中國古代官員的問責

06-07

中國古代的官員問責

王占魁

2012年06月12日14:40

　　一、官員問責是古代政治制度的重要組成部分　　在我國漫長的封建歷史中，關於官員的職責和對官員問責的典型記載是成於北宋的《太平御覽》，該書對不同官職的問責內容有著明確的規定。比如，職位相當於宰相的司徒官。據《帝王世紀》記載：「舜為堯司徒，支孫氏焉。」舜曾為堯時的司徒官，負責管理民眾、土地及教化等事情，職位相當於宰相。舜的支系子孫中有以官職名為姓的，稱司徒氏。「司徒」這個官職始置於唐虞之際，傳到周代，被列為尊貴的六卿之一，掌理邦教。漢哀帝時，改丞相為大司徒，與大司馬、大司空並列為「三公」。清代時，俗稱戶部尚書為大司徒。《周禮·地官》認為，司徒之職在保息萬民。《尚書·大傳》曰:「百姓不親,五品不訓,則責司徒。」《韓詩外傳》曰:「群臣不正,人道不和,國多盜賊,人怨其上,則責之司徒。」　　又如司空這個官職，是中國古代中央政權中主管水利土木工程和官府手工業的最高行政長官。《尚書》記載：「禹作司空」、「平水土」。金文中稱為「嗣（司）工」，和司徒、司馬合稱「三有司」,是西周時中央的主要行政官員。春秋戰國時期各諸侯國都設有司空或相應的官員。《荀子·王制》記司空的職責是：「修堤梁，通溝澮，行水潦，安水臧(藏)，以時決塞，歲雖凶敗水旱，使民有所耘艾」，完全是水利工作。東漢設司徒、司馬、司空作為高級國務長官。《韓詩外傳》曰:「山陵崩,川穀不通,五穀不殖,草木不茂,則責之司空。」《尚書大傳》曰:「溝瀆擁遏,水為民害,田廣不墾,則責之司空。」　　再如司馬,「司馬」是全國軍隊的最高管理官，除管理國家軍賦和組織軍事訓練外，還是軍法的執行者。在軍事活動中，所有涉及賞罰等軍法事宜，均由司馬處斷。因而在《尚書·大傳》有:「蠻夷猾夏,寇賊奸究,則責之司馬。」《孔子家語》:「賢能而失官爵,功勞而失賞祿,士卒疾怨,兵弱不用曰不平,不平則飭司馬。」　　上述諸例,均為先秦時代的問責內容。它不涉職官做了些什麼,只看他們的不作為,也就是說,政績原不限於有所為,還在於有所不為,職責要求必須做好的事不去做或沒有盡心儘力,乃是負面政績,問責就是追問這種負面政績。　　二、儒家的思想理念是官員問責的文化基礎　　儒家最重要的兩個代表——孔子與孟子，精心建構了為官的仁學體系和仁政機制。孔子強調，「仁者愛人」是一切倫理考量的軸心理念，官員們施行仁政就是天經地義的事情。依於仁、立於禮作為仁政觀念與制度的兩個保證，對於官員「為政以德」發揮著重要作用。孔子認定，只有官員以德性和禮制施政，他才能贏得人們的尊敬，正所謂「為政以德，譬如北辰居其所而眾星拱之」。倘若既不尊重德性規範，又不履行職務責任，甚至超越禮制規則，那簡直就是既應當被人譴責，又應當追究責任的惡官。孔子指出，當人們犯錯之後，只要知道立即改正，那就是可以原諒的錯誤，只有那些知錯不改的人才是真正出了過錯。「過而不改，是為過矣。」　　到了孟子，除了延續孔子關於官員施行仁政的基本思路，還從歷史的視角論述了人們對待所犯過錯進行處置的不同狀態。孟子比較分析後指出，古代那些出現過錯的君子，公開地錯、公開地改，受到人們的尊敬；「古之君子，過則改之。今之君子，過則順之。古之君子，其過也，如日月之食，民皆見之，及其更也，民皆仰之。今之君子，豈徒順之，又從為之辭。」這就給那些敢於改正錯誤的人士以道德鼓勵。儒家的倫理政治思想既構成對官員進行問責的理論基礎，又構成官員復出的哲學根基。儒家對官員進行問責從影響儒家至深的周公開始，就奠立了「敬德愛民」的為官原則。　　三、官員問責的主要內容和形式　　中國古代對官員的問責內容既涉及政治忠誠，又涉及官宦集團糾紛，既涉及政見的差異以及行使權力的合宜狀態，又來自於崗位責任的制度規定。官吏的問責體制和機製成熟於唐代。明清前的問責機構主要由御史監察和諫官言諫兩大部分組成。這種機構創建於秦漢，發展於魏晉南北朝，健全於隋唐，到明清時期達到了高度的完備，在機構設置上，清朝將六科給事中合併於都察院。六科給事中與十五道監察御史（後增為二十道），合稱「科道」，分別負責對京城內外官員的監察和糾彈，實現了監察組織的空前完整和統一。　　唐代官吏監督制度包括三個方面：一是直屬皇帝的、獨立於行政系統之外的御史台系統，這個系統起著對一切官僚進行全面監督的作用；二是由尚書都省主持而同時受到中書、門下兩省監督的官吏考核制度；三是由尚書左右丞及刑部尚書分管的勾檢制，其中主要是經濟專項監督制度，這也是遍及一切機構的監督系統，只有中書、門下兩個人數極少的機要部門例外。三個方面的監督系統共同發揮作用。　　唐代御史台行使職權有三個特點：　　一是風聞奏事。風聞即傳聞，御史台有權風聞奏事，即，如果聽說到某個臣子有什麼問題，可以不經核實就直接奏報皇帝。風聞奏事雖在晉宋以下已開其端，但在唐代，特別在武后之時大興此風。　　二是設置台獄。唐初御史審案，皆送大理寺獄；貞觀末，中丞李乾佑以辦自大理往來，多被大理寺推翻釋放，於是奏請御史台處置東西兩獄，監禁罪犯。至開元時，御史台獄仍併入大理。　　三是三司會審。唐代遇有特別重大的案件，則由大理寺卿會同刑部尚書、御史中丞共同審理，這叫「三司推事」。有時還由門下給事中、中書舍人和侍御史，共同組成特別法庭，稱為「小三司」，坐堂受理冤獄，稱「三司受事」。　　中國古代對官員的問責是通過考功即官吏考核來實現的。考核的方法是，一切官吏由其上級將他一年中的能力、表現、功過整理出來，對該部門的全體官員通讀一遍，聽取意見，議其優劣，而後確定應該評的等級，評定以後，集中送交吏部；吏部考核也不能一家獨斷，還有校考與監考，吏部尚書屬尚書都省領導，所以尚書都省又要選地位威望俱高的京官二人，一人校朝官考，另一人校外省官考；又由於一切行政官僚均屬尚書都省領導，考核如僅在尚書都省內部，仍然難免於一家獨斷，所以，再由地位上與尚書都省平列的門下省和中書省，各派主要官僚一人，分別監督朝官與外省官之考；考核結論作出來以後，京官需將結論與本人見面，外省官不可能逐一與本人見面，則需將結論材料送京，另外，還規定了凡是參與校考、監考的人，此後如果發現考核有誤，均與負責考核的人，同其功過。　　考核的內容分為「四善二十七最」和「勾檢制」：　　「四善二十七最」的四善是：「一曰德義有聞，二曰清慎明著，三曰公平可稱，四曰恪勤匪懈。」這是對一切官吏的共同考核標準。　　「四善二十七最」的二十七最是：將所有官職的性質，分為二十七類，每一類再進一步提出一種具體的考核標準來。例如，對近侍官的考核標準是，「獻替可否，拾遺補缺」，就是說，能不能向皇帝提出意見，以及意見的水平、分量如何；再如司法官的考核標準是，「推鞠得情，處斷平允」，亦即呈實調查清楚與執法公平問題，這類標準恰當、明白，具有可操作性。余可類推。每年一次的這種考核，顯然，對於廣大官吏，是既有鼓勵，又有監督。　　「勾檢制」是唐代對官吏普遍性的經濟審核制度。勾檢制，顧名思義，檢，就是對文件的檢查；勾，就是檢查完畢了，用紅筆在文件上勾一下。勾檢制，是唐代的一項帶普遍性的文件審核、檢查制度，而又以經濟審核、檢查為其重點。這就形成了唐代官吏監督的某種個性特點：對於經濟監督的高度重視。　　唐代制度規定，任何上送、下發的文件，都必須經過專人的審核，而且，審核者在審核以後，又必須以紅筆在文件上畫勾，並且簽註上自己的名字，此後，該文件如果發現有錯誤，簽發文件者與審核文件者同其功過。一般而言，簽發文件者自當是某個單位的首席官僚，亦即我們今天通常所說的第一把手；而審核文件者則為地位僅次於首席官僚的官吏，也就是我們今天通常所說的第二三把手。特別值得我們加以重視的是，各部門有權審核文件的第二三把手，並不是歸第一把手領導，而是直屬朝廷刑部尚書垂直領導的。而在勾檢制的實際運行中，又以經濟審核為其重點。這樣，在唐代權力的行使中，就存在著第三個垂直系統，即勾檢系統。貞觀之治在唐初為什麼能迅速出現，是與實行勾檢制的問責考核制度分不開的。　　四、問責官員的復出　　由於決策風險、個人差異，以及社會狀況、官僚機制、皇帝偏好這類外部因素的交錯作用，官僚履職不可能不出現這樣那樣的失誤。具體的失誤有領導責任與非領導責任之分，有直接責任與間接責任之別，更有責任事故和刑事過錯，客觀形勢導致的失誤和非主觀故意出錯的差別。也正是由於這個原因，中國古代文獻中就存在著大量官員受到問責又改正錯誤重新復出掌權的記載。　　典型的問責與復出的人物是韓愈、柳宗元和海瑞。韓愈在36歲時任監察御史，因為上書論天旱人飢的狀況，並請求減免賦稅，被貶為陽山縣令。憲宗時重新啟用為國子博士，官至太子右庶子。50歲時，因為參與平定淮西吳元濟之役表現出處理軍國大事的才能，升遷為吏部侍郎，進入了上層統治集團。兩年後，因為上表諫迎佛骨觸怒了憲宗，免於一死被貶為潮州刺史。後來宦官殺憲宗立穆宗，韓愈被召回朝，歷任國子祭酒、兵部侍郎、吏部侍郎、京兆尹等職。　　柳宗元博學上進，入朝為官，積极參与王叔文集團的政治革新。但後來革新失敗，貶到邵州任刺史，再後來加貶永州司馬。問責之後復出，為柳州刺史，政績卓著。　　海瑞被問責到復出更是經歷了艱難的過程。海瑞為官時推行清丈、平賦稅，平反冤假錯案，打擊貪官污吏，很得民心。但因勸說世宗不要相信方士的騙術，應處理朝政，激怒了世宗，詔命下獄論死。因同僚保護免於一死。世宗駕崩，穆宗即位，海瑞得到重新敘用，調升右僉都御史，任上懲治貪官，打擊豪強，疏浚河道，修築水利工程，推行一條鞭法，強令貪官污吏退田還民，被譽為「海青天」。　　五、官員問責制度的缺陷　　中國從秦代開始，建立了直屬皇帝而獨立於行政系統之外的監察問責系統，秦代官制中三公之一的御史大夫，就是分管監察工作的，御史大夫的屬官御史中丞，就是在皇宮內部辦公的專職監察官僚。御史一職，先秦時期原本是國君身邊的記事人員，當然也包括記臣下的過失，所以具備了轉化為監察官僚的條件；御史中丞下面，有兩類監察官，一類名叫侍御史，分工監察包括三公中的丞相、太尉在內的朝廷官員；一類名叫監御史，分工監察郡守、郡尉等外郡官。東漢以後，御史大夫的職務有所變化，御史中丞逐步獨立出來，並且漸次出現了御史台的名稱。魏晉南北朝期間，御史台始終保持了直屬皇帝而獨立於行政系統之外的特點，其權威性逐步加強。　　中國古代問責監察制度最大的弊端和失敗是將皇帝排除在監察對象之外，以有利於皇帝對權力的控制為監督的目的，並且在監察權力的行使上對皇權產生的深深的依賴。這種依賴主要表現在：監察系統是否完善取決於皇帝的決策；御史行使職權需要皇帝的保護；御史彈劾的效果完全取決於皇帝。如果彈劾的對象是皇帝的寵臣佞幸，即使有罪也可以「釋罪不問」甚至將彈劾者治罪。如果言諫者的諫諍不合聖意，輕則遭貶，重則喪命。　　在中國古代社會，皇權是一種神聖的不可侵犯的權力，它維繫著多民族大一統的國家秩序，但是，皇權擁有無限權力的同時也充滿著極大的不確定性和隨意性。造成韓愈、柳宗元、海瑞被問責的原因是複雜交錯的，但根本的原因是與皇帝意志相左，同樣，三人的復出或是皇帝回心轉意，或是皇權轉移。　　這一點從清代著名的楊乃武與「小白菜」被誣殺人刑事案改判平反可見一斑。史學家分析認為慈禧過問這個案子是因為江南的地方勢力是其心腹之患，她一心想殺雞儆猴，剷除已由漢人當權的江南地方勢力。楊冤案發生之時，正值上海由英商投資的《申報》創刊，這是中國歷史上第一家公開發行的報紙。為了吸引讀者，打開局面，他們很想多發為群眾感興趣的社會新聞。對楊冤案的報道，恰好起了這樣的作用，所以《申報》一直追蹤報道，直到平反為止。英國人嘲笑清廷司法腐敗，同樣是慈禧的心病之一。為了封堵英國人的嘴，也促成了慈禧想把此案徹底查清的願望。這就決定了楊乃武與「小白菜」由一件常見的刑事案上升到對官員問責的層面上來。由於朝廷異常重視，一定要查個水落石出，案情終於大白於天下，楊乃武與「小白菜」洗去了不白之冤，一連串的朝庭要員受到牽連受到問責以致革職的處罰。沒有慈禧下決心徹底查辦楊乃武與「小白菜」被誣殺人案，不會有一連串的朝庭要員受到牽連受到革職處罰的發生。但是，這種問責權的設置使監察機關既可「糾百官罪惡」，又可迎合昏君喜好。問責對皇權也就失卻了作用。　　以史為鑒，可以知興替。了解中國古代官員問責的理念內容及缺陷可以幫助我們站在較高的起點上，在官員問責的道路上起步更穩，少走彎路。　　（作者系國家行政學院院刊室編審）　　來源：行政管理改革