林毅夫：中國還沒達到工業反哺農業階段

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林毅夫：中國還沒達到工業反哺農業階段2006/01/01 經濟學俱樂部

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　　林毅夫　　如果我們直接對農民的收入進行補貼，經常會出現應該得到補貼的農民實際拿不到補貼，拿到補貼的往往是各方面關係較好的中等收入的甚至是富有的農民　　□林毅夫（北京大學中國經濟研究中心）　　不該增加農業補貼　　目前我國的「三農」問題非常的突出，「三農」問題的核心是農民的收入問題，怎樣增加農民的收入成為各界關注的一個焦點。我國已經加入了WTO，根據世貿組織的黃箱政策，我國政府對農民的收入補貼可以達到農業總產值的8.5％。目前我國政府的黃箱政策補貼只佔農業總產值的3.3％，也就是還有5.2％補貼空間可用，國內有不少人主張應該把這個政策用足。2001年農業總產值為26180億元，3.3％的補貼是864億元，如果提高到8.5％，補貼總額可達2225億元，比現在的水平增加1361億元，農民每人可多獲得171元的轉移收入。據此，有些同志主張增加對工業部門的稅收，充分利用黃箱政策來反哺農業。然而，我們是否真到了這個階段？　　有四個理由讓我認為，我國不能也不應該增加對農業的補貼。　　首先，我國目前的財政收入無法支持這樣大的補貼。2001年中央財政收入為8582.74億元，按目前3.3％的補貼來計算，已經佔中央財政收入的10.1％，如果加上地方財政收入7803.3億元，也佔到中央、地方兩級財政總收入16386.04億元的5.3％。如果把黃箱政策的8.5％用足，其補貼的總額為2225億元，佔2001年中央財政收入的比例將高達25.9％，佔中央和地方兩級財政的總收入也達12.5％。2001年農村居民人均純收入為2366元，如果我國政府將黃箱政策用足，農村居民人均純收入將僅提高7.2％，而且，這樣的政策會給國家的財政帶來嚴重負擔，擠壓其他建設的支出，引發嚴重的後果。　　其次，如果我們對農業進行補貼會導致農產品過剩，產生一系列棘手的問題。農產品一旦嚴重過剩，不是讓這些產品爛在國內，就是低價賣到國外。我國的收入水平還達不到以財政補貼來支持讓大批農產品爛在國內的浪費。如果把過剩的農產品低價賣到國外，從歐美的經驗來看，將會引發一系列的麻煩。歐、美都對本國農產品進行補貼，出現嚴重過剩後都試圖銷到國外，這些年來歐、美之間互相指責對方將補貼的農產品傾銷到自己的市場，這是歐、美之間外交、貿易摩擦不斷的根源。維持良好的國際環境對我國未來二三十年全面建設小康社會至關重要，對農業進行補貼必然會使我國陷入和歐、美同樣的外交困境，不利於維持我國經濟發展所需要的良好外部環境。　　第三，如果我們對農業開始進行補貼，就很難取消掉，因為取消補貼往往會引發政治問題。日本的情形就是這樣的。日本目前通貨緊縮非常嚴重，前兩年我國提出建立東盟10＋3自由貿易區倡議，這對日本擴大其工業品海外市場和投資領域、走出目前通貨緊縮困境大有好處。然而，日本政府對我國的提議反應非常消極，因為儘管農業人口只佔日本總人口的3.9％，農業GDP只佔總GDP的2％，但是日本對本國的農產品進行高額補貼，如果日本加入這個自由貿易區，農業就會受到很大的衝擊。農民是日本的一個重要政治利益集團，為了3.9％的農業人口的既得利益，日本政府只好放棄了一個可以使日本經濟復甦的機遇。我國在農業保護的問題上絕對不要重蹈歐、美、日本的覆轍。　　第四，對農產品進行補貼，在執行上非常困難。如果我們進行反周期補貼，也就是對自然災害等造成的減產進行補貼，會產生嚴重激勵問題。由於農業生產本身的特性，我們很難分辨一個農戶減產是由於自然災害還是其他人為因素，因而很容易出現故意減少投入造成減產而向政府要補貼的事例。如果我們直接對農民的收入進行補貼，從國外的經驗來看，經常會出現應該得到補貼的農民實際拿不到補貼，拿到補貼的往往是各方面關係較好的中等收入的甚至是富有的農民。美國的農業補貼就是這樣的情形，美國每個農戶平均得到補貼是12500美元，而占農戶總數10％的大農場平均得到補貼高達85000美元。　　財政支持農村的可行方式　　根據上述四點理由，我國政府現在沒有足夠的財力來增加黃箱政策的補貼，而且將來即使有足夠的財力也不該這樣做。那麼，中央政府在財政上能採取哪些措施來支持農業、農村、農民？　　1.取消農業稅和農業特產稅的可行性2001年我國農、牧業稅為285.8億元，耕地佔用稅、農業特產稅和契稅為195.9億元，農業各稅合計為481.7億元。農業各稅只佔2001年中央政府財政收入的5.6％。2002年中央政府對地方政府轉移支付的總額為7332億元，如果地方政府不徵收這一部分的稅收，改由中央政府以專項轉移支付來補貼地方政府因而減少的稅收，則中央政府要增加的轉移支付只有6.6％，如果只免除耕地佔用稅、農業特產稅和契稅，中央政府要增加的轉移支付只有2.7％，所以，在財政上是可以承受得起的。但是，考慮到隨著經濟發展，農村人口減少，土地會向農業大戶集中，完全取消農業各稅，並不符合市場經濟的原則，有些稅仍應保留。　　不過，農業特產稅則應該取消，農業特產稅是改革初期計劃經濟思想影響下的產物，並不符合市場經濟的公平原則。而且，這幾年地方稅務人員膨脹很快，就和地方徵收農業特產稅有很大的關係，如果取消了農業特產稅，徵稅人員就可以減少不少，農民的負擔也可以進一步減輕。而且，我國應該大力發展適合市場需要的勞動力密集型農產品，才能掌握加入世貿組織給我國農村經濟帶來的機遇，徵收農業特產稅不利於勞動力密集型農產品的發展。　　2.以中央財政來支付農村中、小學教師工資的可行性　　義務教育不僅表示學齡兒童有接受教育的義務，而且也意味著政府義務為學齡兒童提供教育。農村中小學教師的工資由中央政府的財政來承擔，既體現義務教育的精神，也可以減輕農民的負擔。而且可以通過建立專款、專賬、專用的制度，避免出現縣級政府挪用和拖欠中、小學教師工資的情形。目前各個縣都將教師納入到縣的幹部名冊之中，由於每個縣的教師一般佔了一個縣幹部的80％左右，因此縣機關增加人員難以明顯體現出來，在一定程度上掩蓋了機構的膨脹。一旦中小學教師不包括在縣的幹部名冊中，縣的幹部隊伍的膨脹就容易察覺。　　3.加大對農業科研的支持力度我國在加入世貿組織以後，一些地區、一些品種確實面臨著一些競爭壓力。如大豆、玉米、小麥等土地密集型產品將面臨國外進口產品競爭的壓力。我以前做過一個農業科研優先序列的研究，發現如果政府給予糧食農業科研足夠力度的支持的話，我國的糧食還有提高單產的空間，中國的糧食生產自給自足是沒有問題的。同時，加入世貿組織，如果能夠改善品種和質量，達到國際市場需求，對我國勞動密集型農產品的發展應該是一個很好的機遇。我國糧食科研、特別是水稻科研在全世界具有領先地位，然而在勞動密集型的農產品，如蔬菜、水果等方面的科研，和國際以及我國台灣省水平相比還有很大差距。政府應該加大對這些農產品的科研支持，同時可以與其他國家或地區包括台灣省進行合作，以提高我國的農業科研能力，提供優良的農產品品種，幫助農民更好利用加入世貿組織給農村經濟發展帶來的機遇。　　4.建立全國統一的農產品市場只有建立了全國統一的農產品市場，各個地區的農業才能根據各自的比較優勢來布局。隨著東部經濟的發展，農產品生產成本提高，失掉比較優勢，東部就會讓出部分農產品市場。如果有一個全國統一的農產品市場，中、西部就能夠從東部讓出的市場中獲益，形成東部拉動中西部農村發展的良性循環。如果國內市場分割，就會出現東部地區農業生產比較優勢喪失以後，直接從國外進口農產品，和國際市場形成循環。要是中、西部農村無法分享東部發展帶來的好處，東、中、西部的差距就會不斷擴大。所以，政府應該主動、積極地大力推動全國統一的農產品市場的建設。全國統一市場有賴於硬體，包括道路、通訊、運輸、倉儲等基礎設施的建設，這些建設可以採取兩條腿走路的方式，有些由各級政府的財政支持，有些可以由國內和國際民間資本來投資。全國統一市場還有賴於軟體條件，包括市場中介、信用、法律等的建設，在軟體建設上政府也應該發揮積極作用。　　5.創造有利於農村勞動力向非農產業轉移的條件　　現在城鄉收入差距很大，全面建設小康社會的重點和難點在於如何長期、可持續地提高農民收入的水平，僅靠提高農業生產率和增加農業產出無法達到這個目標。農產品具有收入彈性低的特性，即便全國經濟水平提高，人均收入增加對農產品需求的拉動作用也較小。農產品還具有價格彈性低的特性，當農產品的生產率提高和產量增加時，價格會下降很多，出現穀賤傷農問題。所以，靠提高農業生產率，增加農業產出，無論力度多大，都不可能成為長期解決農民收入問題的主要辦法。長期、可持續的辦法只有靠減少農業勞動力。這在國外是如此，在我國也是同樣。　　以1978年改革開放以後的情況為例，1978－1984年農民收入增長主要來自於農民積極性提高和農產品價格上漲。1985年以後到1990年代初則是靠鄉鎮企業吸納了約1億離土不離鄉的勞動力。1990年代開始主要是靠8000萬到1億的農民工進城就業。最近幾年，農民收入增長徘徊、「三農」問題日益突出，則是由於國內出現通貨緊縮，生產能力普遍過剩，鄉鎮企業破產，出現了離土離鄉和離土不離鄉的農民迴流農業。　　政府應該採取哪些措施來促進農業勞動力向非農產業的轉移並維護進城農民的權益呢？從長期來講有如下幾點政策需要考慮：第一是解決農民的戶籍問題。根據憲法，所有公民有遷徙的自由，並且不應該受到歧視。去年有些地方推行了戶籍制度改革，不過目前又有些回頭。戶籍制度不改革，進城農民就無法享受和城市居民同等的權利。第二是土地的問題，在農村實行永佃制是一個可行的辦法。土地產權屬於集體，使用權屬於農民。生不增、死不減，農戶間可以有償轉讓，這樣才能有效促進土地流轉和土地市場建設。進城農民可以將土地出租，獲得進城就業和創業的資金；他們萬一失掉城市工作，還可以回到農村務農，既有利於發展，也有利於穩定。第三是制定按比較優勢發展的戰略。目前我國的比較優勢是勞動力多、勞動力便宜，應該多發展勞動密集型產業，或發展資本、技術密集型產業中勞動力較為密集的區段。只有這樣才能創造更多的就業機會，滿足城市新增和農民進城就業的需要。　　前面三點是促進農民就業轉移的長期性措施，短期內則必須克服當前的通貨緊縮，解決生產能力普遍過剩問題。有效辦法是釋放出我國在經濟轉型中存在的有支付能力、但因制度性或結構性因素制約而無法實現的存量投資和消費意願。在農村掀起一場社會主義新農村運動，增加與農村居民生活和生產緊密聯繫的基礎設施建設，既可啟動農村的存量需求，又可增加農民收入和縮小城鄉差距，是一個可行、應行的政策。只有解決通貨緊縮問題，使國民經濟恢復正常運轉，增加非農產業的投資和就業機會，農民向非農產業轉移才能有序和持續，農民收入才能保持和城市居民大致相等的增長。　　名詞解釋　　「綠箱」「黃箱」「藍箱」　　世貿組織《農業協議》允許對農業的補貼一般分為三類：「綠箱」政策、「黃箱」政策和「藍箱」政策。　　「綠箱」政策指的是那些由政府提供的、其費用不轉嫁給消費者，並且對生產者不具有價格支持作用的政府服務計劃，成員方無須承擔削減義務的補貼，共有12項。我國現已使用的「綠箱」政策有6項，分別是政府一般服務支出、用於糧食安全目的的公共儲備補貼、國內糧食援助補貼、自然災害救濟支出、農業環境保護補貼、落後地區援助補貼。其餘6項政策尚未使用。　　「黃箱」政策是指那些政府對農產品的直接價格干預和補貼，妨礙農產品自由貿易的政策措施，包括對種子、化肥、灌溉等農業投入品的補貼，對農產品營銷貸款補貼等。通常用綜合支持量來衡量「黃箱」政策的大小，允許發達國家對農業的「黃箱」補貼占農業產值的5％，發展中國家為10％，中國為8.5％。我國農業補貼中的「黃箱」補貼支出主要包括：一是價格支持措施，即糧棉保護收購價格，二是農業生產資料補貼。　　另外還有「藍箱」政策，是指對一些與限制生產計劃相關，不計入綜合支持量的補貼，成員方不須承擔削減義務。我國因財力有限，目前還沒有實施這類政策。\\\\\\\\\\\\\\\\\　　不是沒有到，是早該。目前要作的是考慮清楚如何反哺。