英國的議員如何履職

文/ 李春華

5月27日，新一屆英國議會在倫敦威斯敏斯特宮開幕，英國女王伊麗莎白二世發表講話。圖/CFP

英國議會是當今世界上最古老的議會，號稱「議會之母」。在議會制度的許多方面，都有自己獨特的做法，議員履職方面也不例外。筆者綜合有關材料，並結合在英國學習考察期間的了解，對英國議員履職的有關情況作一簡要介紹。

議員在議會中的工作

英國議會實行兩院制。鑒於議會的權力主要屬於普選產生的下院，而且上院議員為僧侶或貴族，非經選舉產生，也沒有任期限制，因此，人們提及英國議員時，通常意義上就是指經過選舉產生的下院議員。英國議員的履職，包括在議會的工作和在選區的工作兩個方面，選區活動的效果很大程度上也要通過在議會的履職得到反映，因此，議會是議員履職的主陣地。

（一）工作的主要內容

在議會會期中，議員每周一到周五在議會工作，參與制定法律、監督政府工作、控制財政、辯論時事、審議歐盟建議等。在參與立法工作方面，議員有機會參加公共法案委員會，審議政府提交的公共議案(Public Bill)；議案進入二審後，議員可以就議案的原則問題和委員會報告的具體修正內容進行辯論；議員還可以提出普通議員議案（Private Member』s Bill），但這種議案不得涉及增加財政支出，純粹的普通議員法案得以在議會中討論的機會很少，被議會通過的幾率就更小。在參與監督工作方面，議員可以參加議會的專門委員會（Select Committee），對政府部門的工作進行監督、審查；如果是來自蘇格蘭、威爾士或北愛爾蘭地區的議員，還可以參加各該地區的大委員會（Grand Committee），就影響該地區的有關事務進行辯論。

（二）工作的重要方式

議員在議會履職的重要方式之一是質詢。議員可以向政府大臣遞交口頭或書面質詢，質詢與回答都要收錄於議會議事錄。會期內議會每周都有固定的時間段用於口頭質詢。目前，每周一至周四下午，都有一個小時的時間，由大臣對議員（包括執政黨議員和反對黨議員）的口頭質詢作出回應。每周三下午有半小時的時間，供議員對首相提出質詢。除原定的問題外，議員還可以就該主題提出一個附加的問題。如果議員認為有特別重要而緊急的事務需要立刻得到政府大臣的答覆，他還可以要求進行緊急質詢（Urgent Question）。若議長認為該問題果真重大而緊迫，而且議會很可能沒有其他的機會來提出這個問題，在當天的質詢結束後，可以就此進行緊急質詢。

議員在議會履職的另一個重要方式是辯論。英國議會是國民辯論的中心舞台，全國性的重要議題都要在議會進行辯論。既有針對英王講話、不信任案以及由政府或反對黨提出的動議，也有針對下院議員提出的動議。當有憲法性議案或涉及公眾關心事項的議案提出時，議員還可以提出會議延期的動議，在當天的常規議事結束後延期半小時，議員可利用這個機會進行辯論。

議員在選區的工作

（一）選區工作的內容

在英國，公眾歷來認為，議員首先應該為選區工作，成為「駐威斯敏斯特的郡議員」。下院議員都是從單一名額的議會選區中選出的，候選人可以某政黨代表的身份參選，一旦當選，則必須代表該選區整體利益並為該選區全體選民服務。議員在周末要回到選區，開展選區工作。議員的選區工作分為兩大類型。

首先是擔當地方福利官員或社會工作者的角色，為個體的選民服務。選民的問題包羅萬象，有的時候甚至就是傾訴煩惱，對於這樣的情況，議員的作用就是傾聽、提出建議；對於選民遇到的實際困難，議員則通過與大臣、政府各部、地方當局或半官方組織等之間的大量溝通，敦促有關方面為選民解決問題。另外，議員還可以通過議會質詢和辯論表達選民的冤屈，若不能奏效，還可以「虐政」的名義將相關公案遞交查弊官（Ombusman）處理，還可以代表選民向請願委員會申訴。

其次是扮演地方利益促進者的角色，為作為整體的選區利益工作，如吸引新的商業和產業投資，建設道路，防止地方工廠、學校與醫院停業等。

（二）選區工作的主要方式

一是通訊，包括通信、電子郵件、打電話等。選民可以在當地的圖書館、市政廳找到本選區議員的信息，也可以通過瀏覽議會網站或向議會信息中心電話詢問得到議員的聯繫方式。英國議員的信息公開比較全面，包括議員的姓名、黨派、選區、聯繫方式、當選情況等，議員在議會中參與質詢和辯論的情況、在有關委員會任職的情況，以及議員個人的關注領域等，均可在議會網站上輕鬆找到，便於選民聯繫議員。對本選區選民的來信來電，議員們必須認真回復。根據與我們座談的下院議員介紹，她有時候一天要回複選民電子郵件400多封。對於非本選區選民的來信，一般都會轉給該選民所在選區的議員處理。

二是回選區接待選民。通常，議員們周五（這一天黨鞭不要求議員出席）、周六都在選區奔忙，包括接待選民來訪、上門訪問選民、出席選區的各種集會、參加選區黨組織的會議或活動、接受選區媒體採訪等。其中，最有英國特色的就是接待選民來訪，稱為選區「門診」（Surgery）。每位議員在選區至少設有一處「門診室」，可能設置在選區的公共大樓如選區黨組織辦公室、市政廳等，也可能設在議員家裡。有的還以其汽車為「門診室」，隨處接待選民。每個議員至少每兩周回一次選區「門診」，有的每周都提前將「門診」時間由市政廳、選區內的公共圖書館等單位公告市民，選民還可以在當地的電話簿里找到「門診」信息。「門診」時，選民排隊等候，依次進入「門診室」，單獨向議員申訴。由於選民反映的很多問題發生在當地，需要當地政府來解決，很多下院議員都會請一位地方議員「陪診」，是地方的事務，就交由地方議員督促地方政府辦理；涉及中央部門政策的問題，如養老金、移民、稅務、國民健康保險（NHS）等，或者需要議員在下院申訴的問題，則由下院議員受理。這種議員與選民的密切聯繫，對議員來說，可以發揮一種反映公眾輿論的「氣壓計」的作用；對公民來說，則具備「減壓閥」的功效和作為一種申冤的機制。

議員履職中需要協調處理好的關係

議員既是選區選民之代表，也是政黨之代表，有時還是各種不同利益之代表。作為選區選民的代表，要聯繫選區選民，為選區謀取利益；作為政黨的代表，要維護本黨的政策主張和立場，按照黨派立場投票；作為各種不同利益的代表，要反映該階層的利益和呼聲。這就需要議員在履職的過程中，處理好方方面面的關係。

英國的政黨，大多組織嚴密，紀律嚴明。議員在議會履職，必須遵守黨的紀律。議會各黨團對議員實行嚴格的紀律約束，內閣和影子內閣作為兩黨的核心團隊，需要保持各自內部的團結一致自不必說，更有議院督導員制度對議員進行管理。這一制度的核心內容，就是對議員出席和投票的要求：幾個大的政黨的下院議員每周都會收到下周議會活動綱要，在各項活動之下會有一條、兩條或三條下劃線，分別標誌著「希望出席」（一條）、「要求出席」（兩條）、「必須出席」（三條）；若有投票，議員則須按照本黨的立場投票。蔑視「三條下劃線」的行為被視為對所屬政黨規則的嚴重違背。英國議會沒有秘密投票設備，所有的投票行為都是公開的，重大事項實行分類表決。因此，各黨派對本黨議員的投票行為非常清楚，議員跨黨派投票十分困難，後果也很嚴重。

議員本黨的政策若對其選區的利益有不利影響，議員就會受到選區的很大壓力。遇到這種情況，議員往往會遊說黨的領導，對有關政策作出微調，盡量照顧議員的選區利益。確有衝突的，如果不是事關本黨至關重要的利益，議員會盡量取得黨鞭的諒解，不參加投票。

議員過去從事的（有時仍在從事著）職業，議員個人所屬的各種組織，甚至是其閑暇時的志趣，都會使議員對某行業保持一定程度的關注，這在一定程度上有助於提高議會的代議質量，但也可能使議員捲入相關利益。為避免相關利益的不正當影響，議會從1975年以來一直針對各種利益進行年度登記，以避免利益衝突。議員在履行公職活動時也必須對相關的利益作出公開申明。任何受雇代言都是議會絕對禁止的。

議員履職的保障與規範

（一）議員的取酬

16世紀以來的數百年間，英國的議員一直義務工作，議員薪金制度直到1911年才建立起來。從1983年起，議員年薪才脫離了單列的生活補助金性質，開始與文官的較高級別掛鉤，成為名副其實的薪俸。除工資外，對議員的差旅費、私人助理的報酬及社會調查等支出，給予補貼。《2010年憲政改革與治理法案》對議員的薪酬、補貼、利益申報等方面作出了比較系統的規定。目前，普通下院議員的年薪是65000鎊。根據我們接觸的下院議員介紹，議員的工作量很大，會期中每周還要往返於倫敦議會和選區，比較忙碌，工資加上各種津貼，收入約為醫生年收入的三分之二，這對於那些需要撫養孩子、償還房貸的普通議員來說，財務上還是有壓力的。一些工黨女議員甚至聲稱，由於下院工作時間過長影響家務等原因，她們將不再謀求連任。

議會並不禁止議員兼職。一些議員，尤其是保守黨議員，可以從一些院外利益集團獲得額外報酬，或者從其他兼職工作中領取工資。但議員能夠從事的兼職工作範圍比較有限，大部分局限於公司董事會、法律事務、記者工作或社會交往等。1995年諾蘭委員會的調查顯示，共有168名議員（包括保守黨議員145名、工黨議員15名以及自民黨議員6名）享有共計356項顧問頭銜。此後，議會加強了對議員兼職行為的規範，直接導致顧問數目的下降。根據1997年議員利益登記宣布的結果，這一數目下降了67%。

（二）履職的規範

英國並沒有制定專門的法律對議員的義務作出規定，僅有的類似規範是根據下院1995年7月19日決定製定的《議員行為準則》。該「準則」的最近一次更新是在2015年3月，將「『準則』適用於議員公共職業生涯的所有方面，但對純粹的私人事務和個人生活不予規範」。「準則」要求議員既要對國家的整體利益負責，也要對選區利益負責；要求議員無私、廉潔、客觀、負責、公開、誠實、以身作則。具體的要求包括：（1）不得接受外部的個人或組織的財務或其他好處，以免影響其履職行為；（2）任何接受無論是酬金、補償還是獎勵等形式的賄賂，以推動或阻撓議會的議案、動議或其他事項的行為，都是違反議會法律的；（3）議員要自覺履行利益登記要求，在議會和委員會的工作進程中或與其他大臣、議員、政府官員或其他公職人員交往中，對於涉及的任何相關利益都要公開、誠實；（4）議員在履職中獲得的保密信息，只能用於履職事務，絕不能用於獲取私利；（5）對於取自公共財政的履職支出、津貼、設施、服務等，議員必須個人負責，保證這些公共資源僅用於支持履行公職；（6）議員絕不能採取任何會對議會或議員整體的聲譽和團結造成嚴重損害的行為。

為保證議員行為準則得到遵守，下院設有專門的標準委員會和議會標準事務專員，可以針對議員遵守準則的情況進行特別調查。對於以下院名義進行或下院授權的調查，被調查的議員必須全程配合，並不得試圖遊說、影響對其的指控。委員會接到專員的報告，會進行討論並將結論和建議向下院報告。下院必要時可以對當事議員作出制裁。

地方議員履職的有關情況

與下院議員不同，英國地方議會議員的工作不是全日制的，而且大部分都不是專職的，某種程度上可以說是志願性質的，因為議員不從議會領工資。從1974年起，出席議會的議員可以從地方政府拿到開會補貼，但不得超過中央政府規定的最高限額。現在，議員可以拿到基本津貼，起重要作用的議員，如委員會主席、多數黨領袖，可獲得特殊責任津貼，另外，還可領到出勤津貼。津補貼的情況因選區大小和地區差異而有一定區別，如伯明翰市選區比較大，議員的津貼相對較高，普通議員的津貼可以達到每年16000鎊。此外，除政府行政部門外，議員可以從事任何行業的工作。

地方議員的工作任務包括：代表選民並對選民負責，為當局解釋政策及政策的實施，監督政策執行的效果，為社區提供領導。議員每個周五都要回到自己的選區開展選區工作，除此之外，議員要花大量的時間去履行對議會的責任。研究人員在全國範圍的跟蹤調查顯示，從事議會工作的所有人員每月工作時間為75至80個小時，或者每周19至20個小時；從英國郡議會中抽取60名議員作為案例研究，發現他們平均每周花20至25個小時用於議會工作。另外，根據對英格蘭和威爾士地區議員情況的統計，議員中全職議員（除議會工作外，沒有從事其他職業）佔到議員總數的25%。

郡議會一般每季度召集一次，區、市議會每月召集一次。由於會期短、議員人數多，地方議會幾乎把所有的工作都委託、授權給專門委員會去處理，議會會議上審議的事項則主要根據各委員會的報告和建議來確定。以伯明翰市為例，根據與我們座談的伯明翰市前名譽市長、現任議員Paul Tilsley的介紹，伯明翰市議會由120名議員構成，議會每個月召集一次，負有監督職能的各專門委員會每周召集一次，其他個別委員會（如許可委員會）可能每周召集一次或兩次。議員大都加入各個委員會，工作量是比較大的。

無論是國會議員還是地方議員，英國議員的履職情況，既與英國實行的黨派制度密切相關，也與其歷史文化傳統一脈相承。在看到其履職積極性的同時，要注意到議員對黨派利益和選區利益的維護有時高於對國家整體利益的重視這一客觀現實。另外，議員違反行為準則、濫用津補貼，甚至觸犯法律的情況，也時有所聞。我們在考察借鑒其經驗做法的同時，應始終保持政治上的清醒，取其精華，去其糟粕，為我所用。

（作者單位：全國人大常委會辦公廳研究室）