尋求權力制約與權利救濟的平衡

作者：十年砍柴

當今中國常有這種現象：人們比較同一位階的不同行政機關之間權力差異時，其標準是能否拘人、封門、扣押物品。某行政機關對公民人身自由、財產採取強制性措施的權力越大，就意味著這個部門越「有權」。如公安部門可拘押人員、查封公民與法人物品、搜查住宅，被公眾視為最強勢的行政部門；而工商部門、質監部門不能拘人，但能對公民財產依法作出處置，被視為次於公安機關的強力部門。

普通人對行政機關的這種比較，實質上是對行政強制權力的認知。行政強制，是保障行政機關依法行政的一項重要權力，但因涉及公民的人身自由、財產安全，此項權力一旦被濫用，對公民合法權利的侵害、對社會公平的侵蝕也是巨大的。事實上，濫用行政強制權力的案例屢見不鮮，已成為影響社會穩定、影響法治進程一大痼疾。在此背景下，全國人大常委會第三次審議行政強製法（草案）自然引起全社會關注。

該法律草案自2005年12月一審，2007年10月二審，近兩年後才提起三審，這在中國立法史上是不多見的。根據立法法規定，因爭議過大擱置審議滿兩年的法律案；或因暫不付表決經兩年未再提起審議的法律案，可終止審議。

此番第三次提起審議，被視為「激活」該法律案的立法程序，避免終止審議。而能否像多數法律草案那樣，三審後即付表決，立法部門和社會各界卻難抱樂觀態度。這就說明，要出台一部成熟的行政強製法，既要解決執法難、提高執法效率，又要規範行政強制行為、保障公民的人身和財產權，是複雜艱巨的，其中涉及許多敏感而又亟待解決的問題。

如草案規定行政強制包括「對公民人身自由進行暫時性限制」。而行政部門限制人身自由的期限，儘管已有多部法律如刑事訴訟法、治安管理處罰法等法律作出了具體的規定，但有些屬於行政強制行為的人身自由限制，如勞動教養，限制公民人身自由最高期限可達三年，依據的僅僅是特殊歷史時期出台的一項行政法規。立法法實施後，這一問題沒能得到解決，而行政強製法草案依然迴避了這個問題。

草案內容對目前許多備受詬病的濫用行政強制的行為做了禁止性規定，如規定：「行政機關不得採取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使當事人履行行政義務。」這類措施在目前拆遷中許多地方政府熱衷採用；再如規定：「在市容監管中除違禁物品外，行政機關不得扣押經營者經營的商品。」明確禁止城管任意扣押攤販的貨物。這些規定當然可視為一種進步，但求諸已生效的一些法律法規，類似規定早已有之。若不能真正解決對行政執法人員違法的責任追究，以及公民合法權益受到行政強制傷害的救濟問題，行政強製法這類禁止性規定，在現實生活中能起多大作用，不能不讓人心存疑問。

而對行政強制行為的設定，草案第十二條稱：地方法規可以設定「對涉嫌違法的場所、設施和財物的查封或者涉嫌違法的財物的扣押的行政強制措施」。儘管也強調設定前必須聽證，但根據過往經驗，許多事關公共利益的聽證會流於形式，並不能充分反映民意。立法法明確規定涉及 「民事基本制度」的事項，只能由全國人大及其常委會制定法律。草案第十二條很可能就會涉及到物權等民事基本制度。這一條款若通過，難保不成為地方政府任意擴權的「後門」。

行政強製法草案自2005年底公布以後，就引發種種議論。行政部門的某些人士擔憂該法實施後，行政執法掣肘更多；而另一種意見則認為該法對保障公民人身自由和財產安全方面的力度還不夠。繼行政處罰法、行政許可法出台之後，行政強製法一旦通過，就標誌著我國完成了行政立法「三部曲」，對行政權力的限制、公民權利的保障構成了完整的法律體系，因此，公眾當然會有種種議論和期許。但無論這部法律草案審議通過後，最終的內容如何，公眾都將明白這樣一個常識：所有的公權力包括行政權力，並不屬於行使者而是由公民通過合法程序授予。對公權力而言，法無授權不可為；對私權利而言，法無禁止即可為。而對今日中國，如何有效限制公權力，保護公民合法權益，是一個很大的命題。