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社會撫養費前世今生：中央明確超生不是罪 群眾卻不清楚

羚子的話：

對於社會撫養費的報道過去也一直雲遮霧蓋，欲說還休。這次第一次嘗試從根子上挖掘社會撫養費，從其存在合理性開始，到實施效果，到今日的存廢之爭，史上最深刻最翔實的關於社會撫養費的系列報道。

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摘要

從超生罰款到計劃 外生育費，再到社會撫養費，名稱的變化體現政府對超生行為界定的變化。法律學者解釋，《人口與計劃生育法》確定公民擁有生育權，從法律層面來看，超生不是違法行為，而是一種可以選擇的權利行為。按照法規，社會撫養費是超生者為其超生行為而繳納的補償性費用。

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與「全面二孩」一樣，「社會撫養費」也是今年以來網路搜索的超級熱詞。作為對超生行為進 行限制和懲戒的重要手段，社會撫養費自誕生以來就飽受爭議。社會撫養費到底是如何誕生的？從最早的超生罰款到社會撫養費，變化的僅僅是名稱嗎？背後還有哪 些耐人尋味的變化？全面二孩政策落地之後，社會撫養費制度何去何從？第一財經通過深入調研，特推出系列報道，探尋社會撫養費的前世今生，揭開關於社會撫養 費那些少為人知的真相。

從超生罰款到社會撫養費

還記得小品《超生游擊隊》大著肚子的宋丹丹和背著超生娃的黃宏吧？他們背井離鄉要躲避的有兩樣，一是超生罰款，二是強制結紮。這兩樣，是當時推行計劃生育的兩大手段。

超生罰款，正是社會撫養費的前身。

1980年9月25日，中共中央發出了那封著名的公開信，要求廣大共產黨員和共青團員響應號召，只生一個孩子。獨生子女政策自此在全國範圍內推行。

隨著計劃生育政策被列為基本國策，在基層的推行力度也越來越大，僅僅「說服教育「已經無法滿足工作需要，必須要上手段了。

1982年，中共中央發出《關於進一步做好計劃生育工作的指示》(中發[1982]11號)，提出計劃生育應以思想教育和鼓勵為主。對於經過多次教育仍不按計劃生育的，應實行必要的經濟限制。

所謂必要的經濟限制，就是對超生行為進行罰款。其實早在中央發出正式指示之前，各地就已經開始對超生人群進行罰款。指示一出，基層計生工作人員更像領了尚方寶劍，計生罰款在全國迅速實施起來。

既然是罰款，既然要突出威懾力，就要設立一個讓超生者懼怕的標準。而在當時，由於超生罰款由各地自行決定，標準相當混亂。

江蘇省71歲的王先生回憶起他1983年因超生被罰款的情形。當時他在一家國營工廠工作，每月工資大約在40元。由於超生，他被罰了500元錢。

「那可是一筆大錢啊。我借了好幾家才交齊。後來都交到生產隊了。」王先生說。他是複員軍人，工作在城鎮,戶口和妻兒仍然在農村，所以超生罰款交給了所在的生產隊。

80年代，超生罰款還有一些其他名字，比如「超生子女費」、「超計劃生育費」、「計劃外生育費」等等。儘管名稱不一，但是事實很清楚，都是對超生家庭做出的經濟限制。

1992年，各地名稱不一的超生罰款第一次有了統一的名稱——「計劃外生育費」。這一年的3月5日，國家計劃生育委員會、財政部、國家物價局聯合頒布了《計劃外生育費管理辦法》，對計劃外生育費的性質、範圍、徵收辦法、使用範圍、以及監督程序都做了統一規定。

值得注意的是，這一辦法明確，計劃外生育費是一項為控制人口過快增長對計劃外生育者徵收的補償性資金。

1995年8月，國務院新聞辦發布《中國的計劃生育》白皮書，首次提出了「社會撫養費」這一新名詞。白皮書中提到，對多生育子女的家庭，徵收一定數額的社會撫養費，這一做法既是對多生育子女行為的限制，也是多生育子女者給社會的一種補償。

據一位知情人士介紹，當時發布這個白皮書，是為了應對國際社會關於「中國計劃生育侵犯人權」的批評。用「社會撫養費」來代替「計劃外生育費」就是為了讓措辭更加規範和容易被接受。

2000年3月，中央8號文件明確規定實行徵收社會撫養費徵收制度。同年，財政部、國家計生委聯合下發文件，要求各地將「計劃外生育費」改為「社會撫養費」。

2001年，財政部、國家計委將社會撫養費列為全國行政事業性收費項目的目錄。

2002年發生的兩件大事進一步確立了社會撫養費制度。

一個是《人口與計劃生育法》的出台。這部法律第41條規定，違規生育子女的公民，應當依法繳納社會撫養費。這是中國首次以法律的形式，規定對於不按照法律法規生育子女的公民來徵收社會撫養費。

同一天，《社會撫養費徵收管理辦法》正式實施，對於社會撫養費的徵收管理做了明確的規定。自此，社會撫養費的法律制度正式確立。

法律界定：超生不是一種罪

從超生罰款到計劃外生育費，再到社會撫養費，這並不是簡單名稱的變化，而是具有更加深長的意味。

北京大學法學院教授湛中樂等所著《公民生育權與社會撫養費制度研究》中透露，中央與地方對超生收費的性質一直都存在分歧。儘管各地方將計劃外生育費一直作為行政處罰，中央無論是行政法規還是規章，都從來沒有承認過超生收費的性質是行政處罰。

1996年，全國人大常委會法工委明確規定，徵收計劃外生育費不是罰款，不屬於行政處罰法的調整範圍。

對於普通老百姓來說，可能不覺得這種名稱之變化有多重要，在法律學者的眼裡，這種名稱的變化含義重大。

對這段歷史比較熟悉的北京大學法學院教授湛中樂介紹，社會撫養費名稱的變化體現了政府對超生行為的認定變化。

所謂罰款，是錯了才罰，也就是說，罰款的潛台詞表明超生是一種錯誤。在計劃生育的紅旗最早在中華大地招展的時候，超生在不少地方被認為是嚴重與政府「作對」的行為而予以嚴懲。罰款只是許多懲罰方式的一種。

而收費則不同。尤其是社會撫養費，從其定義來說，是指為調節自然資源的利用和保護環境，適當補償政府的公共社會事業投入的經費，而對不符合法定條件生育子女的公民徵收的費用。也就是說，這是一種意在補償的行政徵收。

《公民生育權與社會撫養費制度研究》分析，社會撫養費的性質是行政徵收，其徵收對象並未違反強制性法律，因為《人口與計劃生育法》第18條規定，國家提倡一對夫妻生育一個子女。這也就是說，社會撫養費徵收的前提是倡導性法律。

湛中樂參與了《人口與計劃生育法》的起草、諮詢和論證。他指出，《人口與計劃生育法》第17條明確規定，公民有生育的權利，也有依法實行計劃生育的義務。因此，社會撫養費徵收針對的行為並不是違法行為，而是一種可以選擇的權利行為。

湛中樂用高速公路收費來解釋從罰款到收費的不同——走高速公路要收費，但是這個收費不是罰款，因為人們走高速公路沒有錯。

「對於過去所謂的多生，不能簡單地等同於違法。闖紅燈是違法，超速是違法，走高速公路不是違法，同樣，超生也不是違法，它是可以選擇的權利行為。」湛中樂說。

第一財經在調研中發現，對於「超生是一種可以選擇的權利行為」，很多群眾完全不清楚，大多數人認為，超生即使不是犯罪，也是性質很嚴重的錯誤。38歲的北京市民郭蕾就飽受這種看法之害。

2012年，在一家國有企業工作的郭蕾意外發現自己懷了二胎。由於不忍心墮掉腹中的胎兒，她跟丈夫商定，留下這個孩子。這個決定從此把郭蕾帶入一個前所未有充滿壓力的生活。無論是在二孩的孕育過程還是被計生人員訓斥、被鄰居嘲笑，都讓她感到屈辱。

「我從小到大都是遵紀守法的人。就因為這個孩子，我覺得自己變成了一個罪人，一個對不起國家和社會的人。到底我犯了什麼法？」她問。

2016年元旦，全面二孩政策在全國範圍內開始實施。這一歷史性的政策變化把社會撫養費也推到一個尷尬的位置：原來的徵收主體（二孩家庭）已經不再 是徵收對象，三孩以上超生家庭數量極為有限，每年不超過百萬。社會撫養費制度何去何從？它是否已經完成了自己的特殊任務？請關注「透析社會撫養費」系列報 道的第二篇。

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