E政提案：積極推動省直管縣體制，推進新一輪縣改市

積極推動省直管縣體制，推進新一輪縣改市是解除縣域經濟社會發展束縛，釋放縣域城鎮化活力，助推縣級城市發展的有力舉措。要按照「行政層級扁平化」的要求,加快推動行政體制上的省直管縣,賦予市縣在公共資源配置上的平等地位；按照《規劃》要求，儘快修訂設市標準,把城市市區常住人口規模作為設市的重要依據，完善設市標準，嚴格審批程序，對具備行政區劃調整條件的縣有序改市，把有條件的縣城和重點鎮發展成為中小城市。現行的「市管縣」體制是從1983年以來逐漸形成的。「市管縣」存在的弊端主要有二：一是地級市大量侵奪擠佔下轄縣的財政、稅務、土地等資源，形成了「市刮縣」現象。二是增加管理層級和成本，同時也降低了行政效率。因此，省直管縣的改革需求日益迫切。從2005年以後，中央領導人多次提及省直管縣改革，目前已有20多個省份啟動了財政體制省直管縣和擴大縣級政府經濟社會管理許可權的試點。各省試點改革的做法主要有三方面：一是通過強縣擴權，把地級市的經濟管理許可權直接下放給某些重點縣。二是從財政管理入手，實行由省直接對縣的管理體制，不再經過地級市。三是對縣裡的主要領導由省里直管，提升縣級主要領導的職級和規格。但這類改革並不徹底，從減少行政層級，節約行政成本，提高行政效率的考量看，最終應當實行縣市分治，統一由省直管。這就意味著省直轄縣將不再是少數經濟強縣的特權，而是將普惠到所有縣和縣級市。這種比較徹底的省直轄縣體制，在現代社會發展條件之下是可行的。市場經濟打破了傳統體制下的政府管理模式，資源配置由政府主導型轉向市場主導型，政府大量的微觀經濟管理職能轉向宏觀調控，這從根本上減輕了各級政府的工作量，為省直管縣提供了可能。技術進步和基礎設施的改善創造了工具上的條件，通訊、傳媒等現代技術手段的運用及提高，政府間傳遞信息的流程明顯縮短，信息的時效性和準確性大大增強。交通的發達，使得省與縣之間的空間距離變得越來越短。與此密切相關的另一個話題是「縣改市」。上一輪的「縣改市」熱潮滿足了1980年代中國經濟社會發展的需要，但整縣改市模式也存在不切實際一刀切的弊端，「假性城市化」造成城市化水平的混亂，建設用地擴張進而亂佔耕地的現象也開始顯現，中央政府這才於1994年緊急叫停「縣改市」。此後10年，中國的城市化進入到了飛躍性的發展期，許多縣城的體量也在急劇增大，無論是人口規模還是經濟總量的各項指標都達到或超過1993年國家出台的撤縣設市標準，被壓抑的「縣改市」也隨之積聚了更強烈的衝動。在此背景下，禁令開始逐漸鬆動，2004年，民政部提出了新的撤縣設市標準建議，地區生產總值、財政收入、二三產業佔地區生產總值的比重、城區自來水普及率、污水處理率、城區綠化率和從事非農人口占就業人口的比例等指標均有大幅度提高。目前對加快設市進程有兩種不同的理解，第一類觀點認為城市與鄉村在生產生活方式、資源利用等多方面具有根本不同的性質，應該借鑒西方國家劃分城市增長邊界的做法，按照「城鄉分治、城鄉分立」的原則創新設市模式，在縣級行政單元設置城市，通俗地講就是實行「縣管市」。另一類的看法認為我國的現實管理體制完全不同於其他國家的國情，沒有必要再人為地劃分城鄉管理界限，搞縣內設市的做法，可以嘗試恢復原來的「縣改市」做法。本文認為，搞「縣管市」的做法雖然看起來是分清了城鄉之間的界限，有利於限制城市空間的無序擴張，但也應該看到這種城鄉分治的做法在一定程度上與城鄉統籌發展的要求不相適應，對我國現有的管理制度影響也較大，人為切割了歷史上所形成的社會、經濟、政治、文化、生活方式等諸多方面的聯繫。比較穩妥的做法是在繼續穩妥推進「省直管縣」改革的前提下，逐步有序地實施「縣改市」。我國現有1600多個縣，大多數面積在幾百到幾千平方公里，多數縣域人口在幾十萬到一百多萬區間，縣城現有常住人口多在十萬上下，有些縣城人口已超過二十萬，已形成中等城市的市區規模。在提倡就近城鎮化，鼓勵中小城市發展的大背景下，多數縣域在縣城集中全縣一半左右的人口，市區人口達到10--50萬之間，剩餘人口留在衛星城鎮和新型農村社區，這是未來最為理想的城市規模和城市結構。
推薦閱讀：