歐洲告訴你如何建設國家

摘要：我們生活在一個國家建設(state-building)的偉大年代。亞洲、非洲和東歐在上世紀下半葉誕生了一大批新的國家。這些新生國家常常面臨政治專制和腐敗肆虐，分裂主義對中央權威構成嚴重威脅。這些現象給政治科學提出一個核心課題：在社會經濟快速變動但國家權威很脆弱的情境下，如何建立一個高效而穩定的中央政府？

在英國，代議機關由不同情政府官員的納稅人代表所組成，有著最高的立法威信，一開始就抵制世襲制，政府改革者由此克服世襲官員的頑固抵抗，在現代早期建立起一種完全現代的行政管理和財政體制，成為官僚憲政主義的典型。

郭台輝

□華南師範大學副教授，廣州

國家建設的核心命題

我們生活在一個國家建設(state-building)的偉大年代。亞洲、非洲和東歐在上世紀下半葉誕生了一大批新的國家。這些新生國家常常面臨政治專制和腐敗肆虐，分裂主義對中央權威構成嚴重威脅。這些現象給政治科學提出一個核心課題：在社會經濟快速變動但國家權威很脆弱的情境下，如何建立一個高效而穩定的中央政府？如何建立一種公正而有效的行政管理和財政體系？著名的政治學家薩繆爾·亨廷頓的《變化社會中的政治秩序》早在1969年就已提出這個問題，但四十年來並沒有影響到新生國家的政治實踐。紐約大學的托馬斯·埃特曼重新提出這一問題，在其獲歷史社會學最高學術榮譽巴林頓·摩爾獎的成名作《利維坦的誕生———中世紀及現代早期歐洲的國家與政權建設》中，希望歷史社會學能為這一課題提供新的解決思路。

在埃特曼看來，歐洲的國家建設，在規模和範圍上是與晚近的國家建設浪潮惟一可以比肩的政治發展階段。從羅馬帝國解體到法國大革命爆發的這一段時間，歐洲創立了數十個新政權，這些政權原來都屈從於某個帝國的統治。在整個廣袤的歐洲大陸，國家統治者們同樣面臨的問題是，在地緣政治壓力增強、市場持續擴張、城市化以及社會和宗教劇變的情況下，如何建立起穩定的治理結構？如何擔負國家機構的繁重任務？如何將形態各異的領土有力地統一起來？然而，儘管這些統治者面臨類似的挑戰，也處於大致相同的文化背景，但在歐洲現代早期結束之際，已建立的國家結構在本質上卻又很不一樣，使政府政策得以實施併產生強制力的制度也各不相同。

所以，埃特曼在這本書的具體問題是———「從西羅馬帝國解體到法國大革命之前那段時期，出現的歐洲國家為什麼會沿著如此不同的路徑發展。有些國家為什麼走上絕對主義的道路，而另一些則走上憲政主義的道路？是什麼因素使得有些國家能發展出官僚制的管理體系，而另一些在實踐中卻仍然延續一種世襲制？」

決定國家建設形態的三要素

本書一反從資本主義發展與地緣政治壓力兩方面來研究歐洲的現代國家建設問題的慣常思路，把法國大革命之前在歐洲版圖上出現的現代國家提煉出四種類型，即英國的官僚憲政主義、拉丁歐洲的世襲絕對主義、普魯士諸公國的官僚絕對主義、波蘭與匈牙利的世襲憲政主義。

在埃特曼看來，三個基本要素的不同組合決定了歐洲國家建設在現代早期的差異。首先是代議機關牽制王權的能力決定了國家的政權性質。在國家政權發展的早期，絕對的專斷和意志自主同是王權和地方政府追求的目標。

這就產生兩種情況。第一種情況是，地方政府以一種自下而上的參與方式組織起來，如英國、蘇格蘭、匈牙利、波蘭和斯堪的納維亞，以至於在中央和地方層面都是按照身份群體的相互合作來發揮作用。這使地方政府可以動員社會資本與財政和軍事資源，迫使王權接受憲政主義的分權原則。第二種情況是，地方政府以一種自上而下的、非參與式的方式組織起來，如拉丁歐洲與德國，加上以身份為基礎的代議機關內部因分崩離析而軟弱無力，使得王權有能力擺脫地方政府的牽制，實現絕對主義的目標。

其次是國家機構的性質。國家機構的性質是由王權動員和提取社會政治資源的能力所決定的。這種能力在15世紀中期前後有著很大不同，之前的統治者為了調動資源以應對地緣政治壓力，往往無力對抗擁有行政管理與財政技能等資源的社會群體，只能讓國家機構做出妥協。但此後隨著大學的興起供給訓練有素的人力資源，金融市場的繁榮供應短期資金，統治者更有能力抵制世襲制的幕僚在控制行政管理和財政安排方面的壓力，並建立牢固的現代官僚體系。

最後是代議機關對行政管理與財政基礎結構的獨立影響。拉丁歐洲與德國的代議機構非常脆弱，沒有改變國家機構的性質，所不同的是，最早躋身現代國家行列的法國、西班牙等國迅速呈現出一種世襲制特徵，成為世襲絕對主義的典型；德國和丹麥是在現代的早期擴展其基礎結構與能力，其擴展的條件更有利於統治者降伏社會各等級的抵制，因此可以非常成功地引入現代早期的官僚制結構，由此成為官僚絕對主義的典型。

而在英國，代議機關由不同情政府官員的納稅人代表所組成，有著最高的立法威信，一開始就抵制世襲制，政府改革者由此克服世襲官員的頑固抵抗，在現代早期建立起一種完全現代的行政管理和財政體制，成為官僚憲政主義的典型；波蘭和匈牙利很早就確立了代議機關的地位，所有的物質資源由參與式的地方政府自由支配，但這限制了王權力量和官僚制結構的成長，貴族控制的地方政府組織接管了行政管理、財政和軍事方面的絕大多數功能，從而成為世襲憲政主義的典型。

對當前中國國家建設的啟示

歐洲經過幾百年的發展形成了形態多樣的國家建設路徑，給後來者提供了較為普適性的經驗與教訓，給正在進行國家建設的中國帶來許多啟示。儘管存在時空的巨大差異，面臨的外部環境也不同，但在歐洲國家建設的進程中早就經歷過中國當前所具有的優勢、面臨的困境以及走出困境的方法。

自晚清近代之後，中國處於一種列強宰制的歷史情境，共產黨通過革命手段建立新政權，蹣跚於世界資本主義體系與民族國家體系的夾縫中，但走出一條新型的現代國家建設道路。中國雖然存在巨大的地緣政治和軍事壓力，但更有發展優勢，它可以借鑒和吸收早發國家的經驗教訓，在各種聯盟與勢力中尋求生存與發展。中國既吸收早發國家的制度模式和價值觀念，又防止一味的複製和追隨，需要根據國內外環境的變化不斷調整國家的政權結構與組織形態。處於後髮狀態但成功的個案還有相對於法國、西班牙、荷蘭等國來說的英國，以及相對於西歐國家來說的德國，二者都是在困境與危機中走向成功的。

當前中國焦點問題，如環保問題、勞資糾紛問題以及由房地產問題引發的諸多群體性事件，多數都是地方政府的公司化與世襲化傾嚮導致的，任意抵制、曲解和偏離中央政府的宏觀政策。這種傾向在歐洲國家建設的進程中同樣嚴重，甚至許多地方依然如此，諸如私人佔有的職務、包稅制和「內部」財政，由此導致地方官員的無效與專斷，大量公共稅收流入到私人腰包。其結果是難以建立一種誠信有效的行政與財政體系，大量滋生侵蝕國家政權的腐敗和尋租行為。

尋租群體可能是有機會接近國家公共資源的任何群體或個人，他們一旦沒有受到控制和監督，就以一種最適合他們自己利益的隱匿或公開方式來吞噬公共資源，甚至完全不關注整個國家的長遠後果。而且，利益一旦得到鞏固，他們就百般抵制中央政府主導的社會政治改革。正如早期的法國、義大利、西班牙、葡萄牙等拉丁歐洲一樣，由於軍事、行政管理和財政安排都可能與各種世襲主義扭結在一起，如果地方政府的世襲化傾向得不到控制，就將導致全國大規模的無效和公共資源私有化，直至國家體制最終失去活力而停止運轉。

如何才能抵制尋租行為對國家制度的破壞呢？歐洲國家建設積累了兩種經驗。一種是德國的威權模式，中央政府嚴密監控政府官員的各種活動，解僱不遵守誠信和效率標準的官員。然而，這種模式不僅幾乎完全依賴於中央政府的警惕性和行政部門的監管力度，而且存在高度偶然性的風險，一旦中央領導人自我墮落而不能雷厲風行，整個官僚系統就將癱瘓，或者領導人的宏觀價值導向和制度選擇有問題，必將爆發後果不堪設想的社會政治危機。此外，為了自我維持，威權模式不得不與強勢利益集團達成妥協，任憑尋租與腐敗。

另一種是英國的憲政模式。實施憲政有利於官員在行政程序上的身份平等，不僅能建立非私人佔有的行政管理，而且還有助於消除世襲制的陋習。主要採取的措施是，納稅人選舉的代議機關審視並警惕政府官員的行為；通過發達而開放的公共領域進行各種調查；對國內金融市場施加一種效率壓力。

最後，也許對中國最重要的是，把一個具備獨立統治能力的強勢中央政府與充滿活力的參與式地方政府結合起來。因為惟有強有力的中央政府才有能力阻止強勢利益集團把地方政府導向寡頭化的傾向，惟有中央政府與地方精英始終如一的支持，才能讓老百姓理性而有序地參與公共生活與地方管理，才可以讓國家政權均衡地滿足能力提升、政治參與、經濟增長和地緣政治競爭的多元需求。

《利維坦的誕生———中世紀及現代早期歐洲的國家與政權建設》，(美)托馬斯·埃特曼著，郭台輝譯，上海人民出版社2010年3月版，48.00元。

《變化社會中的政治秩序》，(美)薩繆爾·P·亨廷頓著，王冠華等譯，上海人民出版社2008年7月版，42.00元。
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