不履行法定職責的含義、表現形式及行政複議案件的立案標準

不履行法定職責的含義、表現形式及行政複議案件的立案標準

與審查決定程序

喬日升

來源：主站時間：2006-07-2709:51閱讀次數：

喬日升

結合辦案實踐，就行政機關不履行法定職責的含義，及行政複議機關受理和審理不履行法定職責案件的立案標準、審查決定程序等問題，談幾點粗淺的認識：

一、不履行法定職責的含義和表現形式

行政複議機關要做到正確受理和審理行政複議案件，關鍵要弄清不履行法定職責的含義和表現形式。

（一）不履行法定職責的含義：不履行法定職責是行政機關負有法律、法規、規章明確規定的行政管理職責，在公民、法人或其他組織要求其履行時，不予答覆、拖延履行或拒絕履行。有四層含義：一是必須是法律、法規、規章明確規定的行政管理職責。二是具有履行的可能性。即行政機關能夠履行相應的職責。由於不可抗力等客觀因素阻礙履行或使職責不能完全履行，則不構成不履行法定職責。三是要有相對人的合法申請。這是構成不履行法定職責案件的前提條件，沒有行政相對人的申請就無所謂不履行法定職責。四是要有不履行的表現。只有行政機關接到申請後不處理、不答覆、拖延處理或拒絕處理，才會構成不履行法定職責。

（二）不履行法定職責的表現形式：1、不予答覆、拖延履行。即無正當理由在法定期限內不履行職責或者在法律、法規、規章沒有明確規定履行期限的情況下，經相對人一方多次申請，仍不予答覆，或者雖然表示願意履行，但事實上拖延履行。2、拒絕履行。即行政機關無正當理由明確表示不履行，或行政機關內部相互之間對相對人的申請推來推去，無人辦理。3、未完全履行。被申請人對相對人的一部分申請進行了處理，但對其他也屬於被申請人應履行的職責沒有處理。從實踐中看，行政機關不履行法定職責主要有三類案件：一是申請人申請頒發許可證和執照，行政機關拒絕頒發或者不予答覆；二是申請行政機關履行保護人身權和財產權的法定職責，行政機關拒絕履行或不予答覆；三是行政機關沒有依法發給撫恤金等。

二、不履行法定職責案件的立案標準

《行政複議法》第二、三章中做了相關規定，這也是不履行法定職責案件立案標準，主要有以下幾個方面：

（一）申請人要與行政機關不履行職責的行為有利害關係。申請人是否有資格提起行政複議，關鍵要看行政機關不履行法定職責與其有無利害關係。只有利害關係的公民、法人或其他組織，對行政機關不履行法定職責，才有向行政複議機關申請行政複議的資格。

（二）被申請人要具有法定職權或法律、法規授權的行政管理職權。主要看三點：一是被申請人是行政機關或法律、法規授權具有行政管理職能的組織。否則，就不具備履行行政管理職責的資格，也就不能作為行政複議案件中的被申請人。二是申請人要求被申請人履行的必須是行政管理職責。只有行政機關或法律、法規授權的組織不履行行政職責時，才能作為行政複議案件中的被申請人。三是法律、法規授予了其相應的法定行政管理職責。如果申請人申請行政複議的行政機關並不是法律規定或法律、法規授權解決申請人申請事項的主體，則申請人行政複議的被申請人主體不正確。

（三）要有明確的行政複議請求以及向被申請人申請過履行其法定職責。申請人提出行政複議申請，必須要有明確的行政複議請求，請求履行什麼樣的法定職責都要寫清楚。由於向行政機關申請是構成不履行法定職責案件的前提條件，沒有申請就無所謂不履行法定職責，因此申請人在申請行政複議時必須表明並提供證據來說明何時向行政機關申請過何事項。

在實踐中，還會遇到這類問題：舉報人因行政機關未對其舉報事項進行處理，而向行政複議機關提起不履行法定職責的行政複議。這能否視為申請人向行政機關提出了履行職責的申請。本人認為：關鍵要看舉報的事項與舉報人是否有法律上的利害關係。如有利害關係則為行政複議的受案範圍，否則不是。反之，如果行政機關履行的職責的結果並不直接指向申請人，兩者無直接權利、義務關係，則不應受理。

（四）要在法定期限內。根據《行政複議法》第九條規定，申請行政複議有時限的要求，逾期申請的，即視為放棄了申請行政複議的權利，行政複議機關將不予受理。法律、法規沒有明確規定履行期限的，行政複議機關可根據具體情況確定該行政機關是否已履行了職責或正在履行職責或事實上沒有履行法定職責，而決定是否受理。

（五）要符合《行政複議法》規定的其它受案條件。如申請的方式為口頭或書面，申請行政複議事項屬於行政複議機關管轄的範圍，行政複議申請人就同一具體行政行為沒有向其他有管轄權的行政複議機關提出申請或向人民法院起訴等等。

三、不履行法定職責案件的審查程序

（一）審查申請人是否向被申請人提出過要求履行某項法定職責的申請，以及提出申請的時間、方式、內容。由申請人負責舉證。同時，還應就此問題查證被申請人是否收到申請以及收到的時間。有法定申請時限的，還要查明申請人提出的申請是否超過法定期限。對申請人因客觀原因無法提供證據，請求行政複議機關調查取證的，行政複議機關認為必要時，可以調查取證。

（二）審查被申請人是否具有法定職責。即查證申請人申請的事項是否是法律、法規、規章規定由被申請人負有行政管理職責。當被申請人辯稱申請人申請事項不屬於其法定職責時，行政複議機關可以直接查明是否為被申請人的法定職責，也可以令申請人舉證。

（三）審查被申請人是否履行了法定職責。即查明被申請人針對申請人的申請是否已履行了職責、拖延履行、不予答覆、拒絕履行或不完全履行的行為是否存在。

在實踐中，審查被申請人是否已履行了法定職責時，經常會遇到這類情況，即行政機關針對申請人的申請積極實施了一定的行為，但因受客觀因素制約而未能達到履行職責的最終結果。此類情況與行政機關不履行法定職責有明顯的區別，行政機關有積極作為的追求，並且有積極的行動，只是由於受客觀因素的制約而不能完全履行。而不履行法定職責是在消極對待自身應盡的職責，對全部或部分申請事項不作任何行為，其沒有履行結果是由主觀因素造成的。因此，審理中只要被申請人能夠舉證證明其確實有積極作為的行為以及未完全履行的原因是客觀原因造成的，就不能決定被申請人繼續履行職責。

四、關於對不履行法定職責案件的審理結果。

行政複議機關對不履行職責的案件如何作出結論，《行政複議法》對此有一些規定，但這些規定不盡完善，對此《山東省實施〈中華人民共和國行政複議法〉若干問題的規定（試行）》（以下簡稱《規定》）作了補充規定。我們在作出行政複議結論時，可區別不同情況，依照《行政複議法》，參照《規定》作出以下審理結果：

（一）對申請人申請事項並非是被申請人法定職責的，參照《規定》第二十四條四項，終止行政複議審查，製作《行政複議終止通知書》。

（二）對被申請人不予答覆，拖延履行和不完全履行的，經審理查明被申請人上述行為確系違法，應根據《行政複議法》第二十八條二項規定，決定被申請人在一定期限內履行法定職責。決定履行的期限，如法律、法規或規章有明確規定的，依其規定，沒有規定的，行政複議機關可以根據實際情況確定合理的時間。

（三）對拒絕履行的，如果行政複議機關查明被申請人拒絕申請人申請是合法的，則可以參照《規定》的規定，終止行政複議審查。如果查明被申請人拒絕行為違法，則可以適用《行政複議法》第二十八條二項，直接決定被申請人在一定期限內履行法定職責。

（四）對於經審理查明被申請人確未履行法定職責的，申請人申請理由成立，但由於時間等因素，被申請人履行已無實際意義的，應依照《行政複議法》第二十八條三項規定，決定被申請人不履行法定職責行為違法。

（五）對於經過審查，查明被申請人已履行了法定職責，申請人行政複議理由不成立的，《規定》對此沒做具體規定，本人認為應採用終止行政複議審查的方式結案。

（六）對於行政機關不履行法定職責，而後又在行政複議過程中履行了法定職責，如申請人撤回行政複議申請，可以參照《規定》第二十四條三項，終止行政複議審查，如申請人不撤回申請，則可以依照《行政複議法》第二十八條三項規定，決定該行為違法。

（七）對行政機關根據當事人的申請已積極履行，但受客觀因素制約而未能達到履行的最終結果的行為，《規定》對此沒做明確規定，本人認為應終止行政複議審查。

（作者單位：山東省高密市政府法制局）

――摘自山東省《法制行政》2004年第2期