「大部制」與行政體制改革新思維：

「大部制」與行政體制改革新思維：

剛剛塵埃落定的「大部制」改革，吹響了行政體制改革「集結號」。4月13日開講的《大家講壇》，將解讀「大部制」與行政體制改革新思維。

著名行政管理學專家、華中科技大學公共管理學院博導王國華教授，將為公眾梳理改革開放以來歷次行政體制改革情況；分析行政體制存在的突出問題與改革的動因；透過「大部制」，解析行政體制改革的新思維。

講座文字：

各位朋友，女士們，先生們，上午好。剛才主持人介紹的可能有點過譽，今天我們介紹的是一個新的課題，這個問題可能離大家比較遠，也可能比較近。關於我們政府管理機制改革的一個話題，就是這次兩會的一個熱點話題，大部制的改革，我們和大家一起交流一下，交換一下看法，交流一下意見。剛才我們說這個話題可能比較遠，因為我們既不是政府的主要領導，可能大多數同志還不是公務員，好像話題比較遠，但是實際上他離我們很近。因為政府機構的每一項變動實際上涉及到我們的生活，影響到我們的生活的方方面面，因此對這些問題進行一些探討還是有必要的。那麼我們今天的大部制的話題，我想從這樣幾個方面跟大家交流一下，第一是什麼是大部制，第二就是我們這次2008年國務院政府機構改革的基本情況，這次政府機構改革帶有大部制的特徵，那麼這是一個什麼樣的基本情況，我們一起來回顧一下，因為剛剛過去還不到一個月。第三個就是我們改革開放30年來到今年我們正好是改革開放30年，30年來已經進行了多次的行政體制改革，那麼這個改革大體上是什麼樣子的，我們做一個回顧。第四個是就是我們國家行政體制中存在哪些比較突出的問題，我們改革的目標是什麼，任務是什麼？我們也一起來梳理一下，第五，我們還來界定一下，看一看國外的一些發達國家，像美國，英國，法國，德國，日本，加拿大，澳大利亞這些國家他們的中央政府設置是什麼情況，以及他們的行政機構改革有哪些經驗和做法是我們可以借鑒的。第六個是我們來進一步思考一下大部制以及我們國家下一步的行政改革應該做一些什麼。那麼我們進行一個思考。

那我們首先來看第一個問題，什麼是大部制。大部制這個提法在我們國家最早出現是2003年，到現在不到5年的時間，但是關於大部制的準確定義可以說到現在還沒有。就是說有多種多樣的說法，那麼簡單的說，大部制或者說他另外的幾種稱呼也叫大部門體制，大部委制，這幾個概念我們把它叫做一種同義，可能意思稍微有所不同，但是我們今天的這個交流的講座當中就把他作為一個同義來使用，那麼這個大部門體制，大部制是指政府的各級部門在機構設置上按照一些職能合併，整合業務相近，類似的政府部門，在此基礎上組成一個更大部門的管理體制，那麼也就是說同樣的職能，同樣的業務在政府機構裡面，特別是在中央政府機構裡面基本上是由一個部門來行使。比如我們國家80年代的時候有工業部，有12個，分得很散，那麼有的是管機械的，有的是管化工的，等等，那麼我們同樣再看看日本，日本過去有一個部，叫通商產業省，所謂省就是部，因為日本的省實際上來源於我們中國古代漢語，日本的通商產業省把我們所有的工業部以及我們現在的商務部，過去的經貿委，工商行政管理總局，質量技術監督局這些核工業商業貿易相關的部門全部由一個部門管了。而我們多的時候可能有20多個部，局，到現在還有5、6個管這些方面的，但是日本是一個部。美國也是由一個部來管，就是商務部。我們國家是有好幾個部來管，多的達到20多個。

這是大部制的一個概括性的一個定義。那麼大部制的特點，他不僅僅在於這個部門的規模大，或者不僅僅在於部裡面的人數多，這個部門內的機構多，這不是他的核心特徵，那麼他的核心特徵就是把中央政府把政府作為一個整體來講，在這個政府裡面承載政府基本職能，這個職能有市場調節，經濟市場調節監管，公共服務，社會管理這些基本的職能，這些部門的數量相對來說比較少。如果一個政府你的部門達到100多個，就是很多了，假如說溫家寶總理，他的部門數量有80-100個，我敢說他連這些部門的首長都記不清楚。所以這個數量一定要控制，並且每個部門管理的範圍要擴大，把這些有聯繫的部門交由一個部門管轄，這樣避免多頭管理，以便於降低行政成本，提高行政效率。所以這個大部制的特點是承載這個政府基本職能的數量要比較少，少到多少？一般要不多於20個。那麼大部制還是其他的行政改革在我們國家來講，這個裡面的核心和關鍵是什麼呢？無論是什麼樣的改革，包括大部制改革，他的關鍵和核心是要轉變政府職能，就是政府是做什麼的？你是來管控的，還是來服務的，這是一個最關鍵的，就是轉變政府職能，是大部制的關鍵。這是我們關於大部制的一個簡單的定義。

那麼關於大部制的相關論述，從2003年開始到現在，相關的一些學者，對大部制都提出了一些自己的看法，那麼比較有名的，像前段時間在網上看的北京大學的（）教授，他的看法就是大部制就是整合職能管理範圍相對雷同的政府部門，側重於橫向的宏觀管理，那麼同時大部制既在部門之間實行決策執行和監督的分離，同時在部門之內，在一個部門之內，比如說教育部，或者說財政部，在這個部門之內也實行這個決策執行監督的相對分離，這是這個國家行政學院的（）教授說的。另外一個中國政法大學的一位女教授，她認為大部制就是儘可能把相似的職能集中到一個部門，減少橫向協調的困難，增強這個部門首長或者整個政府首腦對於各部門的直接控制。中國人民大學的（）教授也是行政管理專家，他認為大部制就是要實現決策執行監督的分離，進行大部制改革的目的就是為了精簡機構。另外一個中國政法大學的黨委書記（）和北京大學的一個副教授他們認為大部制改革就是解決決策執行和監督分離的問題，處理好綜合業務與專業管理的關係。這是一些名家說的。另外像國家發改委宏觀研究院的（），中央黨校的（），他們對於大部制的改革也提出了他們的看法，另外像國家行政學院的（）教授，還有像（），（）等等人，以及（），人民大學的（），中國行政管理學會的（），他們對於大部制也提出了相關的一些論述。那麼綜上所述這些專家，大部制的相關論述，他們都認為大部制不等於大政府，可能相反等於小政府，那麼大部制不等於大政府，大部制改革的實質是一種權利結構的重構，是一種運行機制和體制的重新確立，因此我們不能簡單的把這個大部制理解為簡單的部門合併，分離，那麼大部制改革有望改變部門林立，機構臃繁，從而建立符合市場經濟要求，符合民主法制建設要求，符合建設全面和諧社會小康社會的現代化政府要求的體制。

那麼實行大部制會給中國的行政改革帶來權力機構，政府運行機制的全新的改變。那麼大部制我們剛才說的，大部制改革的關鍵是實行政府職能的徹底改變，那麼你設立一個部，撤銷一個部實際上沒有任何意義，如果不能實行政府職能的根本轉變，這些改革就有可能陷入到精簡，膨脹，再精簡再膨脹的一個怪圈之中，這是我們對於大部制的定義以及相關論述的一個概述。那麼我們下面接著來看第二個方面的問題，2008年，政府機構大部制改革的一個基本的情況。

這個基本情況我們看下面這個表，那麼首先就是發改委，發改委應該是我們國務院政府機關最重要的一個部，50年代曾經被稱為小國務院，那麼發改委應該說是在市場經濟體制改革以後，這個部門的定位就很尷尬，因為發改委過去前身是國家計委，是實行計劃經濟體制的，當時計劃經濟強到了什麼程度呢？一個工廠生產多少產品都是發改委下指令，那麼我們市場經濟以後發改委該幹什麼呢？按理說他應該是管宏觀的，管我們中國經濟發展的戰略方向，但是事實上他這個宏觀方面沒好，在微觀方面又管得太多。地方上投資一個4、5萬塊錢的項目都要發改委來批，那麼你宏觀的職能就沒有執行好，那麼這次改革，發改委的職能沒有多大改變，但是還是有了很多的調整。就是說不管微觀的，就是特別是這些小項目都不要管了。因此這個發改委是瘦身了，減肥了，是一個新的發改委，名稱沒有變，但是是新的。同時在發改委下面成立了能源局，在能源局上面來成立了一個跨部門的國家能源委員會，這是由總理親自挂帥，包括了外交部，國防部，電力司等等，那麼他是一個意思的制訂政策，或者提出政策框架和方向的這樣一個部門。那麼當然這個國家能源委員會不是屬於發改委，實際上是一個意識協調機構，另外一個新的，這次最有新意的是工業信息化部，雖然有人認為這個名字不好，覺得應該叫工業部，但是後來還是叫這個名字了。這個部變動非常大，結合了非常多的部門，連國家煙草專賣局都合併進去了。實行以信息化帶動工業化，還有就是國防科工委是管軍工的，還有一個部門管民用的，那麼這次兩個都結合在一起了。

軍事裡面有很多的高精尖的技術沒有轉為民用，而民用的一些好的技術也沒有轉入軍用，但是在美國這是結合的非常好的。我們知道現在很多的民用軍用產品開發，比如說核能最早是作為武器的，現在也作為民用，這就是一個例子。

還有一個交通運輸部，對於這個部的名稱很多代表也有不同的看法，有人解釋說，中國詞語當中交通是運人的，貨運才叫運輸，因為交通既管人又管貨，所以叫交通運輸部，那麼這個部是在原來交通部的基礎上，合併了國家民航總局，國家郵政局，同時新成立了國家民航總局，國家郵政局，就改由交通運輸部來管。那麼交通運輸包括天上的航空，地上的是汽車，火車，水上還有船運，航運，但是我們國家有點奇怪的是過去民航是民航，鐵路是鐵路，然後公路水陸是水平交通，所以我們過去交通是小交通部，我們知道美國有一個交通部，他是水陸空，那麼我們這次大交通整合應該說是邁了一個很大的步伐，鐵道部繼續保留，因為鐵路運輸在我們中國非常特殊，因為鐵路在發達國家是西洋產業，而我們國家鐵路到現在為止才有8萬多公里，印度的鐵路都比我們國家多，我們國家的鐵路佔全世界的鐵路旅程的只有6%，但是我們運輸量佔全世界的24%，因此鐵路來講儘管我們大家都有意見，但是鐵路在我們國家運行效率相當高，同時鐵路未來在我們國家還要大發展，一年的投入都是3000多億，我們都是我們武廣客運專線，現在都在緊鑼密鼓的建設當中，所以鐵路地位非常特殊，現在由鐵道部專門管他，而且管得還不錯，所以鐵道部繼續保留。這是一個，還有一個就是把原來的老人事部，和勞動局和社會保障局合併為新的社會保障部，這也有人有意見。以前我們國家至少有三個部來管人，來管幹部，人才，普通勞動者，但是這次我們一視同仁了，同時這個下面設立一個新的轉關的國家公務員局，專門管公務員的考試，錄用等等。那麼這次還有一個新的就是環境保護部，就是國家環保總局升格為環保部，這是表明這個現在環境問題，要更加重視環境問題。那麼環境保護部應該世界各個國家都是最近1、20年來的，頂多也是國家一個局一個司來保護。

另外下面一個就是住房與城鄉建設部，這是在建設部的基礎上改建的，新組建的。這次在城鄉建設部前面特別加了一個住房，就是對住房問題是非常重視。下面最後一個是衛生部，那麼這個衛生部這次是把原來獨立的國家醫藥監督管理局，國家食品藥品監督管理局改為衛生部管理，因為國家這個監督管理局前幾年做了不少工作，出了不少問題，局長被判處死刑，導致過去的假藥，有毒的藥品泛濫，大家意見很大。所以這次改為由衛生部來管理。所以這次應該是重新回歸了。這是部委改革的基本情況，那麼這個經過改革之後，國務院的部門機構，現在的基本情況是什麼樣的呢？是除了辦公廳之外，國務院的組成部門是27個，直屬的特色機構是一個，指數特色機構就是國資委，直屬機構是15個，辦事機構是4+2個，他實際上是六個，但是有兩個是劃中共中央裡面去了，直屬單位是14個，還有意識協調機構和臨時機構是24個，部委管理的國家局是11+3個，那麼正部級機構減少了4個，意識協調機構減少了一半。那麼看看改完了之後的基本情況。

好，部門機構是這樣的，現在是國務院總理溫家寶，副總理四個，國務委員5個，然後再就是政府組成部門，國務院組成部門就是外交部，國防部，公安部，教育部，科技部，等等這樣一些27個部，以及審計署和人民銀行，直屬機構是15個，主要的是一些局，辦事機構剛才說的是這麼多，這次改革的特點，我們剛才說了它為什麼要發改委等等這些部門還有工業與信息化部要進行改革，第一這次特點是加強和改善宏觀調控，以及一些重要領域的管理，以及促進科學發展，進一步貫徹科學發展觀，那麼再就是合理配製宏觀調控管理部門的職能，國家發改委瘦身，減少微觀管理事務和具體審批事項，集中精力搞好宏觀調控，那麼財政部，人民銀行發改委要建立協調機制，形成更加完善的宏觀調控體系。那麼我們國家最重要的部門是發改委，第二就是財政部，它主要是加稅減稅，還有退稅，還有加不加工資，加多少，都是財政政策。還有貨幣政策，運用貨幣政策該是人民銀行的事情了，加息還是減息，匯率怎麼變化？因為過需一年來我們國家已經多次提高存貸款利率，過去一年提了13次，我們現在存款準備金率已經是16%了，我們一年期的存款利率已經達到4%點幾了，但是我們現在的CPI還很高，就是消費價值指數，1月份是7.1%，那麼2月份8.7%，3月份現在估計是8%，但是我們存款利率是4%點幾了，所以我們的存款還是虧的。所以財政部，人民銀行要加強協調，不能各唱各的調，所以我們08年的財政主題是穩健的財政政策，從簡的貨幣政策。要收緊錢袋子，手緊人民幣對於市場的投放量。

第二個，工業化的問題，我們剛才已經說了，通過信息化完善工業化和信息劃管理體制，以信息化帶動工業化，實現信息化，軍用民用的兩個融合，同時第三個方面是加強人員管理機構，保障人員安全，國家能源局，國家能源委員會未來很有可能會成立一個國家能源部，因為能源安全可以是在現在為止是兩大戰略物資之一，一個是糧食，一個是石油，有的人甚至說石油比糧食更重要，沒有糧食你還可以忍兩三天，但是一旦沒有油，車立刻就不動了。在我們國家來講，我們國家是一個石油不豐富的國家，或者是一個貧油的國家，那麼我們國家現在的石油的46%是靠進口，未來十年我們國家的石油消費量可能是70%靠進口，作為這樣一個非常關鍵的戰略物資來自於海外市場，如果出現一個海盜，我們廣東的油價就要上漲，所以非常嚴重的一個問題。那麼石油由於我們這幾年的石油消費量增加很快，國際的油價猛漲，因此西方國家說這個油價漲主要就是因為中國消耗太大，我們大概3年前一桶是石油是3美元一桶，現在是100多美元一桶，漲了多少倍？我最早燒液化氣是2塊4毛錢，現在是多少錢？未來的水，電都會漲價。這是說能源安全。

那麼第四個交通運輸管理，要加快形成綜合交通運輸體系，大家注意這個綜合交通運輸體系就是從天上，到陸地，到水面到海洋，以及地下，地下就是說管道。我們國家因為過去是統一管理，所以交通體系經常斷頭。比如北京的西客站和地鐵不通，民航也和地鐵不通，那麼你到了飛機還要從機場出來，再搭火車，但是德國，歐洲一道機場可以不出機場，再稱火車，汽車都是在地下完成，到歐洲的任何一個城市都可以在那裡完成。然而我們的汽車站，機場，火車站能不能聯在一起，這就是未來交通部要做的。

第五就是加大環境保護的力度，貫徹關係友好型社會的建設，特別是我們現在的武漢，武漢的自然條件應該是非常好的，園林城市，有山有水，都很不錯，但是可能外來的遊客印象都不是太好，為什麼？我們是沒有把自己的優勢發揮出來，我們整個中部也是這樣的，現在環保污染非常嚴重，在廣東，浙江福建那邊幾乎找不到可以直接飲用的喝水，這是第一，第二個方面我們這次國務院機構改革是著力於加強社會管理，公共部門的建設，這裡成立了一個從就業到養老的保障服務體系，第二是住房保障體系，統籌城鄉的建設，第三是理順這個食品藥品監管體制，那麼進一步落實我們說老百姓最擔心的，最關心的入口的問題，一個是食品一個是藥品。

第三點就是這次部門改革是應該說是帶有某種大部制的特徵，就是要探索實行職能有機統一的大部門體制，對一些部門進行整合。比如說人力資源社會保障部，整合完善重要行業管理體制，比如說工業信息化部，加強整合社會管理公共服務部門，比如說現在的衛生部，還有對意識協調機構進行精簡，這個力度還是很大的，但是我們認為還是不夠，下面還有很多的工作要做。這是我們講的第二個大的方面。

那麼下面我們來回顧一下改革開放30年來我們加上今年的這一次，一共有6次大的行政體制改革，就是說我們每五年要大的動一次，從82年到08年，我們往前回顧一下，82年的改革，這次改革是明確規定了各部門的數量，國務院機構從109個減少為61個，人員編製從5萬人減少為3萬人，辦公機構由5個變成3個，但是再後來的幾年中又增加了，這次改革是將中國工商銀行，中國農業銀行，中國建設銀行，中國銀行從人民銀行分出來，將幾個部，工業部有所合併，這是當時的一個變化。另外在六年以後，1988年的時候，我們知道人代會是固定的時間，每五年一屆，那麼88年的改革提出了一個推進政府職能改變的問題，那麼要求政府的經濟管理部門要從直接管理轉變為間接關係，強化宏觀管理。機構人員編製減少了近20%，這是當時的88年的改革。當時重新組建的國家計委，組建了人事部，勞動部這些新的部門。另外就是93年的改變，15年以前的，那麼這次改革提出來要施行適應社會主義市場經濟體制的體制，要轉變政府職能，要向統籌規劃，政策制訂，引導協調和服務方面轉化，這個時候人員又減少了20%，直屬機構從86個減少到59個，然後是98年，就是朱鎔基做總理的這次，國務院部門從40個減少到29個，部門內設機精簡到41個，人員編製減少了一半，與此同時，新組建的國防科工委，信息產業部，勞動合社會保障部，國土資源部，這是98年的，那麼5年前，03年的改革，這次改革提出了政府職能四大職能，應該是集中於經濟調節，市場監管，社會管理和公共服務，那麼就是03年的改革，那次改革設立了國資委，改計委和發改委，成立了新的食品藥品監督管理局，成立了國家安全監督管理局，撤銷國家經貿委，和對外經濟合作部，。經過改革之後組成機構是28個，直屬機構21個，辦事機構5個，事業單位是12個。

這是歷次改革之後的變化情況，我們就不詳細說了。從82年到08年，在26年的時候裡面我們進行了6次大的改革，沒五年整一次櫃檯，那麼整了之後情況怎麼樣呢？可能很多人感覺到不滿意，但是呢，這些西方學者提出了一個問題，中國的老百姓特別是一些專家學者對中國政府的管理效率是一直不滿意的，但是很奇怪，中國的經濟在這20多年當中發展的也是非常快的，為什麼呢？所以我們客觀的來說，我們政府的管理在過去20多年來還是可以的，所以我們國家的行政體制改革一直處在轉變與轉型之中，大體上是適應了經濟社會發展的需要，否則的話我們的經濟發展，如果是一個很糟糕的政府來管理，我們的經濟發展是不可想像的。就是說我們的政府管理如果更好，我們的經濟發展也應該會更好一些。我們國家的行政管理是一直在改革之中，大家可能感覺到很奇怪，為什麼要改？這是客觀形勢逼的。比如說一本書《誰動了我的乳酪》說的，當今世界唯一不變的就是永遠在變，你如果不變就會馬上被淘汰。所以你必須不斷的改變適應新的要求。那麼我們改革開放的歷次改革脈絡是什麼呢？實際上就是專業體制向綜合體制轉變。並不是機構的分分合合，他實際上是一種權力結構的重建，是一種政府運行機制的重構，所以經過不斷的改革，我國形成的體制改革基本上能夠適應社會經濟發展的變化。但是呢，我們剛才這個基本結論下的時候，我們也應該認識到，雖然我們歷經多次改革，我們現行的體制改革還是存在很多很多的問題。

記得在99年我們國家加入WTO談判的時候，他說加入世貿組織我們國家哪些部門，領域受到衝擊最大，最沒有競爭力？當時認為最有競爭力的是紡織，鞋帽……那麼受衝擊最大的應該是政府機構。而且當時我們認為紡織服裝競爭力最強，但是現在也出現了問題，因為人民幣升值，現在大批的工廠倒閉。那麼還存在很多的問題，這個問題主要概括起來還是政府職能轉變不到位，政府職能設置不合理，政府權責交叉的問題還是很突出。比如說這幾年食品安全監督管理的問題，以及前幾年我們發生的這個嬰兒奶粉事件，後來一查，有工商局衛生局等管這些食品管理機構都出現了問題。過去的這個雪災，這個雪大不大呢？問題很嚴重，但是至於出現像在湖南那裡出現的交通中斷，像郴州出現了一個城完全陷落了，這些情況還是相關部門缺乏協調，然後互信觀望，就等著上級來，結果溫總理去了問題就解決了。就是說這是一個很嚴重的問題。明明一個問題幾分鐘幾個小時就可以解決，他非要拖幾個月。過去有一個例子，他說判斷一個政府的工作效率很簡單，比如一個企業申辦執照，在美國一個企業辦下來一個小時到2個小時，在香港，兩天，你前一天提交天二可以。在深圳一個禮拜。在內地，可能一道兩個月，最極端的是在青海，辦了46個月還沒有辦下來，蓋了200多的章，還沒有辦下來。還有我親身體會，辦車牌，這是一個很事務性的工作，你按程序來辦就可以了。在香港20分鐘，你去提交以後你坐在那裡，有工作人員給你倒一杯咖啡，然後到那個地方領一個牌子等，簽兩個字就可以走了。那麼我自己辦車牌，到武漢市車管處辦了1整天，把我腿都跑斷了。有的地方收費要只用卡，有的只收現金，然後左右東西跑來跑去，折騰人。他不是為這個服務對象來考慮，而是為自己方便來考慮。他自己坐在那裡就等著你的服務對象來跑。

因此我們行政體制還存在職能轉變不到位，機構設置不合理，職責交叉，責任不明，權責脫節，以及效率不高的問題。因此還必須深化行政體制管理改革。那麼我們要進一步進行行政體制改革，那麼我們現在就是說我們國家行政體制改革存在的這些突出問題，我們剛才已經說了一些，我們改革的目標任務又是什麼呢？我們再來梳理一下。我們剛才說了職能轉變不到位，現在職能劃分還是不清，哪個部門該幹什麼，不該幹什麼，不清楚。有利的事情大家搶著干，不利的事情大家都推。鄭州以前還有一個饅頭辦，市裡有一個饅頭辦，區里也有一個饅頭辦，為什麼呢？就是因為饅頭可以收費。那麼機構交叉重疊，政府的重權力的行使，重管制和控制，輕視對於社會公民的保障，也輕視服務。

第二政府結構不合理，權責脫節。我們政府結構可以說層次太多，在政府內部，在政府之間是下級聽上級的，在政府部門內部實際上是處長決定一切。第三個是政府部門之間協調不力，相互抵觸，相互打架。一個部門說這樣干，另外一個部門說那樣干，這種相互打架的事情太多，行政效率低下。我們國家行政管理支出占整個支出的36%，所以我們的公款吃喝，公費旅遊等等這樣的開支每年有多大呢？有10000多億。那麼我們國家的稅務部門，國稅地稅加起來，大概有50000億的稅，自己消耗佔6%，他自己大概在這個過程當中大概消耗3000億左右。而美國他也是稅務局收稅，每年收2億8000萬美元，加上地方上一年可以收36000多億稅收，他的稅務部門消耗佔0.07%，這樣效率就非常高，他的人比我們更少，但是收的費比我們更多。所以我們的管理成本非常高昂。美國政府曾經說過，一個煙灰缸在市場上買六美元，但是美國白宮裡面的煙灰缸，因為有各種各樣的程序，造成最後白宮這個煙灰缸和市場上的煙灰缸一樣，價格卻是165美元。也就是說一個人一會兒就變一個樣，也就是行政執行不力。所以政府著許多的錯位，越位的地方，錯位就是幹了你不該乾的事情，越位就是你越權去做，而缺位就是該你乾的你不幹。

政府職能轉變還是遠遠沒有完成，政府機構人員十分龐大，行政效率還是非常低下，所以機構改革在某種程度上還是處於一個膨脹再精簡精簡再膨脹的惡性循環之中。那麼原因何在呢？根據我自己的思考，首先客觀原因是由於我們國家現在出在了幾千年的歷史之上，世界上很多國家都沒有碰到的事情，過去30年我們是在一個急劇的社會轉型經濟發展當中，社會急劇轉型，經濟快速發展變化非常大，崔健曾經唱過一首歌，說「不是我不明白，是這世界變化快」，MP3剛用，MP4又出來了，數碼相機的象素500萬，800萬，不停的出來。社會的轉型，我們從過去的貧困的，從短缺的經濟的社會，轉向現在相對物質非常富裕，另外我們從計劃經濟，轉向市場經濟，從落後轉向發達，我們從計劃體制轉向市場體制，導致新問題層出不窮，所以要不斷的變革，並且變革還不一定解決問題。另外我們國家國情過於複雜，我們國家是世界上唯一一個5000多年歷史沒有中斷的國家，而且我們國家民族眾多，差異很大，各個地方的差異太大，有的人說我們國家是一個國家，四個世界。我們一個中國有四種貨幣，人民幣，台幣，港幣，澳幣，四個世界是什麼呢？這是西方一個學者說的，中國油世界上最發達的地方，甚至上海深圳，除了美國紐約日本東京之外看不到這麼發達的城市，這麼好的城市道路，這麼漂亮的地方，那麼我們還有除了上海廣州深圳北京之後，還有武漢，天津這些城市，比較發達的地方，還有一些沿海的中小城市，鄉鎮，內地的中等城市，大概相當於第三世界，或者是第三世界裡面比較好的。另外我們相當於老少邊窮地區，大量的西部地區，落後的山區，大概跟非洲差不多，就是說我們經濟發展很快，是高速列車的火車頭，像深圳，浙江發展非常快，每年經濟增長15%，甚至20%，真是一日千里，是高速列車，中間是普通列車，那麼後面是西部的地區掛的是牛車，你這個車一拉著走是不是會出問題？快了後面跟不上，慢了後面等不急。所以我們國家問題就在於差異太大，現在我們搞宏觀調控，這個是國家的政策，所以全國一盤棋，但是各個地方不一樣，有的地方確實發展過熱，有的地方確實發展比較正常。

據說這個陳良宇，當初在國務院開會的時候，他就跟溫家寶拍桌子，說我們上海很好，不需要宏觀調控，但是你上海不搞宏觀調控那我們全國的宏觀調控怎麼搞？大家都看著上海。所以他現在出問題，不一定是因為他本身的原因，還有就是他跟中央的步調不一致。

話說回來，我們行政體制轉變是在不斷的摸索之中的，摸著石頭過河過程中缺乏理論的研究，這樣就是一邊看，一邊試，他已經不是完全布局好了的，有的時候是倉促的，所以這個改革容易出現問題，難以完全實現目標，那麼同時在改革當中，既得利益集團有很大的阻力，你比如從某種程度上說，這次鐵道部不合併，就是利益關係過於複雜。這樣使得改革下的決心很大，雷聲大，最後雨點小，為什麼呢？因為各種利益集團，方方面面的關係的牽扯，所以做不到。另外一個就是我們的行政體制改革不盡如人意，還與我們政治體制改革滯後有關係，因為我們改革開放30年來，政治體制改革做了很多工作，回頭一看我們變化不小，但是與我們的變化來講還是有很大的差距，不能實現既定目標。

好，我們下面看看在現在的這種狀況之下，我們明白了我們的問題，以及問題的原因，看看我們行政體制應該朝著什麼樣的目標和方向來走？我們的方向是什麼呢？就是行政有中國特色的行政管理體制，以中國特色的社會主義理論為指導，立足本國國情，與發展社會主義民主政治相適應，他的本質是要以人為本，執政為民，也就是說我們的體制你是不是以人為本，執政為民，如果是執政為管，以官為本就肯定是失敗的。那麼我們指導思想是中國特色的社會主義理論，三個代表，以及現在的科學發展觀。我們的目標要求與指導思想，行政體制改革的目標要求是到2020年的時候，要實現3個根本轉變，建設事權政府，在行政管理體制上做到，第一個政府職能的根本轉變，要向創造良好的發展關係，提供優質公共服務，維護社會的公平正義的根本轉變，這是政府職能要做的，那麼實現政府組織機構和人員編製向科學化，規範化，法制化的一個根本轉變，這是第二個根本轉變。第三個根本轉變是實現政府運行機制和管理方式向規範有序，不是隨意的，不是暗箱操作的的根本轉變。要公開透明，為服務對象的方便。建設四型政府，首先是建設一個服務型的社會，過去我們毛主席說的，共產黨是為人民服務的，服務和統治是兩個概念，因為公務員，領導班子實際上都是人民的公僕，就像物業管理機構一樣，是我請你來，不請你來，人民才是主人，不能反客為主了。所以你要向社會公眾提供服務，另外是一個有責任的政府，沒有責任的政府一切無從談起，出了問題都推，找不到責任人。

有一年韓國有一個大橋塌了，國務總理提出辭職，雖然他沒有直接責任，但是這至少是他的姿態。與此同時當時我們的新疆的克拉瑪依大禮堂發生一個大火災，當時是讓領導先走，讓小學生在那裡等著。後來也沒有誰來承擔責任。一個政府如果只有權力沒有責任，就非常麻煩了。另外就是一個法治政府，還要是一個廉潔的政府。有的政府做了很多的事情，但是自己不幹凈。比如陳良宇，陳希同，他們做了很多事，但是自己不幹凈，這也是不行的。領域我們在行政體制上要著力轉變職能，優化結構，提高效能，做到權責一致，分工合理，決策科學，執行順暢，監督有力，能夠為全面建設小康社會，建設和諧社會提供體制的保障。那麼我們這個行政體制改革的要貫徹的五條基本原則，這是我們官方的說法，中央的說法，就是要堅持以人為本，執政為民，第二就是要堅持與完善與市場經濟體制相適應，建設社會主義民主政治向適應的，堅持實事求是，解放思想，與時俱進。這次兩會上溫家寶總理專門提出來，要解放思想，解放思想沒有中點。

還有必須堅持發揮中央和地方兩個積極性，在中央的統一領導下鼓勵地方結合實際改革創新。第五必須堅持積極穩妥，循序漸進，做到長遠目標與階段性目標相結合。這次行政改革的核心還是要實現政府職能的改變轉變，轉變的過程就是過去管微觀的要向宏觀的管理，要更好的發揮市場在資源配置中的基礎性的作用，更好的發揮公民在社會公共管理事務中的作用。那麼政府職能轉變的具體要求是，全面履行政府職能，在改善經濟調節和市場監管的同時，更加註重社會管理和公共服務，進一步理論部門職責關係，合理界定政府部門的職責，做到權力與責任對等，避免職能交叉重疊。

這是改革的任務，按照精簡統一效能的原則，以及決策監督分離的原則，圍繞轉變職能和理順職能關係，實行職能的大部制，完善行政運作機制。那麼主要的任務是深化國務院體制改革，第二是推進政府機制改革，二是推進地方政府機構改革，加快事業單位的改革，這些工作都在進行。

好，我們下面用一點時間我們回顧一下發達國家是怎麼做的。這應該說是一個很有意義的問題。首先發達國家的基本情況，第一次世界大戰以後，主要的發達國家政府機構大多先後實行大部制，中央政府機構的設置數量一般是12-18個，平均數量不到16個，像日本是12個省廳，美國是15個部。一般說國防，外交，財政，每個國家都差不多的，但是其他的不一定相同。美國有一個退伍軍人部，其他國家沒有。那麼他15個部管得很好，他的部長很少，部長地位非常重要。所以美國的財政部長來我們這裡訪問的時候，如果我們國家派一個財政部長來接待他就不對等，因為他在美國排名第五，但是我們國家的財政部長可能排到100多位以後了，所以我們國家一般派副總理，過去是吳儀，現在是王岐山，可能還勉強對等。日本的文部科學省，把我們的科技，文學，文化等等全國得管的了，還有人力資源部，所有關於人事的全部，交通省更多，國土資源，建設部，還有開發，都管，就是所有的經濟事務。這些部門他們一般都不超過20個，我們國家是最多。

那麼發達國家他們這個部門設置為什麼都走向大部制，有什麼經驗呢？這是我個人的看法，發達國家的政府部門的設置，是適應了各個國家經濟發展的變化要求的，適應了本國社會管理的公共要求的，在這個裡面政府規模不斷的擴大，機構可能也在不斷的增加，經濟職能穩中有降，但是社會公共職能不斷的強化擴大。在美國政府預算裡面人力資源預算佔61%，也就是他主要的開支，而我們國家主要的開支是行政管理開支，國防開支我們也佔9%，和美國差不多，我們教育開支佔GDP的2.6%，占財政支出的8%-9%，但是我們行政管理開支太多，佔36%。所以說職能是不斷的增加的，經濟管理職能在降低，甚至軍事的職能都在降低。那麼政府管理的綜合性宏觀性不斷的增強，和專業性和微觀性逐漸的弱化，政府職能配製逐漸走向大部制，日本這次改革也01年改革，叫橋本改革，他認為日本的行政效率太低，所以改到了12省廳。第三個是西方政府機構的職能，機構設置和職能配製是完全按照職能原則，像職能是按照部門集中的原則，由大部門來實行，強化政府宏觀管理的決策主導權，和對社會綜合服務的保障能力，使得政府機構精幹權責統一，提高了行政管理的整體性和協調性。

那麼同時呢，這個大部制他還強化了對長遠規劃，戰略目標的決策權，所以作為國家的最高領導，是管方向，管戰略，管長遠規劃的，並且通過設立相當多的獨立機構，一些社會機構來提供公共服務。比如他們政府不設車隊，每次要車，打一個電話有專門的汽車公司，還有會議機構也不需要設立，打個電話有會議公司為你服務。而我們的政府是什麼都是自己的，比如說一個司機，你是社會上的一個司機你肯定好管，但是你自己的司機好不好管呢？他肯定成了大爺了。西方國家就是搞執行局，這個執行局可能是社會上的任何一個公司，僕役降低行政成本，那麼我們同時看到西方國家在進行這些大部制改革的時候，他們有比較完善的法制基礎，他們的法制條件非常好，另外他們有比較規範和成熟的市場經濟基礎，也就是說市場一旦運行規範，已經搞了1、200年了，這是我們國家所沒有的，那麼這樣一些前提條件的設置有利於推動實施大部制，但是即使是這些發達國家，那些這些中央政府機構的設置也不一樣，那麼他們改革背景實際方式和效果都不是一樣的，一般來說日本的改革比較理想，英國一般，德國動得很少，法國比較差。同時我們也要看出，大部制改革沒有一步到位，實際上行政體制改革是一個進行時，不是完成時，沒有哪一個國家的改革是一勞永逸的，他是隨著社會發展變化不斷進行的動態的過程。

好，我們最後一個問題，大部制和我們國家行政體制改革的進一步思考。未來應該怎麼做？我們剛才說了行政體製為什麼要進行？行政體制存在著很多的問題，總體來講行政體制他的原因，推動他的動力有哪些呢？總體原因是由於行政體制必須要適應社會發展變化，也就是說你這個孩子在長，給他的衣服要換，鞋子要換，你不能說買一個很好的耐克鞋給他，但是這個鞋子卻夾腳，那不行。首先我們行政改革的總體原因是行政體制改革總體上要行營其國經濟社會的發展變化，一般包括政治上的考慮，管理上的需要，財政壓力，針對要解決的特定的問題。總的來說還是為了管理上的需要。比如說08年里根總統的改革，包括我們過去的鄉鎮改革，都出現了一樣的問題，就是說由於財政壓力引起的改革另外還有一些特定的問題。比如說非典出現，我們針對公共衛生安全問題我們要設置專門的部門。還有美國01年的911部門，他們專門設立了國土安全部，是美國部門裡面最大的一個部，美國到現在經過200多年，最初有4個部，到現在15個部，最年輕的就是這個國土安全部。就是針對現在的恐怖活動設立的。那麼我們說從行政管理這個方面來說，直接的原因往往是處於行政體制的原因。

好，大部制可能帶來我們前面說的很多的好處，提高效率，完善協調，做到權責一致，等等這樣一些好處之外，他可能還有哪些問題，任何一個改革不可能只有好處，沒有問題，不可能只有有利的地方沒有獨立的一方，都有的。所以我們都認識到一個好的管理體制，必須要有一個適度的管理幅度，管理學的認為一個人管理的人不要超過5-7個，管理的層次一般不要超過4個，就是一般來說3到5個，層次過多，他會導致這個信息傳遞失靈，運轉失靈，指揮不靈，管理幅度過大，會導致你管理不過來，需要協調得地方太多，所以在管理幅度上應該由一個適當的水平。那麼我們國家，你像溫家寶總理怎麼管呢？就分開管。國務院領導各管一攤子，比如說李克強管哪些方面？王岐山管哪些方面？等等，這就類似於美國的內閣，15個內閣成員再加上副總統，17個人，甚至有些像教育部部長一般是不參會的，因為他不夠格，甚至最核心的時候只要5個人來決定。那麼在這個層次上我們就是中央政治局常委了，所以說這是管理的層次和幅度來講的。

另外我們從宏觀來講，實際上他是科斯第一定理，他說，只要產權明確，交易費用為零的情況下，不管這個產權判給誰，劃分給誰，市場交易的過程就會達到一個有效的狀態。實際上就是說，世界上交易費用不可能為零，你去買東西，去工作整個過程中花的成本不會是零，當交易費用不為零的情況下，如果你能把這個行為變成一個公司裡面的，一個組織裡面的，他可以內化成本，減少降低交易成本和談判的協調成本，也就是說，在每一項調整和改革之後，部門之間的協調成本會被節省下來，就是你改革獲得的收益。這個收益必須大於或等於你改革之後的內部協調成本。就是說你機構合併了，機構之間的交易成本沒有了，但是你合併到一個部門以後部門之內會增加協調成本，那麼節省的成本和後面增加的成本你比較一下，如果前面大於後面，那麼這個改革還有必要推進，推進到這兩個成本相等的時候這個改革就基本到位了。

那麼如何內化機構之間的交易成本，應該是判斷大部制推進是否成功的關鍵。不過，這個可是可能會降低，而不是一定會降低，這只是理論上的。大部制的風險和局限有這樣幾個方面，首先是大部制建立以後，會有很多的平行機構出現，其次，職能交叉的情況仍然會存在。在實際運行中，由於既得利益和不同的組織文化，大部制的部門整治往往困難和阻力重重，我們剛才說了鐵道部，他是軍事部門轉變過來的，還有民航總局是非常開放的，國際化的，這些部門風格都不一樣，他們現在要在一起，誰都不服誰，這個裡面造成的內耗非常大。還有德國的賓士公司把美國的克勒斯勒公司合併，到現在都沒有合併下來。就是說機構改了改去不一定有效，硬捏在一起的不同機構難以形成真正的凝聚力，反而增加部門的內耗。行政管理在幅度和層次上有一定的限度和合理區間，過大的部門增加部門內部的管理困難和運行成本，可能降低管理效率和服務質量。大部制下的部門權力更加集中，會增加監督難度。大部制在我們國家可能還一個條款矛盾，就是橫向部門，各個省，我們國家在過去中央制的情況下，我們不但有地方利益，還有部門利益，部門利益有時候比地方利益對中央權威形成更大的威脅，就是在北京形象的稱為王爺經濟，像教育部一年分配資源6000多億，不是由國家來分配，他說給誰就給誰，很厲害。所以說他可能會增加一定程度的條款摩擦，大部制可能會在重重阻力面前走過過場，這也是一種風險，同時不斷進行得改革經常在整櫃檯，經常改，那麼他可能會加劇形成振蕩，影響政府的權威和公信力，這是我們說實行大部制的風險和局限，也就是說大部制實際上還是有他的限度的。

那麼大部制改革需要注意的哪些問題呢？首先需要深入研究和論證，跟蹤實踐，以及學習好西方的經驗和做法。做好頂層設計和具體方案的設計，確定科學的目標，第二個大部制改革要成功，非常需要政府部門的整體掌控力，在日本橋本改革的時候，他說自己準備粉身碎骨，弄不好你就倒台了，所以說要下這個決心，沒有這樣的決心的話，你可能這個改革走一步退兩步。第三，還是要找到大部制改革的關鍵點，明確大部制改革的輕重緩急，那麼之所以我們這次實施了部門機構改革，跟有些專家討論的不一樣，這是專家討論邏輯上非常完備，但是在實際運行過程中他會出現問題，比如說鐵道部的問題，但是作為中央一級，作為胡書記和溫總理考慮的，鐵道部並進去以後會有什麼不足，運行起來會怎麼樣？所以輕重緩急來講他不是最擊破的問題，最急迫的是宏觀調控的問題，所以鐵道部可能會在五年之後再合併。另外我們還需要一系列的配套措施，需要財政政策的改革，需要完善公共服務體系建設，還需要推動地方政府的改革，事業單位的改革，否則你單邊獨建，很可能阻力更大，無法實現預想的目標。另外還有改革的連續性，保持相對的穩定性，改動的幅度不要過大，還要有前瞻性和可預見性。改革不能只顧眼前，你還要看到未來。就像母親給孩子買衣服，不能剛好合身一樣。但是我們現在做的很多工作沒有前瞻性。我們現在很多的大型建設物使用壽命只有7年，為什麼呢？因為他沒有前瞻性。另外我們這要注重管理方式的轉變，過去的方式靠壓，現在靠交流，因為你不是一個自上而下的，你是一個平等的，你是在提供服務，但是我們現在的政府上還沒有這個轉變。最後是堅持積極穩妥的方針，循序漸進，穩步實施，並且實施調整。我們不求一天就完成任務，還是要慢慢推進。

最後我們展望一下，我們08年改革實際上只邁出了一步或者半步，應該說我們還有很多的事情要做，今後十年20年我國還會繼續推進大部制，國務院機構當中的大交通，衛生福利，大農業，大金融，以及大社會保障，還有國土資源環境，教科文，那麼未來肯定要進行大的改革。那麼預期2020年左右，我們國家的大部制才有可能基本實現預期目標，到那個時候國家動的幅度可能會全面減少，到那個時候我們國家正好是發展得很好的時候。