大到了這樣一個地步，以至於很難想像有何種政策能夠最終保障缺乏技能的大眾的勞動崗位。也許甚至連特朗普都不認為鞋和襯衫應該在美國生產。世界上所有的工業化國家，包括那些更多致力於保護自身製造業基礎的國家，諸如德國和日本，都在過去幾十年見證了製造業相對份額的減少。甚至連中國也開始因自動化和工人成本更低的地方（諸如孟加拉與越南）的出現而失去工作崗位。然而，德國的經驗告訴我們，美國所走的道路並非是不可避免的。德國的商業精英從不尋求削弱工會的權力。直到今天，德國的工資標準依舊是通過僱主與工會間的談判來確定，並且談判本身受到政府支持。結果是，德國的勞動力成本約高出美國的對應工人薪資25%，然而德國依舊是全球第三大出口國。儘管德國就業中製造業比重在減少，這一比例卻穩定地維持在美國的水平之上。不同於法國人和義大利人，德國人並不謀求通過一堆勞動法條文來保護現有的崗位，在施羅德總理的「2010年議程」改革下，裁撤冗餘工人反而變得更容易了。然而這個國家給學徒項目以及其他諸多有效的勞動市場干預措施投入巨額資金，以改善勞動階層的技術水準。德國也將其宛若商業童話的中小型企業（Mittelstand）與大僱主緊密聯繫起來，防止國家供應鏈被大量外包。與此相反的是，在美國，經濟學家和公共知識分子一直在描繪這樣一幅轉型圖景：由製造業經濟轉向後工業化的、服務業經濟的轉變，不僅是不可避免的，甚至應當歡迎和加速。按推測，工人們比如一個老派的手工業者應重新學習更新自己，在一個靈活、外包、兼職的新經濟中轉身成為富有知識的勞動者，而新技能能夠給他們帶來更高的薪水。然而，除了偶爾為之的姿態，沒有任何一個政黨嚴肅對待作為必要調整過程的核心部分的這一議程，他們也不給那些旨在幫助處於調整嘗試期的工人階層緩和衝擊的社會項目投入資金。最終一如早年的非洲裔美國人，白人工人只能依靠他們自己。一名投票者來到威斯康星州密爾沃基的一個投票站準備透出總統初選的一票，2016年4月。路透社Jim Young 圖這一世紀的最初十年，本可以以十分不同的方式結束。中國人今天不再操控他們的匯率來促進出口；如果有什麼區別的話，他們近來試圖穩定人民幣的價值以防止資本外流。但他們確切無疑地在1997-1998年亞洲金融危機及2000-2001年互聯網泡沫之後的數年操縱了他們的貨幣。當時華盛頓有完全靈活的機會來威脅或直接施加關稅來對抗中國貨物進口。這一舉措當然也蘊含的危險：零售價格將會上漲，如果中國人通過拒絕購買美國債券進行回應、利率將會上漲。然而美國的精英未能嚴肅對待這一可能，他們害怕這樣會開啟導向保護主義的急劇下滑的雪崩。最後的結果是，美國在隨後的十年內失去了超過200萬個就業崗位。路在何方？特朗普想必扣緊了美國社會的某種現實，但是要想抓住這一輪選舉劇變所代表的改革機遇，他絕不是合適的工具。你不能通過強加單邊關稅或向那些外包工作崗位的多國營業的美國公司提出訴訟，就解綁已經長達五十年的貿易自由化進程。在這個時間點上，美國的經濟已經與世界其他部分相互聯繫得如此緊密，以至於向保護主義的全局撤退的危險將是極為現實的。特朗普廢除奧巴馬醫保的倡議將廢除數以百萬計的勞動階層美國人的健康保險，而他提議的減稅計劃會給下一個十年的財政赤字帶來10萬億的財政赤字，且只會給富人帶來好處。這個國家需要強硬的領導人，但他必須是一個真正的制度改革者，他要能夠使得政府真地有效起來，而非一個嘲弄現有規則的充滿感召力的煽動家。儘管如此，如果精英們真誠地允諾關心不平等問題和衰落的工人階層，那麼他們就需要去重新思考他們在移民，貿易和投資等議題上長久以來的立場。智識的挑戰在於看到是否可能從全球化中抽身出來而不破壞國內或國際的經濟，以及實現通過損失一小部分國內總收入來換取更多的國內收入平等的可能性。很顯然的，有一些變化比起其他的來更為可行，理論上可行名單中位居第一的當屬移民政策。當局開展全面的移民改革已逾十年，而這一改革出於兩個原因失敗了。首先，反對者反對「大赦」，「大赦」指給那些已經存在著的、沒有文件記錄的移民以一條獲取公民權的道路。但是第二個原因在乎執行：批評者指出，現有的法律沒有得到執行，而早先執行它們的承諾沒有得到遵守。覺得政府可以將1100萬移民驅逐出境（其中不少人的孩子還是美國公民）的想法看起來十分不可思議。因而，某種形式的大赦看起來不可避免。然而，移民政策的批評者是正確的，美國在執行上十分鬆懈。要恰當地修復這一點需要的不是一座牆，而是某種類似全國生物認證身份證的東西、對法庭和警察的大額資助，以及首先，政界願意懲罰那些違反規則的僱主。如果新的移民政策以某種形式的對現存移民的大赦為代價，換取執行新的和更嚴格的規則的真實努力，那麼轉向這樣一種更為限制性的合法移民政策不會導致經濟災難。上一次這個國家這麼做的時候還是在1924年，這類舉措在諸多方面為40年代和50年代美國平等的黃金時代鋪平了道路。很難看出要促進貿易與投資，除了不批准現有的諸多協定，例如《跨太平洋夥伴關係協議》外還有別的出路，而這一舉措將不是極度冒險的。這個世界正日漸為經濟民族主義者所佔領，而由華盛頓引領的返航可能引發海嘯般的回潮——是華盛頓建立和維持了現有的自由主義式的國際制度。起點也許就在於找出一種恰當的方式，來說服那些當下在美國之外有著超過2萬億美元現金的跨國公司的，讓它們將資金帶回國內進行投資。美國的公司稅是在經合組織中水平最高的之一；對之進行巨額削減，與此同時廢除那些由公司為自己談判而來的稅收補貼和免稅權，將是一個可以得到兩黨支持的政策。另一則倡議在於開展一場大規模的重建美國基礎建設的運動。美國土木工程師協會預期，要在2020年充分更新這個國家的基礎建設，將要花費超過3.6萬億美元。美國可以在利率尚低的時候借款1萬億美元，使之資助一場大型的基建的提案，這一舉措將創造巨額的就業崗位，與此同時在長期提升美國的生產力。希拉里·柯林頓提議花費2750億美元，但這個數字太保守了。然而，不管是達成哪一項目標的努力都會撞上美國政治制度日加慣常的機能失調，在這樣一種體制下，「否決制」會阻礙稅收改革或基建投資。美國的制度使得組織良好的利益集團阻礙立法、出於自身目的「俘獲」新倡議變得太容易了。因而，議程的一部分本身就在於修正制度，減少「否決點」和流線型的政策制定。必要的修改理應包括消除參議院的權力，以及對阻礙立法和預算授權的日常使用，也應包括一種新的將複雜的立法過程讓位給更小、更專家群體的規劃，這些專家群體可以給國會提供融貫的法案包，讓國會投票贊成或否決。這就是為何特朗普和桑德斯出人意料的湧現可能意味著一個巨大的機遇。特朗普所有的過錯在於他打破了共和黨人自羅納德·里根時期就佔據主導的正統信念，這種正統信念鼓吹低稅、小的安全網路，更多地給企業而非企業工人帶來益處。桑德斯類似地開啟了左翼方面的反彈，這種反彈自2008年起就顯著地消失了。「民粹主義」是精英們用來貼給那些他們所厭惡的普通公民支持的政策的標籤。這當然不是民主制的投票者總應該明智地進行選擇的理由，尤其我們處於這樣一個政策選擇高度複雜的全球化時代里。但是精英們也不總是做出正確的選擇，何況他們對民眾選擇的拒斥，往往遮蓋了他們自己立場的赤裸性。公眾動員既不是生來就壞的，也不是天生就好的；他們可以在「進步時代」和羅斯福新政那樣的時期做出很好的事，也可以像在1930年代的歐洲那樣做出很壞的事。美國的政治制度事實上飽受其深度腐化之苦，除非公眾的義憤與明智的領導、良好的政策聯繫在一起，這一局面將難以得到修復。所幸時至今日，為時未晚。運營人員： 隆夢珊 MZ020
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