誰來看好政府的錢袋子（新視野·關注人大預算監督（上））

人民視覺政府預算直接決定了國家發展的風向標預演算法修改對公共財政改革具深遠意義核心問題是要進一步強化人大預算監督今年8月5日,本報報道了全國人大常委會預算工委專門聽取財政部關於落實預算決議和履行政府三項承諾有關情況的通報，並將相關情況送達全國人大代表。這是為了進一步加強對人大預算決議落實的監督，根據十二屆全國人大一次會議「圍繞大局、突出重點、加大力度、增強監督實效，進一步完善人大預算監督工作的方式方法」要求而開展的。所謂預算，籠統地說即是政府的財政收支計劃。預演算法，顧名思義，就是關於政府「錢袋子」的法律。去年6月，備受關注的預演算法修正案草案，提交全國人大常委會二審。這是我國現行預演算法自1994年頒布以來的第一次修改。預演算法為何是「民生法」為何又稱「政府支出法」在法學家眼中，預演算法是一部事關民生福祉的經濟憲法。國家的預算，是經法定程序審查批准的國家年度集中性財政收支計劃。它規定國家財政收入的來源和數量、財政支出的各項用途和數量，反映著整個國家政策、政府活動的範圍和方向。中國財稅法學研究會會長、北京大學法學院教授劉劍文說，大家可能會覺得，預算離自己很遙遠，但實際上，這個賬本上處處寫著「民生」。預算分為財政收入和財政支出。拿財政收入來說，它的重要組成部分是稅收。稅收連著千家萬戶，涉及每年向老百姓、納稅人收多少稅、怎麼收等問題。劉劍文認為，其實，預演算法非常重要，因為預演算法背後涉及中央和地方的關係、立法機關和行政機關的關係、政府和老百姓的關係，可以說是經濟領域的「憲法」。預演算法是規定國家預算決策機制的基本法律，其對於國計民生的重要性不言而喻。現代社會離不開政府提供的公共服務，而公共服務需要財政投入。預算決定了政府可以花多少錢，以及更重要的，這些錢應該花在哪裡。預算太少，社會不足以維持必需的公共服務；預算太多，人民的財產即成為官員揮霍浪費的資本。近20年來，財政預算年年快速增長，增長速度甚至遠超過GDP增速，表明政府財政聚集了越來越多的社會財富，但是每年的預算增長卻從未徵求過社會意見。當然，即便預算數字看起來恰到好處，也還需要有效的監督機制，才能保證納稅人的錢確實被用在該用的地方。這一切都表明，預算離不開民主過程。要保證「取之於民，用之於民」，人民自己得對政府預算有發言權。雖然人民未必有足夠的時間和信息決定自己的每一分錢花在哪裡，但是他們可以選舉自己的代表替自己決定政府預算方案。預算是國家財政的收支，是國民經濟生活中最重要的事情。無論是近些年來屢屢提及的年終突擊花錢、私設小金庫，還是稅負過高、國富民窮，還有那些面子工程、政績項目，其背後皆與預演算法的失靈有著密切的關係。預演算法修正案中哪怕一個小小條款的改動，既可能讓財政資金走向正軌，也可能造成社會財富的巨大浪費。預算公開如何法制化如何讓老百姓看得懂政府長期以來在預算領域的不透明最終導致政府預算走向了「神秘化」，民眾的知情權和參與度都受到了局限。預演算法修正案草案規定，經本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批准的預算、預算調整、決算，應當及時向社會公開，但涉及國家秘密的內容除外。各級政府財政部門負責本級政府總預算、預算調整、決算的公開。各部門負責本部門預算、決算的公開。國家發改委宏觀經濟研究院羅雲毅研究員提出，預算公開是社會各界非常關心的問題，預演算法修正案草案對此作出規定是很大進步。同時，該條規定還應進一步細化，應明確預算公開的內容、程度等，以保證法律規定得到有效實施。清華大學白重恩教授建議對「國家秘密」進行明確界定，以防止執行過程中政府部門濫用，將不願公開的內容都解釋為涉及國家秘密，影響預算公開的效果。中央財經大學王雍君教授提出，對不能公開的特殊情況，可以通過制定實施細則來明確。對預演算法，老百姓只關心兩件事：一是錢是怎麼花掉的？二是錢花得是否高效？預算要公開、透明，讓老百姓看得明白。陽光是最好的防腐劑，預算只有公開透明，才能得到有效監督。除了人大監督，還需要社會監督。然而預演算法對於很多人來說，專業性太強，不容易看懂。這也是老百姓監督預算的一個「軟肋」。即使是人大代表，有時也有這樣的體會：政府的預算文本寫得太粗，有的只在去年預算的基礎上機械增加，但多個項目混在一起，變動大的也沒有交代原因，代表沒法「算細賬」。以致一些人大代表坦言：「在專業人士面前，我們這些不專業的只能靠猜。」有學者認為，公眾關心的是具體的東西。預算若公開得太籠統、不具體，也是一種變相不透明。目前公開的政府預算都是匯總的大數，人大代表和公眾看不出名堂，監督難免流於形式。各種預算應逐步細化說明，讓公眾看得懂，這樣政府在預算執行過程中的隨意性就會得到遏制。事實上，預算公開要有實際意義，必須以預算完整性為前提，按照完整性要求，政府所有收支都要納入預算，包括稅收收入、國有資本經營收入、土地出讓收入、政府性基金收入、政府債務收入、預算外收入等所有政府收入都必須納入預算，而目前，我國後幾項政府收入尚未納入預算。相關專家認為，現行預演算法中的預算結構不夠科學、不完整，對預算收支僅作了大範圍、粗線條的規定，導致只有部分政府收支納入預算，存在著規模龐大的預算外收支，給政府收支脫離法律監管、滋生腐敗留下了空間。為此，預演算法修正案草案規定，各級政府的全部收入和支出都應當納入預算。人大如何加強監督審查如何取得實效預算監督是憲法賦予人大行使的最重要職能之一。預算必須經過法定程序審查批准。由誰來審查批准？只能是我國的權力機關——全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。這些年，政府部門在收錢和花錢方面，不斷遭到詬病，比如預算編製過粗、部分收入沒有納入預算、年底突擊花錢等等，都說明人大對預算的監督還有待加強。所以，這次預演算法修改，核心問題是要進一步強化人大及其常委會的決策權和監督權，制約政府權力。中國法學會副會長周成奎介紹，人大的預算監督是最重要的，但全國人民代表大會一年只開十幾天會，議程很短，審查預算可能只有半天，好多代表還沒有看懂。「怎麼將預算審查由形式轉為實質？能不能像立法一樣，由人大常委會來審查，再由國務院改，再提到大會上去。」周成奎說。掌握著預算編製權力的是政府，審批權在人大，但按現行法律規定，審批的結果，除了批准，似乎也沒有第二種選擇。草案對這樣的現狀也似乎無意於去改變，無論是現行預演算法還是修正案，都沒有對「人大如果不批准預算」該怎麼辦作出規定。「這是嚴重的制度缺漏。」天津財經大學教授李煒光指出，往深了說，就是國家行政權力過大，立法機構人大權力過小、過虛，這也是預演算法修訂一再被推遲的原因。預演算法修改中應同時體現政府部門的自我監督、人大監督、民眾監督和媒體監督，構建對政府預算活動的多維監督機制。預演算法修正案草案對此作了許多新的制度設計，比如規定報送各級人大審查和批准的預算草案應當細化，本級公共預算一般收支至少編列到款，重點支出至少編列到項；草案還增加規定，經本級人大或人大常委會批准的預算、預算調整、決算，應當及時向社會公開。劉劍文認為，預演算法修正案草案二審稿雖然有不可忽視的進步意義，但在預算核心權力的配置上仍然沒有實現立法權和行政權的平衡，本應屬於人大的很多權力被虛置，這些問題應該在下一步的修法中給予足夠重視。預演算法修正自首次啟動以來已歷時八年，社會各界對修正案均有很高期待，而最迫切的期待莫過於提升各級人大在預算制定和監督中的實質作用。這是此次預演算法修正可以做到，也應該做到的。
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