鼓勵生育還有多遠？

記者：李妍 盛夢露 趙晗 劉佳英 石睿

經歷30多年風雨，中國獨生子女政策在2015年宣告終結。

繼2013年召開的中共十八屆三中全會決定實施「單獨二孩」政策後，剛剛於10月29日閉幕的中共十八屆五中全會又宣布實行「全面二孩」的新政。

「全面二孩」政策，是指所有夫婦，無論城鄉、區域、民族，都可以生育兩個孩子的政策。中國現行生育政策，根據育齡婦女的不同情況可劃分為六種：城鎮非農業人口獨生子女政策；北京、天津、上海等六個省份的農村農業人口獨生子女政策；其餘農村農業人口採用一孩半或二孩政策；部分少數民族採用二孩及以上政策；雙獨二孩政策；以及單獨二孩政策。簡而言之，全面放開二孩、政策主要影響的是夫妻雙方都為非獨生子女的一孩家庭。

網友調侃，「80後」成為中國歷史上惟一一代獨生子女。

政策調整的預期，是促進出生人口總量增長和勞動年齡人口增長，從而有利於經濟穩定增長。「現階段，全國符合全面二孩政策條件的夫婦約有9000萬對。」國家衛計委副主任王培安在答記者問時表示，「全面二孩」政策放開後，「最高年份的出生人口預計超過2000萬人。」「預計到2050年，15歲-59歲勞動年齡人口將增加3000萬左右。」

國務院參事、中國人口與發展研究中心原主任馬力表示，政策出台前做了大量測算，放開的最關鍵原則是，「切忌大起大落」。「現在是人口紅利深度期，撫養比最低，是放開二孩最合適的時候。」馬力說，「全面放開二孩使得我們整個調整人口的步伐大大加快了。」

但多位專家在接受財新記者採訪時都表示，「放開二孩」來得太遲，未來幾年的生育小高峰過去後，人口增長將乏力。

時至今日，人口老齡化、勞動力短缺等問題已困擾中國經濟，年輕一代生育意願跌至谷底。從1996年起，中國總和生育率開始低於1.6。根據中國統計年鑒，2011年，中國總和生育率僅為1.04。

但計劃生育政策仍存有慣性。國家衛計委副主任王培安在解釋「全面二孩」政策時表示，取消二孩審批後，實行生育登記制，仍須長期堅持計劃生育國策。

多位專家認為，中國已經掉入「低生育率陷阱」，「嬰兒潮」現象不會出現，中國政策性調整已經「太遲」，錯過了諸多人口紅利，「全面二孩」政策能夠釋放的效能十分有限，無法形成促進經濟發展的「孩動力」。為「保持合理的勞動力規模」「延緩人口老齡化速度」，中國不僅要放開「二孩」，更要全面放開計劃生育甚至轉向鼓勵生育。

「全面二孩」並非終點，只是又向前邁進了一步。「全面二孩政策依然是人類歷史上僅次於一胎化的最嚴厲的生育限制政策。」北京大學光華管理學院教授梁建章、美國霍普金斯大學生物統計學博士黃文政撰文稱，如果在2018年至2024年之間，不抓緊最後的「窗口期」，採取強有力的鼓勵生育政策，中國將面臨「人口懸崖」造成的諸多困境。

「全面二孩」未必如願

單獨二孩」政策是「全面二孩」政策的一次關鍵性試水。

「單獨二孩」放開前，官方和學者都曾擔心會出現生育堆積和人口爆炸問題，即全面放開計劃生育管制後，出生率在短時間內將出現大幅反彈。但現實是，2013年底，「單獨二孩」政策放開，2014年出生人口僅比上一年增加了47萬，遠低於之前官方預測「每年將增加超過200萬個新生兒」。

「單獨二孩」遇冷後，「全面二孩」早於預期落地。學界對於「全面二孩」放開效果開始出現集體性悲觀情緒。多位專家認為，「全面二孩」新政僅能在近幾年內帶來每年新增500萬以內的新生兒。

「我們估算，全面放開二孩政策實行的第一年帶來的新增人口大致為500萬。此後逐年遞減，短期人口增量可能會在未來五年釋放，共計1500萬-2500萬。」國泰君安首席經濟學家林采宜表示。

黃文政預測的數據與上述基本一致。「2017年會是1991年以來乃至未來百年之內新生兒最多的一年。但縱向來看，2017年生育高峰的新生兒甚至不到1963年至1990年的平均水平，更要遠低於上世紀60年代中期、70年代初期和80年代末期的生育高峰。」

美國卡羅來納大學人口研究所研究員蔡泳，給出了更低的數字：開放後幾年內年均增長約300萬。

「全面二孩」新政公布的當天，新浪新聞推出調查：「政策放開了，你願意生二孩嗎？」超過4.5萬名網友參與。其中，表示「不會」的網友佔比38%，表示「會」的網友佔比33%，其餘29%的網友表示「看情況」。之後各類媒體也組織了類似的民意調查，表達生育意願的人群數量均低於40%。

調查可見，中國人的生育意願已處於較低水平。一項基於1980年-2011年間開展的227項生育意願的調查研究發現，從1980年以來，中國家庭心目中的理想子女數平均在1.6個至1.8個之間，遠低於2.1個的「更替水平」——即維持一個國家和地區人口規模長期穩定所需要的生育率。該研究顯示，即便是在被視為擁有較高生育意願的中國農村，生育意願也不到1.9。實際生育率通常又低於生育意願。在日本和韓國，相對於2左右的生育意願，實際生育率近10年來都只在1.05到1.45之間。

從生育能力而言，由於30年來的嚴格計生政策，將使未來十年內處於適齡生育的女性人數大幅下降。黃文政表示，據2010年的人口普查數據，到2025年，中國處在22歲至29歲生育旺盛期的女性，數量將只剩下2015年時的42.35%。根據這點及中國自然生育率的趨勢，黃文政預估，中國新生兒數量在2017年達到高峰後會開始衰減，且速度越來越快，總人口將在2024年前後開始萎縮。「中國生育率低於更替水平超過20年了，現在更是遠低於更替水平，未來人口萎縮是很難逆轉的趨勢。」

在同樣的生育許可權下，意願生育率要轉變成實際生育率或者說生育決策，需要考量生育願望、生育能力和生育條件三大因素。

北京大學人口研究所教授穆光宗說，「全面放開二孩之後，大量的非獨家庭獲得了生育二孩的許可權也有生育二孩的願望，但考慮到生育能力和生育條件，多數人會被迫放棄生育二孩的權利。」

從地區而言，由於部分農村地區長期享有「一孩半」的生育政策，且生育意願較高，此次放開二孩後的受益人群，將主要集中於城市。南京郵電大學人文社科學院教授周長洪表示，一般認為，對「全面二孩」積極響應的主要是在大城市，但從「單獨二孩」的經驗和他的觀察來看，生育意願更高的是在中小城鎮。「那裡競爭壓力小，稍微傳統一些。我們發現一些不發達地區的年輕人更傾向於生二孩。」

「計劃生育政策卡的主要是公務員、事業單位人員。」蔡泳說，「單獨」政策放開，經濟較為寬裕，時間、精力充足的中產城市公務員、事業單位等群體將成為主要受益者。

從年齡層次看，穆光宗認為，「70後」女性雖然有生育願望，但受到生育能力和生育條件的雙重製約，真正付諸生育行動的將是「小小眾人口」。「80後」女性生育意願較低，且婚姻狀況多數是雙獨或單獨，非獨是極少數，新政影響人群有限。「90後」女性生育意願更低，如此看來，「全面二孩」政策遇冷是生育決策理論能夠解釋的。

「全面二孩」政策放開後，「高齡孕婦和高齡產婦」現象會在近兩年集中出現。王培安稱，據國家衛計委測算，「符合全面二孩政策條件的婦女約60%在35歲以上。政策實施後，高齡孕產婦會明顯增加，發生孕產期合併症、併發症的風險增大。」為此，增加婦幼保健能力供給、通過分級診療引導合理助產、加強諮詢指導和自我保健、完善危重孕產婦及新生兒急救通道都必不可少。

百萬計生幹部何去何從？

30年來，中國為了生育控制，建立了規模龐大的計劃生育管理及服務機構。全國數以百萬計的基層計生幹部，是政策的具體執行者。「全面二孩」政策之後，基層計生工作面臨轉型。

2013年全國「兩會」後，計生改革邁出第一個實質性步伐——撤銷與計生政策相伴相生30年的原計生委，將其併入衛生部，成立新的衛計委。有分析認為，撤併計生委從組織結構上消除了調整人口政策的部門利益阻力。

原國家人口計生委公布的《國人口發〔2009〕5號》文件顯示，2005年底的統計表明，國家、省、地、縣、鄉級人口計生工作人員50.9萬人，總編製數42.3萬個。常年關注計生政策的浙江碧劍律師事務所專職律師吳有水介紹，此外，不在編的社區和村莊計生人員大概有數百萬。

不少人認為，一旦取消計劃生育，消化這50萬在編人員並不容易。這也被認為是取消生育控制的政策遲遲不能推行的重要原因。

「全面二孩」政策放開後，多名基層計生幹部表達了「失落與糾結」——一方面為自己「從權力部門向服務型部門的轉化」擔憂，另一方面為「不再做讓別人傷心和討厭的事」而大鬆一口氣。

這些年，隨著計劃生育政策逐步放寬，基層計生隊伍已經在縮減。陝西省山陽縣天橋鎮的李長慶，在計生崗位上工作了30多年。他說，每次縣裡開計生會議，人一次比一次少，兩年前縣裡開會時還有300多人，現在只剩下70多人。「2014年走的最多。」他說，過去基層計生幹部在鄉鎮比較受重視，工作量比較大，現在上級對下面放鬆了，「不像以前那麼重視了，基層幹部的待遇也不如以前了，經費保障也有困難，連必要的開支都沒法維持了。」

組織架構也隨之調整。陝西省商洛市丹鳳縣商鎮計生服務的工作人員李波介紹說，他所在的丹鳳縣已經把各鄉鎮的計生服務站併入鄉鎮衛生院，計生辦則併入宣傳教育辦公室，不少計生幹部被調到其他部門。這讓李波不適應，「因為看不了病，只能幹一些打雜的事情。」

按照國家衛計委的規劃，基層計劃生育服務管理工作並非減少，而是「更重了，內容更豐富了，要求也更高了」。王培安表示，新的工作包括加強宣傳引導，加強出生人口動態監測，引導群眾合理安排生育，防止出生人口出現大幅波動等。

社會撫養費和「一票否決」

人口新政後，基層計劃生育原有的一個重要工作——社會撫養費怎麼辦？這是一大懸念。

社會撫養費是指對沒有按規定生一胎、超一胎或二胎的城鄉居民，特別是對農民徵收的錢。上世紀80年代初期叫「超生罰款」，1994年改為「計劃外生育費」，部分省稱之為「社會撫養費」。

社會撫養費規模龐大。據長期研究計劃生育的獨立學者何亞福計算，從1980年到現在，若平均每個超生人口實際被徵收的超生罰款為1萬元，1.5億至2億超生人口的超生罰款總額是1.5萬億至2萬億元。

「社會撫養費」制度備受爭議。比如，社會撫養費究竟是行政罰款還是用於補償社會資源的行政收費，一直沒有清楚界定。國務院《社會撫養費徵收管理辦法》授權地方政府制定社會撫養費具體徵收標準和辦法，賦予地方極大的自由裁量權。同時，社會撫養費去向成謎，甚至成為滋生腐敗和產生權力尋租的溫床。不少社會撫養費被返還給基層計生部門和鄉鎮政府，甚至明文規定為計生人員的獎勵。國家審計署2013年曾對45個縣的社會撫養費進行了審計，結果顯示，這些地區普遍存在挪用截留及「返點」問題。

上海金融與法律研究院研究員傅蔚岡指出，很多地方計劃生育執法越來越嚴，越貧困的地方徵收越多。「徵收社會撫養費佔基層幹部很大工作量，也許經濟下行，需要補充財政資源。」

目前，很多地方衛計委都表示，「全面二孩」要等國家衛計委安排時間表。王培安則指出，「需要修訂《人口與計劃生育法》及其配套法規，依法組織實施。」

《人口與計劃生育法》修訂之日，是「全面二孩」政策正式實施的關鍵節點。但在內容上，北京大學法學院教授湛中樂表示，《人口與計劃生育法》只是對計生政策做了較為原則的規定，具體的實施辦法，仍需各省市根據計生法的要求，由各地人民代表大會或者常委會制定。

從「全面二孩」政策提出，到地方修法落地，各地時間表未必完全一致。湛中樂表示，「應該抓緊修改，儘可能快，越拖越不利。」

過渡期內，很多標準出現變化。在「單獨二孩」實施過程中，各省市對於在過渡期內的違法生育處理不完全一樣。根據媒體統計，天津、北京等17個省市仍按規定進行罰款，也有的省份未做罰款，補辦《生育證》即可。

對於實施多年的計劃生育「一票否決制」，近年來，包括全國政協委員王名在內的諸多人士，不斷呼籲取消。湛中樂表示，「一票否決」制應該取消，不過，「未必短時間內就會取消，可能會有一些變化。」

「人口懸崖」與經濟崩潰

中國生育率過低已經陷入愈發危險的境地。

從1950年至2015年中取四個不同時間段來看，隨著經濟的發展，全球及主要國家的總和生育率都出現不同程度的下降。「其中中國、印度、越南、韓國下滑最為明顯，2010年-2015年的總和生育率不及最高峰時期的40%。」林采宜分析說，執行計劃生育政策期間，中國人口出生率從1987年的2.33%最低下降至2010年的1.19%，降幅接近一半。

生育率下滑，導致中國面臨「低生育率陷阱」「老齡化陷阱」「中等收入陷阱」這樣的「三陷阱」疊加的困境，經濟下行壓力巨大。

紫金傳媒智庫首席人口學家、南京大學社會學院教授陳友華分析說，計劃生育政策導致人口結構性問題越來越突出，主要體現在持續低生育率下的少子老齡化深度不斷加深、出生人口性別比例嚴重失衡、勞動力短缺及其相關問題，而獨生子女傷殘死亡等獨生子女政策的負效應也開始加速顯現。

按照中國生育率及適齡婦女數量的估算，中國人口將在2025年前後抵達峰值，隨後將加速減少。「一國的人口數量是構成綜合國力的基礎。」陳友華認為，自1992年中國婦女生育率下降至更替生育水平以下後，中國就應該著手調整生育政策。「中國生育政策的調整絕不是像某些人所說的『正當其時』，而是『姍姍來遲』。」

韓國與日本的經歷已經證明了「姍姍來遲」的代價。在實行計劃生育政策導致總和生育率不斷下降後，1996年，韓國政府取消了計劃生育政策，並於2006年採取財政補貼生育，日本政府也於1991年開始鼓勵生育，2004年進一步實施財政補貼生育政策。

「但總和生育率仍長期低迷。」林采宜分析，等到總和生育率已經進入1.6以下的低生育水平時再調整生育政策，其政策效果是不明顯的。「而中國的總和生育率在1996年開始跌破1.6，至今已經有十年時間，此次全面放開二孩政策對提高總和生育率的作用有限。」

儘管「全面二孩」放開增加了低年齡段人口佔比，中國老齡化社會趨勢已不可逆。林采宜測算，到2030年中國的65歲以上人口佔總人口的比例為17%，比2014年增加7%。2030年時0歲-14歲的人口佔比提升2%。「不能從根本上改變中國的人口結構和老齡化問題。」

本世紀初，計劃生育政策曾因學界爭議出現動搖。「回頭看，那可能是放開二孩最好的時機。」衛計委人士稱。

對生育堆積的測算，成為決定政策走向的關鍵。2004年至2006年，包括十多位兩院院士在內的300多位專家學者針對人口發展問題進行了調研論證，並於2007年發布《國家人口發展戰略研究報告》。

報告肯定了計劃生育工作「成就巨大」，並指出「低生育水平反彈勢能大」，要努力維持。報告預測，中國總人口將於2010年、2020年分別達13.6億人和14.5億人，2033年前後達到峰值15億人左右。其中，勞動年齡人口2000年為8.6億人，2016年將達到高峰10.1億人，「比發達國家勞動年齡人口的總和還要多」，「在相當長的時期內,中國不會缺少勞動力」。

該報告在當時影響了中央政策的制定，導致生育政策放開顧慮重重。「報告誇大了現在可能的情況，回過頭看，這個預測差距甚遠。」一位衛計委人士表示。

直到「單獨二孩」政策遇冷，大家才清晰地看到中國生育意願過低的事實。

梁建章表示，對計劃生育政策的批評聲從無到有，且蔚然成風是近幾年的事情。中國大陸第一本正面批評計劃生育政策的書於2012年出版，標誌著對人口政策的討論不再是禁區。在此之後，直接批評計劃生育的各種書籍、文章和媒體採訪，逐漸多了起來。到現在，基本上媒體已經可以很自由地討論這些問題了。

但政策的放開在大多人口學者眼裡，仍過於遲緩，錯過了很多時機。

官方對中國勞動力的預測仍較為樂觀。「全面二孩」放開後，王培安表示，「長期看，到2050年，15歲-59歲勞動年齡人口將增加3000萬左右，有利於穩定經濟增長預期。」

但被奉為「全球人口指南」的《人口峭壁（2014-2019年當人口紅利終結經濟蕭條來臨）》（哈瑞·丹特著）一書指出，中國勞動力增長將在2015年-2025年達到峰值平台，隨後開始滑落，導致中國在2025年後的下一次全球繁榮初期時跌落人口懸崖，而且可能再也無緣世界最大經濟體的稱號。隨後，中國老齡化速度將快於包括美國在內的大部分發達國家，其他新興國家則會持續增長。其原因在於「中國在20世紀70年代初開始實行的獨生子女政策造成的影響」。

書中闡述，城鎮化是新興國家的關鍵走勢，但隨著全球經濟緊縮，無技能農民將被迫回到農村，中國過度建設的城市將成鬼城，「房地產價格將暴跌60%-80%」。

梁建章表示，中國勞動年齡人口中已經連續三年下降，如果將來不能有效地提高生育率，隨著人口老化和人口萎縮，除醫療、殯葬，未來幾乎所有行業都會成為夕陽行業，消費和生產同步萎縮，投資意願低迷，基礎設施更新步伐放緩甚至停滯。

「全面二孩」不是終點

「全面二孩」只是一個節點。學者們一致認為，中國生育政策的調整將分四步走：第一步「單獨二孩」，第二步「普遍二孩」，第三步「自由生育」，第四步「鼓勵生育」。

從世界各國生育政策變化看，在 20 世紀 六七十 年代，為了應對過高的生育水平和過快的人口增長，世界上許多國家和地區在1974 年聯合國第一次世界人口大會的感召下，紛紛採取了種種限制生育的政策。

2011年，David Lam 作為當年的美國人口學會會長，在演說中對人類過去半個世紀中應對「人口爆炸」的經歷做了系統總結和反思。隨著生育率的不斷下降，據聯合國統計，實行鼓勵生育政策的成員國從 1971 年的 9 個上升到 2011 年的 27 個。

黃文政、梁建章認為，從全球比較來看，中國未來的人口萎縮觸目驚心。在強大的低生育率慣性下，中國要將生育率提升到世界平均水平，可能再需要兩三代人時間。等到最終穩定下來，中國每年新生兒佔世界比例可能跌破3%。除非之後中國生育率超過世界平均，中國佔世界人口的最終比例可能不到3%。

2018年被視為最後的「窗口期」。按照預計，中國新生兒在2017年達到高峰後，2018年就會開始墜落，而總人口將在2024年前後開始萎縮。「從2018年而非等到2024年就開始大力鼓勵生育，可以爭取到六七年的寶貴時間，這六七年正是中國處於生育旺盛期女性急劇萎縮的時期。」黃文政和梁建章認為。

最後的「窗口期」能否讓中國人口危機「懸崖勒馬」？這在今天還是懸念。長期而言，如果大力鼓勵生育取得成效，就算平均每年多出生200萬人，那麼至人口峰值的2024年，也不過多出1200萬人。「這1200萬人只相當於總人口的0.85%，對人口峰值影響微不足道，但可以對穩定出生人口起到顯著作用，一定程度避免出生人口的斷崖式墜落。」

黃文政和梁建章認為，如果錯過這六七年，適齡女性將大幅萎縮，將來再提升生育率更加回天無力。

但官方仍認為，計劃生育是中國必須長期堅持的一項基本國策。

前述衛計委人士認為，生育政策是一個逐步完善的過程，是否「放開三孩」的討論為時過早，還需要根據放開二孩後的實際數據測算，「至少5年至8年。」

「放開三孩」意義微薄。

中國人民大學人口與發展研究中心教授顧寶昌表示，從進入 21 世紀以來全國和各地的出生情況來看,三孩及以上孩次在全部出生中所佔的比例很小，大概在 5%，只有西藏和新疆的多孩率在10% 以上。

「多年來開展的眾多的生育意願調查結果都表明，目前大多數夫婦主要是希望生育兩個孩子，希望生育三個或更多孩子的意願很少。」他說。

「鼓勵生育」被認為是必然結果，但有效性仍存疑。1994年，聯合國在開羅召開國際人口與發展會議，會上通過的《國際人口與發展大會行動綱領》指出，「過去100年來，許多國家的政府都試驗了包括獎勵和懲罰在內的許多計劃，以便降低或提高生育率。大部分這類計劃對生育的影響甚微，在有些情況下還起反作用。政府的計劃生育目標應針對信息和服務的不足。人口目標儘管是政府發展戰略的一個合理部分，但不應以指標或配額方式強迫推行計劃生育。」

馬力則認為，以發達國家的經驗來看，人口通常會經歷兩次轉變。第一次是到更替水平，中國已經於1993年前後完成；第二次是生育意願的持續低迷，像一些西方國家，養老等福利制度都已完善，人們主要為了自我實現而生活，養孩子的社會效益大大上升，家庭效益大大下降，養育孩子主要是精神慰藉。「但我們現在還沒有完全到第二次轉變，家庭效益還是大的，想生的依然多，只是撫養成本高，生育政策仍有用。」

在中國，由於積極生育政策啟動過晚，「人口萎縮」已經不可避免。

黃文政和梁建章表示，2010年人口普查數據可確定，從2015年到2025年，中國22歲至29歲的生育旺盛期的女性數量將萎縮42.35%。其次，即便國家統計局近年公布的生育率低估10%，實際生育率也不到1.4；在2.2的更替水平下，這意味著每一代人減少36.36%。

就算完全放開並大力鼓勵生育能將實際生育率提升30%，中國年出生人口在一兩代人內，即2050年前後將萎縮到現在的47.70%，即約800萬的水平，而年死亡人數將達2300萬。兩者比較，每年將減少約1500萬人。黃文政和梁建章表示，只要生育率低於更替水平以上，人口萎縮將將一直持續下去。無論是從資源、環境、經濟、科技還是文明傳承來說，嚴重衰微的人口趨勢有害無益。

中國需要更強有力的措施鼓勵生育。黃文政和梁建章認為，要在稅收、教育、醫療、就業等各個方面切實減輕養育家庭的負擔。具體措施可包括，將稅收和財政分配與人口規模和生育率提升直接掛鉤；確保教育資源的規劃和配置足以維持可持續的生育狀態；將幼兒園甚至托兒服務納入義務教育；未來的養老金分配讓養育更多孩子的父母獲得更高的收益。

研究世界各國鼓勵生育的措施，黃文政和梁建章發現，很多國家對生育實行累進位獎勵。比如，重獎生育三個或更多孩子的家庭；讓父親和母親享受相同的產假，可降低母親育孩負擔並消除工作性別歧視；推動社會回復正常的人口觀與生育觀，特別是對教科書的相關內容進行全面核查和修改；考慮設立生育節，促進健康的生育文化。

北京大學社會學系教授李建新表示，鼓勵生育的第一步是廢除一切不利於放開生育的約束。從根本上修訂法律法規，把生育權歸還給個人，最終實現生育自主。

中國「鼓勵生育」還有多遠？諸多學者普遍表達了悲觀情緒。他們希望「單獨二孩」和「全面二孩」政策的接連遇冷能讓政府層面感受到中國人口危機的緊迫性，從而儘快邁出最後一步，抓住即將到來的2018年「窗口期」機會，在「人口懸崖」到來之前，有所挽救。

財新實習記者楊三喜、蔣佳穎、劉懷彥對此文亦有貢獻