專家圓桌：「第五個現代化」啟程

主辦：人民論壇編輯部清華大學政治學系人民論壇網

習近平指出，「鄧小平同志在1992年提出，再有30年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度。這次全會在鄧小平同志戰略思想的基礎上，提出要推進國家治理體系和治理能力現代化。這是完善和發展中國特色社會主義制度的必然要求，是實現社會主義現代化的應有之義」。國家治理體系和治理能力現代化，是中國共產黨在社會主義現代化框架下，繼工業現代化、農業現代化、國防現代化、科學技術現代化後的又一個「現代化」提法，其中有何深意？

2014年3月18日，人民論壇編輯部與清華大學政治學系聯合邀請來自多所大學和研究機構的專家，舉行了一場對話會，圍繞這一話題，展開深度研討。（對話全文詳見人民論壇網）

對話嘉賓（按發言順序排列）:

景躍進清華大學政治學系教授、民主與治理研究中心主任

孫柏瑛中國人民大學公共管理學院行政管理系主任、教授

何增科中共中央編譯局世界發展戰略研究部主任，國家治理評估項目主持人

張小勁清華大學政治學系主任、教授

趙樹凱國務院發展研究中心信息中心副主任，研究員

肖濱中山大學政治與公共事務學院院長、教授

徐湘林北京大學政府管理學院副院長、教授

陳明明復旦大學政治學系主任、教授

郁建興浙江大學公共管理學院常務副院長、教授

於曉虹清華大學地方治理研究中心執行主任

……

主持人：人民論壇記者張瀟爽嚴俊

價值篇「國家治理現代化」的論斷是馬克思主義國家理論的一次重大創新

景躍進：「治理現代化」無疑是一種超越傳統的新認識，是一種理論上的突破

十八屆三中全會提出「推進國家治理體系和治理能力現代化」，既超出預料，又合乎期待。

《決定》是第一次用「社會治理」替代「社會管理」，而「社會管理」不僅寫入十八大報告，還進入了黨章，這種替代體現了執政理念的重大轉變，關係到治國理政的總體思路。2014年的政府工作報告提出：「推進社會治理創新。注重運用法治方式，實行多元主體共同治理」，這也不同於以往的止於字義的闡釋和理解，而是一種延伸、拓展和推進。

「治理現代化」無疑是一種超越傳統的新認識，是一種理論上的突破。突破是對陳舊傳統、陳規陋習和陳腐過時的放棄，是理念的更新、思想的解放和方法的創新；突變卻是相對於改良、漸進和優化而言，與穩定對立，與失序相伴。顯然，對於中國的改革，突破優於突變。

孫柏瑛：「國家治理體系與治理能力現代化」反思並回應了轉型期中國社會面對的問題和危機

「國家治理體系現代化」是在全面、深刻反思轉型期的社會矛盾、問題，拷問風險社會危機狀況的基礎上，直面現實問題而形成的總體部署，反映了黨和國家對以往管理模式，尤其是以剛性、機械「維穩」模式及其帶來的更深層社會問題的認識，表現了在當下多元、異質、利益分化、衝突加劇的複雜社會環境下，黨和國家尋求現代化治理制度的努力。

何增科：現在所講的「國家治理現代化」，應屬於「第三代表述」、「第五個現代化」；「國家治理現代化」的論斷是馬克思主義國家理論的一次重大創新

從黨對於現代化的認識來看，第一代表述是20世紀80年代的「四個現代化」，包括工業、農業、科技和國防的現代化，實際上可稱之為「經濟現代化」。進入1990年代，黨對現代化的認識不斷走向深入，出現了「第二代」的「四個現代化」表述，也許可以稱之為「社會現代化」，這裡的社會是指大社會，其中既包括狹義的社會現代化，又包括經濟現代化、文化現代化和生態環境現代化。生態環境現代化，是指環境友好型的建設；社會現代化是指社會事務、社會領域和社會主體走向現代化；文化現代化則是指人的現代化。現在所講的「國家治理現代化」，應是「第三代表述」，屬於「政治現代化」的範疇，是謂「第五個現代化」啟程。

在我看來，習近平總書記親自主持起草的《決定》，提出了「國家治理現代化」的論斷，無疑是馬克思主義國家理論的一次重大創新，深化了我黨對社會發展規律，特別是現代化發展規律的認識。這是值得高度關注的理論內容，也是應當深入開掘的歷史意涵。

相對於馬克思主義的經典國家理論，國家治理現代化論斷的提出，是一種走向中觀層次的國家理論。國家治理體系和治理能力的現代化，彰顯了國家治理的狀況對於一個國家的富強昌盛、社會的長治久安和人民的幸福安康所起的重大決定性作用，凸顯了治國理政者如何向人民負責、向社會負責的問題；同時，這一論斷還特彆強調，在國家治理中，既要發揮政府治理的作用，還要發揮經濟治理和社會治理作用，又要呼應全球治理的新形勢和新要求，凸顯了多元行政者本身在公共治理空間形成合作夥伴的重要性。這樣的內容，既是回應現實發展所提出的重大挑戰，又是在理論上開拓思路、創新思維的結果。因此，國家治理現代化是馬克思主義國家理論的重要創新。國家治理理論的不斷深化，也就意味著馬克思主義國家理論的不斷得到深入和發展。

張小勁：從更長的歷史時段來理解「國家治理現代化」論斷

可以從更長的歷史時段來理解「國家治理現代化」論斷。在中國近代史上，現代化意味著國家的獨立自主和繁榮進步，意味著國強民富和文明和諧，現代化因而成為中國無數仁人志士夢寐以求的理想和孜孜不倦的奮鬥目標。改革開放初期，現代化意味著經濟發達和科學昌明，意味著可以擺脫過度的政治運動而從事經濟生產活動。在改革開放已經取得了輝煌成就的今天，在農業、工業、科學技術和國防事業已經站在了世界前列的情況下，《決定》審時度勢，明確提出了「第五個現代化」，即國家治理體系和治理能力的現代化，強調了整體性的制度的完備和完善。從國家獨立到經濟富強，再到制度完善，這正是中國人民在追求現代化的道路上不斷表達的新期待，不斷提出的新目標，不斷嘗試的新實踐。

問題篇為何提出「國家治理體系與治理能力現代化」

孫柏瑛：「國家治理體系與治理能力現代化」是對今後改革發展方向作出的深思熟慮、系統全面、整體統籌的戰略思考

國家發展就像一條航海的巨輪，需要航標的指引才能揚帆遠航，抵達目標。這包括從航海路線圖、船長決策指揮到管理系統、船員行為等一系列制度安排。戰略規劃和制導是國家治理以及支撐可持續發展的基礎，為國家系統謀劃戰略目標、工作重點及其保障目標實現的體制、機制安排。

「國家治理體系與治理能力現代化」是對我國未來改革發展所做的戰略思考的高度概括，體現了深思熟慮、系統全面和整體統籌的特徵：一是，以頂層設計做出了經濟、政治、社會、文化、生態各領域統籌協調的整體國家發展思路；二是，在經歷了30多年改革開放道路探索之後，在理論自信、道路自信、制度自信的基礎上，致力於確立成熟、定型的制度；三是，構建了從治理價值到行動能力，集目標與執行力於一體的治理路線圖；四是，承上啟下的制度建設成為治理戰略框架中最重要的環節。這些制度既包括涉及政權的政黨、立法、行政、司法、軍隊制度建設，也包括涉及治權的政府職能界定、政府責權關係、政府與市場、與社會關係，等等。

景躍進：「走群眾路線」和「為人民服務」的內在統一，民主治理與有效治理的合二為一

國家治理的提出，相當程度上是受民主化理論發展的影響。作為一個涵蓋政治、經濟、文化、社會、生態等多方面的系統性工程，國家治理內在的要求全社會廣泛參與和協同治理，其核心是與多元參與密不可分的。由此，治理在現代社會已發展成為一種重要的民主形式，是一種內涵式民主發展的特定形式，包括了各種民主協商（立法協商、決策協商和行政協商）的治理過程。全面深化改革的一個核心環節，就在於執政黨本身的制度法規建設，其關鍵就是民主治理。在執政黨的歷史傳統中，無論是在制度草創的根據地時代還是在完善國家制度的當下，「走群眾路線」既是優良傳統的構成，又是現代制度建設的現實表達。

我們制度的一個合法性根本，就是「為人民服務」。當這一根本點不再停留在口號和運動式的政治宣傳，而進入到實踐層面，就必須進行制度和機制的建設。採用治理思維，因勢利導，保證執政為民，就是要完善民主制度，建立和拓展民意溝通的渠道，讓老百姓的訴求反映出來，創新出更多治理方式使老百姓能夠參與治理。這也是真正把「群眾路線」視為我們的生命線、執政為民的應有之義，與全面深化改革的總目標也是契合的。

張小勁：治理政府與政府治理的一體兩面

《決定》所提到的政府治理，實際上是一個「一體兩面」的問題。改善政府治理，首先要做的就是治理政府本身。當政府各項制度不完整、不完善、甚至相互矛盾的時候，當同一級政府的不同部門之間和不同層級的政府之間存在著脫節、失序、乃至衝突的時候，很難想像可以實現有效的政府治理。反之，有效的政府治理，也內在地要求政府首先要處理好與市場和社會的關係，承擔適當的職能，提高施政質量，確立完備的規章制度，依法行政，科學執政，執政為民。所以，當整頓風氣、根治慵懶、清除貪腐、杜絕亂政濫政等這些任務還沒有得到有效完成的時候，就不可能推動有效的政府治理。

趙樹凱：化解基層治理困局的出路

目前是民眾與政府的矛盾較為複雜的時期，也是基層政府與上層政府矛盾較為尖銳的時期。從基層官員來說，他們面臨民眾廣泛深刻的不信任、不合作；同樣，從上層政府來說，也面臨基層官員較為普遍的不信任、不合作。與20世紀80年代甚至90年代早期比較，上層領導人的講話，上級政府的文件精神，到基層往往執行走樣或者打折扣，甚至成為某些基層官員嘲諷質疑的對象。在上級面前，基層官員過去那種發自內心的謙恭和信服，已經被大大削弱。

基層治理狀況是國家治理能力的集中體現。當前的政府治理體制存在著內在的邏輯衝突。具體來看，這些為改善治理而推進的體制性措施，可以劃分為兩種方向相反的體制性力量。這兩種作用相反的體制性力量，在政府系統內部同時並存、相互糾纏、持續衝突，消解政府治理效果，導致社會衝突加劇。

強調製度機制建設、強調統籌協調和強調共同參與的「國家治理現代化」應當是化解基層治理困局的出路。以民主治理的路徑處理官民間的矛盾，以有效治理的思路建構政府間的契合，「國家治理現代化」的改革目標展現未來的發展圖景。

內涵篇理解「國家治理體系與治理能力現代化」

何增科：三維定位中的國家治理——從三組概念所構成的意義之網中理解「國家治理現代化」

要完整地理解國家治理這個概念，我認為應當從三組概念所構成的意義之網中加以界定。第一組是一般意義上的治理、公共治理和國家治理；第二組概念包括國家統治、國家管理與國家治理；第三組概念涉及國家政體與國家治理。

治理概念的提出，所面對的是福利多元主義和福利自由主義。在福利國家的時代，國家全面負擔了社會福利，但又出現了供給困難。在這種情況下，福利多元主義提出，要多元主體提供福利，這也就是福利自由主義。在這樣的背景下又開始強調，在社會公共事務的管理中，除了政府以外，多元行動者要進行合作管理，也就是說要由多元主體與政府共擔責任。為了概括這種情形，於是出現了治理的概念。這裡的治理概念強調多中心，強調網路化，強調合作管理。這是治理概念的核心。

相對而言，中國學者自1990年代所開始討論的國家治理概念，包括中國學者所提出的政府治理概念，則是中國化的概念，或者說，是經過中國化改造的概念，融入了中國的元素。國家與治理放在一起，尤其是把政府與治理放在一起，是中國的一種創造。在這種中國式的創造中，既吸收了一般治理概念的內核，同時也吸收了公司治理的關切。

就此而論，我給國家治理所下的定義就是，國家治理是國家政權的所有者、管理者和利益相關者等多元行動者對社會公共事務的合作管理，其目的是維護社會秩序，增進公共利益。

張小勁：「三江匯流」中的國家治理——「國家治理現代化」是執政黨成功經驗、中國傳統智慧和國際先進思想的匯合

中國政治文件中創新的提法和概念，往往是那些凝聚著執政黨的集體共識、體現著社會公眾的共同期待、根植於中國悠久的文化傳統、呼應著國際先進經驗的關鍵術語或重要概念。

《決定》關於治理問題的論述典型地體現著「三江匯流」的現象。國家治理現代化的論說，是對中國共產黨執掌國家政權以來治國理政經驗的一次全面總結和升華，也是對中國延續數千年的傳統當中所包含的優秀治國理政思想和實踐精髓的一次提煉和發展，同時還呼應了當今世界上全球化時代各國治理的先進經驗。這也是中共歷屆領導人一直以來強調學習國內外先進經驗的基本含義和歸宿所在。

肖濱：三重圖景中的國家治理——對於國家治理問題，應當置於歷史、現實、地方創新三重圖景中加以理解和解讀

一是中國國家治理的歷史圖景。在這一圖景中，我們不妨首先把1949年到1978年的國家權力運行格局稱之為國家專政。1978年改革開放之後，隨著國家的戰略重心轉向以經濟建設為中心，國家全能主義開始受到解構，面對逐漸從國家中分離出來的市場和社會，國家統治開始從專政走向管理，即轉向對經濟秩序和社會秩序的維護、管控以及對公共事務的應對處理，這就進入了國家管理階段。國家治理其實是繼國家專政、國家管理之後國家權力運行所選擇的一種新形態，也是60多年來在現代國家成長的歷史進程中，中國走出階級國家、邁入管理國家之後可能邁上的一個新台階。這將給中國的國家發展帶來全新的要素。

二是中國國家治理的現實圖景。如果以國家為觀察點，中國國家治理的現實圖景包括內外兩大維度：外部問題是如何實現多元主體有序的協同治理；內部難題則是如何構建一個統一的既分權分利又分工負責的多級治理結構。

三是中國國家治理的地方創新圖景。中國的國家治理走向良治是一個漫長而曲折的故事。這個故事中的頂層設計無疑是其中最引人注目的情節，其關鍵性的作用將不容忽視。不過，在中國這樣一個超大型國家，國家治理中的地方創新也是其中不可或缺的重要元素。地方治理創新不僅可以為中國國家治理走向良治探路，而且可以為中國國家治理的頂層設計提供某種啟迪和思路。因此，賦予地方更多的自主權，激勵地方更多地進行地方治理創新的探索，可能是中國國家治理走向良治這個故事中不可缺少的前奏曲。

三重圖景分別突顯了中國國家治理的某一側面，而三重圖景的重疊則立體式地體量了國家治理的豐富形象。

要素篇現代國家治理體系和治理能力的構成

何增科：三大支柱中的國家治理現代化

我理解的國家治理體系由國家治理目標體系、制度體系和價值體系三個部分組成。其中，目標體系包括三方面，第一個是國家繁榮富強，第二個是老百姓幸福安康，第三個是長治久安。約束各類行動者在社會公共事務管理中的行為的制度體系，構成國家治理體系的核心，是最關鍵的部分。因為實現國家治理目標體系、體現國家治理價值體系都要靠國家治理機構或個體行動者及其行為規則來完成。此外，價值體系是國家治理的行動者和規則設計體現出的一種基本核心的價值理念。國家善治的理念，應該包括透明、參與、法制、回應、廉潔、和諧，等等。

張小勁：國家與市場和社會三者互動中的「國家治理現代化」

國家治理包括三類主體。第一種類型的主體，是指國家或政府，包括國家制度、國家機器即政府部門設置、國家計劃安排和政府管理制度等；第二種類型的主體，可以稱之為市場主體，包括公司、企業、廠家、商家、以及這些經濟主體實現互動所憑藉的經濟制度和經濟秩序等；第三種類型的主體，是指社會主體，或者說是從事社會事業運作的各種行動者，以及他們所在社會場域。

國家治理所強調的就是要妥善處理政府與市場、國家與社會的關係，按照李克強總理在2014年向兩會提交的政府工作報告的講法，「治理現代化」所要追求的就是民主治理、依法治理和科學治理，所要實現的就是穩定增長、和諧有序和增益民生，而達到這種理想狀況的方法，就是簡政放權，激發市場活力，調動社會創造力，也就是全面深化改革。

徐湘林：國家治理是一個結構性的動態均衡調試過程，國家治理結構可分為六個相互依存的部分

我們可以將國家治理結構分為六個相互依存的部分，即核心價值體系、權威決策體系、行政執行系統、經濟發展體系、社會保證體系和政治互動機制。其中任何一個部分的重大混亂和失調都可能導致國家治理結構的崩潰。

國家治理能力即是國家治理結構六個方面所體現出的能力。中國在面對持續性的轉型危機的挑戰下，國家治理能力的完善與提升只有通過不斷的體制性改革才能實現。

路徑篇實現第五個現代化之路

何增科：從非現代到現代化，變運動式治理、靠文件會議講話行政為依法治理與依法行政

國家治理現代化應著眼於提高民主治理和有效治理的水平，重點是推進多個維度上主體分開，包括：政治與行政、行政與法律、政府與企業和市場、政府與事業單位和社會組織的分開。例如，開闢職業政治家和職業文官各自的職業發展通道，推進政治與行政的分開。推進參與式決策和協商決策，提高政策法律質量。強化人大對機構、預算和編製設置的監督。從黨管政法走向黨領導司法的轉變。推行行政審批制度改革，變審批政府為監管型政府。通過設立專項基金、服務外包、政府購買服務等方式，實現公共服務提供主體多元化，發揮市場和企業、社會組織發揮社會公共服務的作用。變運動式治理、靠文件會議講話行政為依法治理與依法行政。

陳明明：構建一個權力和責任對稱一致的政府

具有現實可行意義的治理目標，首先是要構建一個問責的政府，一個權力和責任對稱一致的政府——有多大權力就要承擔多大責任，責任構成權力的邊界。只有解決了政府、國家的權力配置和行使問題以後，討論治理的「多元」、「合作」、「非正式」和「民間」等特點才有堅實的基礎。

趙樹凱：重視黨的治理

關於政府治理的研究，特別是政府的透明度和問責機制的研究，有一個重要缺陷，這就是缺乏「黨」的研究視角。在中國，研究政府透明與問責，不能不特別關注研究黨組織的透明與問責。

中國是共產黨執政，現行黨政體制的基本特點是：各級政府是由同級黨委直接領導的，政府的重大決策實際上都出自黨委；在許多情況下黨委的工作和政府工作是一體的，或者說是黨委部門取代了政府部門的工作。但是，黨組織的透明過程不同於政府機構，黨組織的問責機制也不同與政府機構。在這種情況下，討論政府透明度和問責問題，也需要同時關注黨組織的透明度和問責問題。所以說，政府的績效與問責問題，實質上是黨組織的績效與問責。

郁建興：全面深化社會體制改革的重要性更加突出

中國改革的2.0版中，全面深化社會體制改革的重要性更加突出，解放和增強社會活力被提到了與解放思想、解放和發展社會生產力同等重要的戰略地位。社會體制改革與經濟體制改革、政治體制改革互為條件、相互促進並相輔相成。努力開拓中國特色社會主義事業更加廣闊的前景，需要統籌謀劃、協同推進，破除各方面體制機制弊端。

全面深化社會體制改革，需要在以下四個方面開展。首先，讓民眾創造的經濟財富為民眾所有並實現共同富裕。其次，讓民眾平等享有社會權利，公平分享經濟增長的成果。再次，讓社會自我組織、自我管理以及參與政府公共服務和協同政府社會管理，形成多元合作的社會治理結構。最後，讓社會成員實現合理、公正、有序和自由的社會流動，包括社會成員從一個階層或職業身份向另一個階層或職業身份合理轉變、從一個地域或居住地向另一個地域或居住地自由流動。

孫柏瑛：從體系建設到能力建設，揭示國家治理現代化之路

1996年世界銀行一份名為《變革世界中的政府》研究報告，在多個發展中國家進行經驗研究的基礎上，提出的基本論點是面對當今紛紜複雜的環境，脆弱性的政府已經無力處置棘手的社會問題。一個有能力的政府是事關國家發展成敗的決定性因素，重新認識政府的作用及其能力所在是目前國家建設必須面對的問題，建立能力框架（Capacity-BuildingFramework）成為政府的重要任務，即在一定價值觀引導下，政府需要建構三個層次的能力：制度能力，組織管理能力和公職人員勝任力。

應對當下中國社會的問題，觀察國際社會政府管理髮展的趨勢，政府亟待建立和完善的能力包括：在制度層面上有促進開放性與透明性制度、法治制度、促進利益表達與利益整合的制度、公共性資源分配、政府監管標準制度等；在組織管理層面上，發展戰略管理能力、民眾導向的公共服務能力、職位管理與責權合理配置能力、流程再造與精細化管理能力、聯動協同與合作能力等；在公務員個人層面上，塑造公職人員基於公共性的認知能力和態度，提升其學習能力和業務工作技能。

於曉虹：推動第五個現代化的技術之維

「國家治理現代化」既涉及制度發展又包括能力建設。制度的現代化必以能力的現代化為展現，能力的現代化又需以制度的現代化為歸宿。對於各個層級的政府，面對紛繁複雜的現代公共事務，是否能夠處理得當，表現出充分的回應性與有效性，是汲取民眾支持，獲得充足合法性的關鍵。同時，政府績效的提升，即表現為現代性的治理能力提升。

從制度建設到能力建構，並不能簡單的一步到位，還需要有治理技術扣其兩端，上承下續。進行精細的制度設計考量，完善各種實踐技能與操作技術，正是治理技術研究的題中應有之意。就治理技術而言，那些溝通政府與社會、強化社會自身的各種技術、方法和工具即屬於治理技術的範疇。對這些技術的全面研究、系統開發和廣泛應用，即是推進國家治理現代化的主要路徑。

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