放開生二胎政策可能試點 短期難以全面實施

　　「一獨生二胎」傳言流變

　　30年前的「公開信」中有這樣一句話最近被反覆提及：「到30年以後，目前特別緊張的人口增長問題就可以緩和，也就可以採取不同的人口政策了」

　　《瞭望東方周刊》記者蘆 | 北京報道

　　日前，中國人口問題專家何亞福在接受法新社採訪時透露，從明年起，我國將以黑龍江、吉林、遼寧、江蘇和浙江為試點，允許夫妻雙方只要有一人是獨生子女，就可以生第二胎。而且，這項政策將在五年之內擴展到全國範圍。一時間，此消息流布甚廣。

　　恰巧，9月25日是《中共中央關於控制我國人口增長問題致全體共產黨員共青團員的公開信》發表30周年之日。在這封被視作計劃生育政策發端的公開信中，有這樣一句話最近被反覆提及：到三十年以後，目前特別緊張的人口增長問題就可以緩和，也就可以採取不同的人口政策了。

　　原中國社科院人口所所長、計劃生育政策的主要制定者之一田雪原，在接受《瞭望東方周刊》採訪時說，30年前中央連開5次會議討論計劃生育政策，最終他們起草了給中共中央書記處的報告，其中就有上面這句話。他說，制度設計之初，目的便是「控制一代人生育率」。

　　如今，「一代之約」的時間已到。在計劃生育政策主導下的早期出生者，已經到了結婚生子的年齡。同時，中國的人口狀況也發生了翻天覆地的變化。計劃生育政策結下碩果的同時，也釀下了苦果：男女比例失衡、民工荒、人口老齡化，這些前所未有的問題都給計劃生育政策帶來了新的挑戰。

　　「一獨生二胎」的消息來自「內部渠道」

　　何亞福告訴本刊，「一獨生二胎」的消息來自「內部渠道」。對於這一消息，本刊採訪的一位官方學者稱，對此事「知道一點」，但具體信息不願更多透露。而國家計生委政策法規處的工作人員則對本刊表示，「不知道他們從哪裡得到的消息，我們還沒有接到正式通知」。

　　儘管中央尚未有正式通知，但地方對此事卻已多有所聞。

　　就在9月中旬，浙江省剛剛進行了一次相關調研。據《錢江晚報》報道，杭州市各社區在幾天內對全市上千人進行了電話調查，內容便是一方為獨生子女的夫妻是否願意生育二胎。而據杭州市江干區計生局工作人員稱，調查範圍不只是杭州，而是覆蓋了浙江省。杭州市計生委發展規劃處處長厲敏對媒體稱：「這是省里在做的一個調查，是為國家做決策服務的。」這一消息一經發出，便引來人們對二胎政策變化的猜想。旋即，在9月16日上午，浙江省計生委叫停了這次調查。

　　當本刊記者聯繫到浙江省計生委辦公室主任潘祖光時，他並不避諱：「國家有這個計劃，但現在還沒有定論，我們也在等。」他直言，這是一個面向全國的計劃，而不僅僅是對某些省份。

　　本刊記者聯繫何亞福提到的其餘4個試點省份計生委時，除了黑龍江省計生委政策法規處副處長蔣艷秋表示對此事尚不知曉外，其餘3省的計生委人員都表示聽聞了這個消息，但也僅限於「聽說」，還沒有看到正式文件下發。

　　從各省計生委的回應可以看出，目前這項政策的總體方向並無太大疑問，只是具體試點方案尚未確定。

　　9月26日的《南京日報》刊載《老齡化加速、生育率極低，我省「二胎」政策有調整空間》一文，也清晰地傳達了這個意思。文中提到江蘇省計生委有關人士稱，目前國家還沒有正式公布試點省份名單，因為一直在不斷調整，「就我了解的看，江蘇可能不在第一批試點範圍內。」在接受本刊記者採訪中，江蘇省計生委宣教處有關人員也採用了這一說法。

　　計生部門：人口問題，敏感

　　在此次採訪中，各地計生部門不約而同地流露出十分謹慎的態度。

　　江蘇省計生委宣教處人員向本刊表示，人口政策牽扯到千家萬戶，社會穩定，太敏感。「敏感」，成為各省計生部門提到最多的一個詞。

　　遼寧省計生委一位不願透露姓名的工作人員更直白：「計劃生育的事情，稍微有點風吹草動，社會就會有非常大的反響。所以有什麼政策，我們只能說是不知道。」

　　對於地方計生部門來說，除了人口政策本身事關重大，還有一個無法迴避的問題，就是中央的態度。儘管按照2002年9月1日正式實施的《中華人民共和國人口與計劃生育法》，「放開二胎」的權力已經交給省、自治區、直轄市人民代表大會或者其常務委員會，但在實際操作過程中，地方計生部門仍然要看中央行事。

　　上述遼寧省計生委人士稱，「實際上權力並沒有下放」，國家有要求，省里得服從國家大局，各省政策都要上報國家計生委。

　　吉林省計生委政策法規司孫姓處長也對本刊稱，各省的人口政策法規必須由國家批准，不批不放。「唯獨人口政策，不光是由國家計生委批准，還得國務院批准。」

　　但由於試點須由地方開始，而在中央給出定論之前，地方又難以放開口風，這使得地方計生部門面對媒體時常「自擺烏龍」。

　　據《新民晚報》報道，此次「一獨生二胎」的電話調查中，在浙江省計生委叫停調查前後，官方的說法發生了明顯轉變。事前稱「調研是為國家決策服務」的杭州市計生委發展規劃處處長厲敏在隨後媒體的採訪中選擇封口：「此事由省計生委宣教處統一向媒體發布信息。」而浙江省另一座城市寧波的海曙區計生局，更直接否認了進行過相關的調查。

　　同樣的事情也發生在北京市。今年1月25日，《新京報》報道北京市人口計生委副主任彭彧華透露有望實行「一獨生二胎」。但第二天，北京市人口計生委即矢口否認。

　　目前，各地都處在「十二五」規劃制定的衝刺階段。由於這一規劃事關未來五年的長遠發展，各個部門面對輿論便愈發謹慎。受訪的各省計生部門紛紛表示，「十二五」期間地方的具體計生政策是否會有改變，還要看中央的意思。

　　本刊記者聯繫到的幾位官方學者，也顯示出不同尋常的謹慎，大意多為「只談學術觀點，不談政策」。一位官方權威人口學者直接表示，關於計劃生育的政策，「今年一句話我都不能說，我的名字就不要提了」。

　　計生政策鬆綁呼聲漸高

　　相比政策制定部門的低調，最近幾年，輿論關於計劃生育的討論可謂空前熱烈。

　　2010年的全國兩會上，放開二胎成為最熱門的話題之一。全國政協委員葛均波、張茵都提議放開二胎。張茵建議：國家應逐步放開二胎政策，並且有個3～5年的過渡期，讓一部分人先生，然後再完全放開。提案一經披露，便被眾多媒體關注，並在網上得到很高的支持度。

　　學者們為計劃生育鬆綁的呼聲在這兩年也陡然增高。這其中尤其值得注意的是去年年底的兩篇文章。

　　2009年11月26日，清華大學國情研究中心主任胡鞍鋼在《經濟參考報》發表文章《中國需穩健調整計劃生育政策，穩定未來人口規模》，呼籲「從現在起開始實行第二代人口政策，即『一對夫婦生育兩個孩子』，其政策目標是防止人口嚴重老化和少子化」。

　　作為國內著名的政府智囊，胡鞍鋼曾在2000年稱「必須堅持計劃生育政策」。而現在，他認為計劃生育政策已經到了「需要根據變化了的形勢進行適時、靈活、穩健的調整」的時候。

　　另一個值得注意的便是田雪原。這位被稱為計劃生育政策「副總設計師」的學者在去年12月4日的《人民日報》上發表文章，特別提到「夫婦一方為獨生子女者，允許生育兩個孩子，農村現在可以實施，城鎮可從『十二五』開始實施」，同時他還在文中建議全國不分城鄉，夫婦雙方均為獨生子女者，一律允許生育兩個孩子；在有效制止三孩及以上多孩生育條件下，農村可普遍允許生育兩個孩子。

　　在接受本刊採訪時，田雪原說，媒體認為他的觀點發生了轉變，這是「不正確的」。他自稱，現在的觀點，就是在「堅持初衷」。而他所說的初衷，就是1980年定下的，三十年後可以採取不同的人口政策。

　　在田雪原看來，30年的計劃生育政策已經達到了當初的目標，少生了4億人，使得計劃生育政策在上一個階段的歷史任務已經完成。如今我國已經步入低生育水平多年，這正如30年前所料，人口政策需要面臨新的抉擇。這和胡鞍鋼的看法頗為相似。

　　還有些微妙的變化在悄然發生。何亞福對本刊說，2005年之前，他的研究成果不但不能出現在電視報刊上，而且在人民網論壇上發帖都無法通過審核。

　　而在大約2005、2006年期間，這種情況開始發生改變。從那以後，他的文章不僅能順利通過審核，有時還會被加精並推薦到首頁。而幾乎是同期，他的文章開始可以在各個媒體發表，「這放在2005年前是不可能的」。

　　近兩年，他在兩會期間還積极參与人民網的E提案活動。他提過十多個提案，其中今年提出的《計劃生育轉變為自主生育的建議》在十大提案評選中位列第二。何亞福認為，這些轉變都可以看做是中央在轉變人口政策前所做的必要試探。

　　全面放開二胎，在短期之內不太可能

　　如果此次「一獨生二胎」的政策最終推行，受覆蓋的人群將會非常可觀。

　　遼寧省計生委的工作人員表示，雖然還沒有相關數據，但這次應該是很大的一個規模。他說，一獨家庭應該還是以城鎮為主，而在遼寧全省，城鎮人口佔到60%，符合條件的家庭「數量肯定不會小」。

　　而可能被選作試點的省份，都是計生政策效果顯著，生育率較低的省份。這些省份本身城市化的水平都比較高，因此都和遼寧一樣，影響甚廣。

　　但是有專家認為，這些政策可能惠及的家庭有多少會選擇生育二胎，結果尚未可知。

　　根據近年來的調研結果，隨著育兒成本的升高，年輕一代的生育意願已經大大降低，尤其是在沿海發達城市，而這些城市往往也正是老齡化嚴重的地區。

　　「總和生育率」大致代表平均一名婦女所生育的孩子數量，當生育率達到2.0左右時，人口規模可以保持穩定。根據2000年我國第五次人口普查結果顯示，全國總和生育率只有1.22；2005年的1%抽樣調查結果顯示，當年總和生育率為1.33。低下的生育率，成為眾多學者支持放開二胎的主要依據。

　　實踐也在為放開二胎提供依據。從上世紀80年代以來，甘肅省酒泉、山西省翼城、河北省承德、湖北省恩施等地，就一直在試行二胎政策。「21世紀中國生育政策研究」課題組曾在2005～2006年前往這些地區調研，結果發現總數超過800萬人的試點人群在寬鬆的生育政策下也常年保持人口低增長，總和生育率不到2。而且，在這些地區，一孩的比例不斷上升，二孩的比例不斷下降。

　　「21世紀中國生育政策研究」課題組的主要組織者，中國人民大學教授顧寶昌早在2004年便已提出「應逐步過渡到每對夫婦生育二個孩子，不會造成人口失控」。

　　不過，官方仍保持謹慎。2月4日，國家人口計生委副主任趙白鴿在南方十二省人口計生委主任座談會上傳達了國務院領導近期有關人口計生問題的重要講話，指出「十二五」期間必須堅持穩定現行生育政策不動搖。

　　遼寧省計生委的匿名人士也估計，全面放開二胎，在短期之內不太可能。這讓顧寶昌「頭疼不已」：「我們耽誤的時間已經越來越多了，人口問題不像經濟問題，錯過了容易調整，人是過一年長一歲。」在他看來，沒有討論的空間，是目前計生政策的最大問題。當然涉及的還有更深層次的因素。「我們現在還是GDP挂帥，因此分母(人口總量)越小越好，最好分母是1。」