42、土地財政與地方債務

06-08

42、土地財政與地方債務

政府主動進行的基建投資與招商引資的一個很大不同的是，政府基建投資是需要自己出錢的，而招商引資是引來別人的錢。「財政吃緊」成為大基建投資政府的常態。幸而（但絕非巧合），房地產市場迎來了房價快速上漲的黃金時期，與此同時，鋼筋水泥等材料的價格漲幅卻因為產能過剩而並不明顯，在這樣的條件下，無論（商業、住宅）土地價格多高，房地產仍然可以帶來豐厚的利潤。以後可以看到，這其實是由於中國式的房、地對倒交易造成的。

隨著土地招拍掛制度的施行，土地的拍賣價格越來越高，而由於土地出讓收入大部分歸地方政府所有，各地政府對土地出讓金的依賴性也就越大，乃至於在各地掀起拆遷狂潮，引發官民間的激烈矛盾與衝突。不過這些衝突，在巨大的利益與政績面前不算大事了。一些聰明的官員，更懂得採用將部分收益讓渡給被拆遷群體的方式化解衝突。

具體來看土地財政對地方經濟的拉動作用。假設某地政府通過國家開發銀行取得了一項政策性貸款，額度為10億元。這筆貸款被用來建設本地的新區項目，包括道路施工、拆遷、土地「四通一平」（通水、通電、通路、通訊，地面平整）等。由此，新區土地達到了出讓標準，可以進行招拍掛手續了，這10億元也變成了拆遷補償金、施工建設費等等支付出去了。不妨說，其中3億元是拆遷補償金，7億元是相關建設費用（通常是有貓膩的），那麼有7億元會被計為GDP。

進入招拍掛的的土地，由房地產商通過貸款以50億元競得。於是，政府獲得了50億元的土地出讓金，很快的又以各種基建投資名義花銷出去了。如果房屋的建造成本在20億元，融資費用在整個所屬期間為10億元，那麼房地產開發商需要賣出80億元的才能保本。而實際上，10億元的土地平整費用，以及50億元的土地出讓金的支出，以及陸續20億元的建造支出，已經讓少數人賺的盆滿缽滿，這80億中的大多數款項，實際上已經掌握在他們手中。如果他們想要購買房產，向銀行50%的抵押貸款，可以支撐起160億元房產交易，而整個項目實現110億元的銷售按當前的房價輕輕鬆鬆。

值得注意的是，貨幣的流轉並沒有就此停歇，房屋的銷售所帶來的110億的回款，允許房地產商在歸還50億元土地出讓金、支付20億元建造費用、支付10億元融資費用後，還有30億元的節餘。按照中國經濟的現狀，這30億元定然也會用於其他地區的房地產開發中去。僅在上述土地平整和房地產開發中，就產生了117億的GDP，還未計及所帶動的相關產業。而這一切，最初僅僅是由國開行的10億政策性貸款帶來的。

土地收入佔比財政收入大，僅僅是土地財政的一個方面。地方政府為了拉動GDP增長，將動用一切可以動用的信貸資源。地方政府及其所能影響的企業，都儘可能多的貸款，而銀行也樂於發放有政府信用背景的貸款，於是很快的，其融資規模就達到極限，這極限包括銀行規模受到的監管限制，以及地方政府債務規模大肆擴張後，引發的中央管控。於是，政府的主要工作，又轉向了融資，以及對各式管控的規避，這與銀行的主要工作是監管突破類似。政府的融資渠道，除了銀行信貸外，還包括有城投平台的企業債發行，國有企業信託業務（通常附政府擔保）等。GDP導向的業績考核模式，就是讓地方政府花錢、花錢、再花錢。

然而，由於花錢如此容易，各種信貸方式能獲得資金很快就會被竭盡，在經過數年錢容易借、容易花的局面後，滾動到期本息不斷增長的債務成為地方政府一大難題。

而所謂土地財政，是一個政府支出—財政收入上升—政府融資渠道打開—政府支出的循環擴張經濟體系。它不僅是政府的運作方式，還是一種經濟體系的運作方式。它所造成的實質後果包括：（1）巨大的資源浪費。由於政府的無效、低效投資（建在荒山上的公路、無人使用的自行車出租系統等等）同樣可以拉動GDP增長，而整個社會創新的動力已經喪失怠盡，真正需要投資發展的領域由於較為先進複雜，不能為政府的裙帶利益團體所掌握，也就得不到投資。（2）引起房地產與土地價格上漲。（3）製造出全能政府的假象。當土地、信貸資源能夠完全由政府掌握時，在房價上升的通道中，政府顯現出超絕的能力，似乎只要政府願意，經濟就能維持上行。然而在數字背後被忽略的事實是，政府的土地財政只能做到與羅斯福新政一樣的事情----將大量的勞動力浪費在某些事物上，來實現貨幣某種方式的分配。

土地與財政負債下的中國式經濟發展模式，實際上是政府以土地收入、信貸等貨幣資源進行大量勞動力調度的政府主導型經濟。其極致，便是所謂「重慶模式」，它甚至曾試圖證明，一個經濟體不需要企業家的努力，不需各行業的產出增長，而僅僅依靠政府支出等方式，就能取得經濟發展，可謂徹底的凱恩斯主義。重慶使用巨額財政支出進行的唱紅歌、行道樹由梧桐改為銀杏、治安亭等等措施，在支出與形象工程上做足了文章，賺足了GDP與眼球。

這一模式的問題在於，由此造成了巨大財政黑洞。在主政者的背景強勢時，這一黑洞尤能以信貸等方式，甚至仰賴「打黑」罰沒當地富豪資產等非常規手段填補，然而終不能持久，可見「重慶模式」代價之高昂。而江西的造林綠化「一大四小」工程，以及各地的「拆拆」們都表明，所謂「中國模式」乃至「重慶模式」不乏踐行者。