我國「省直管縣」財政管理體制改革觀察

我國「省直管縣」財政管理體制改革觀察日期：2010-06-24發稿人：科研所【 字體:大中小 】「省直管縣」是近年來我國財政管理體制改革的熱點話題。2009年7月9日，財政部公布《關於推進省直接管理縣財政改革的意見》，明確提出「省直管縣」財政改革將在2012年底前在中國大部分地區推行的實施目標，由此這一話題的熱度更是大幅上揚。所謂「省直管縣」財政管理體制是與「市管縣」財政管理體制相比較而言的一種財政管理體制，即省級直接管理地市與縣(市)財政，地方政府間在事權和支出責任、收入的劃分，以及省對下轉移支付補助、專項撥款補助、各項結算補助、資金調度等都是省直接對地市和縣(市);地市沒有管理縣(市)財政的職能，不直接與縣(市)發生財政關係。本文分三部分：首先分改革開放前後30年，從財政管理體制演變看「省直管縣」改革;第二部分從政策背景、政策目標、各地做法、效果反映等四方面對省直管縣財政管理改革試點進行了考察;最後筆者以觀感的形式，分析了省直管縣財政管理改革的四點隱憂，由此提出了自己對地方財政管理體制改革目標和地方財政管理體制改革路徑兩方面的一些探索性思考想法。一、從財政管理體制演變看「省直管縣」改革(一)改革開放前30年建國初期1949-1950年。中央高度集中財政體制。各級財政收入，全部歸中央，各項經費開支，按照開支標準和實際支出憑證，逐級向上一級財政機關報銷。1951-1953年。中央、大行政區、省(市)三級財政。1951年，根據政務院發布的《關於1951年度財政收支系統劃分的決定》，全國實行中央、大行政區、省(市)三級財政。1953 -1957年。中央、省(市)和縣(市)三級財政。1953年，中央取消大區一級財政，增設市(縣)一級財政，市一級財政與縣級財政一樣，在財政體制上與省級財政發生關係，全國實行中央、省(市)和縣(市)三級財政。省與縣尚未進行收支範圍的劃分，縣的各項收支仍作省的一部分列入省的預算和決算。1958年-1959年。擴大地方的許可權。即中央企業下放給地方，收入歸地方，支出也相應下放，實行以收定支，確定收支比例、五年不變，但只執行了一年，而後改「總額分成、一年一變」的做法。1961年-1966年。主要採取集中財政，加強財政管理，強調「全國一盤棋」、上下一本賬。「十年動亂」-改革開放。國家財政管理處於半計劃、半無政府狀態。1971年開始實行企業下放，財政收支實行大包干。(二)改革開放後30年1、1980-1993年：地方財政包干體制從1980年起，實行「劃分收支、分級包干」(「分灶吃飯」)的財政體制。主要內容。劃分中央和地方財政的收支範圍，中央所屬企業的收入、收入和中央其他收入作為中央財政的固定收入;中央的基本建設投資、中央企業的流動資金、國防費、中央級的事業費等由中央支出;地方所屬企業的收入、鹽稅、工商所得稅和地方其他收入作為地方財政的固定收入;地方的基本建設投資、地方企業流動資金、地方各項事業費及行政費等，由地方財政支出。在財政收支方面，除中央直屬企業、事業單位的收支和關稅劃歸中央外，其餘收支均由地方管理。具體實施。大部分地區實行「劃分稅種、核定收支、分級包干」的財政體制，基本上按照利改稅第二步改革以後的稅種設置，按隸屬關係劃分中央財政收支和地方財政收支，根據地方的收支基數，計算確定地方新的收入分成比例和上解、補助數額，一定五年不變。福建、廣東兩省實行「大包干」的體制。國務院決定從1980年起，福建省實行「劃分收支、定額補助、五年不變」;在廣東省實行「劃分收支、定額上交、五年不變」的體制。主要特點。(1)由過去全國「一灶吃飯」，改變為「分灶吃飯」，地方財政收支的平衡也由過去中央一家平衡，改變為各地自求平衡。(2)各項財政支出，不再由中央歸口下達。(3)包干比例和補助數額改為一定五年不變。「市管縣」體制。1982年開始推行。所謂「市管縣」財政管理體制即省首先與地市劃分事權，明確省與地市的支出責任，劃分省與地市的收入，確定省對地市的稅收返還;省轉移支付補助、專項撥款補助、各項結算補助、預算資金調度等直接對地市，不直接對縣(市);縣(市)級財政由地市直接管理;在省對地市財政體制框架下，確定市與縣(市)的財政體制，劃分地市與縣(市)事權和支出責任，明確各自的收入範圍;地市財政負責對縣(市)實施轉移支付、專項撥款、結算補助和預算資金調度。問題及應對變化。 「劃分稅種、核定收支、分級包干」的財政管理體制運轉過程中出現收入較多、上交比例大的地區組織收入的積極性不高的問題，個別地區甚至出現收入下降的情況。因此，從1988年起，國務院對收入上交較多的13個省、市，實行「財政包干、一定三年不變」的辦法，以調動這些地方的積極性。在此期間，各省、自治區、直轄市根據本地的實際情況，先後建立地區級、鄉級財政，全國基本上形成了中央、省(自治區、直轄市)、市(地區、自治州)、縣(市、自治縣)、鄉(鎮、民族鄉)五級財政。在此期間，出現「省直管縣」財政管理改革試點。2、1994-至今：分稅制財政管理體制從1994年1月1日起實行分稅制財政管理體制。中央與地方事權和支出的劃分。中央財政主要承擔國家安全、外交和中央國家機關運轉所需經費，調整國民經濟結構、協調地區發展、實施宏觀調控所必需的支出以及由中央直接管理的事業發展支出。地方財政主要承擔本地區政權機關運轉所需支出以及本地區經濟、事業發展所需支出。中央與地方收入的劃分。按稅種劃分中央與地方的收入。將維護國家權益、實施宏觀調控所必需的稅種劃為中央稅，將同經濟發展直接相關的主要稅種劃為中央與地方共享稅;將適合地方征管的稅種劃為地方稅，並充實地方稅稅種，增加地方稅收入。中央財政對地方稅收返還數額的確定 。中央財政對地方稅收返還數額以1993年為基數年核定，按照1993年地方實際收入以及稅制改革和中央與地方收入劃分情況，核定1993年中央從地方凈上劃的收入數額。1993年中央凈上劃收入，全部返還地方，保證現有地方既得財力，並以此作為以後中央對地方稅收返還基數。1994年以後，稅收返還額在1993年基數上逐年遞增。原體制中央對地方的補助繼續按規定補助。原體制地方上解仍按不同體制類型執行。原來中央撥給地方的各項專款，該下撥的繼續下撥。(三)小結從以上對我國`財政管理體制演變考察來看，雖然在改革開放前30年，在大部分時間裡全國實行中央、省(市)和縣(市)三級財政，但省與縣尚未進行收支範圍的劃分，縣的各項收支仍作省的一部分列入省的預算和決算，因此在改革開放前30年我國並未出現現在我們所談的完全意義上的「省直管縣」財政管理體制。在改革開放30年期間，主要從1992年起，全國陸續開始試點「省直管縣」財政管理改革。二、省直管縣財政管理改革試點考察山西省從1987年7月起，對雁北地區實行省直接對縣財政包干體制的試點(簡稱省管縣)，是我國最早進行「省管縣」體制改革嘗試的地區。財政部資料顯示，從1992年起，全國13個省市已陸續開始試點。截至2004 年為止，全國36 個省區市中，除北京等4 個直轄市、大連等5 個計劃單列市從體制上本來就是「直管縣」外，其他27 個省區中，浙江、安徽、湖北、黑龍江、福建、海南、寧夏等7 個省區已實行「省直管縣」財政管理體制;河北、山西、江西、河南、雲南等5個省從2005 年開始對部分縣試行「省直管縣」體制。2006年底，全國先後已有浙江、安徽、湖北、吉林等14個省(市、區)實行了省直管縣財政管理體制。(一)政策背景我國省直管縣財政管理試點的政策背景有兩方面，即中央反映推動和地方因素。其中地方的試點探索在前，中央反映在後，是地方試點帶動中央反映，中央反映又鼓舞帶動地方試點的積極性。I、中央反映推動2005年全國財政工作會議要求完善省以下財政管理體制，試行省級直接對縣的管理。溫家寶總理在2005年全國農村稅費改革工作會議和2006年全國農村綜合改革工作會議上兩次提出，要推進省直管縣財政管理體制改革。黨的十六屆五中全會在《關於制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》中指出，要「理順省以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制」。 2008年10月召開的十七屆三中全會即強調,要推進省直接管理縣(市)財政體制改革,有條件的地方可依法探索省直接管理縣(市)的體制。2009年2月1日，中共中央、國務院發布了2009年中央一號文件,即《關於2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》,明確提出要推進省直接管理縣(市)財政體制改革,穩步推進擴權強縣改革試點,鼓勵有條件的省份率先減少行政層次,依法探索省直接管理縣(市)的體制。2009年7月9日，財政部公布《關於推進省直接管理縣財政改革的意見》。2、地方動因主要因素：縣級財政困難。現在各界認為各省實行縣財省管試點的原因主要在於，縣(市)一級的財權與事權不對稱，財政供養人員過多，縣鄉沉重，資金調度困難，絕大部分縣(市)依靠省財政轉移支付，才能保證國家規定工資和津的正常發放。「市管縣」體制弊端日益顯現。財政部財政科學研究所教授許安拓表示，現行的「市管縣」體制已不適應特別是區域經濟發展的需要。「市管縣」模式削弱了縣域經濟的自主權。一些規模小、輻射功能弱的地級市無法帶動所轄縣發展。「市縣競爭」造成內耗及資源過度向中心城市集中。據了解，在「市管縣」的財政體制下，縣級地區容易「營養不良」，地級市的工作重心一般都放在城區而不是農村，市級財政側重於市區的發展，在經濟利益上可能出現「市縣爭利」。(二)政策目標如果說此前關於省直接管理縣財政改革的具體內容或者說此項改革具體要達成什麼樣的財政管理體制目標還是「摸著石頭過河」，邊走邊看的話，那麼，隨著2009年7月9日，財政部公布《關於推進省直接管理縣財政改革的意見》的公布，對這項改革試點不僅有了一個基本的時間表，更重要的是對其具體政策目標有了明確的表述，現在各試點地區可以由此對照改進，步調一致，達成一個相同的政策目標。我國省直接管理縣財政改革的具體政策目標就是財政部關於推進省直接管理縣財政改革的意見中提到的五方面主要內容。I、收支劃分理順省與市、縣支出責任，確定市、縣財政各自的支出範圍，劃分省與市、縣的收入範圍。2、轉移支付轉移支付、稅收返還、所得稅返還等由省直接核定並補助到市、縣;專項撥款補助，由各市、縣直接向省級財政等有關部門申請，由省級財政部門直接下達市、縣。市級財政可通過省級財政繼續對縣給予轉移支付。3、財政預決算市、縣統一按照省級財政部門有關要求，各自編製本級財政收支預算和年終決算。市級財政部門匯總市本級、所屬各區及有關縣預算，並報市人大常委會備案。4、資金往來建立省與市、縣之間的財政資金直接往來關係，取消市與縣之間日常的資金往來關係。省級財政直接確定各市、縣的資金留解比例。各市、縣金庫按規定直接向省級金庫報解財政庫款。5、財政結算年終各類結算事項一律由省級財政與各市、縣財政直接辦理，市、縣之間結算事項，通過省級財政辦理。各市、縣舉借國際金融組織貸款、外國政府貸款、國債轉貸資金等，直接向省級財政部門申請轉貸及承諾償還，未能按規定償還的由省財政直接對市、縣進行扣款。(三)各地做法按照上述省管縣財政管理體制改革政策目標做法，筆者認為事實上已經存在兩類：一類是4個直轄市，本來就是省管縣體制，完全程度還遠超意見要求;一類是5個計劃單列市的情況，實質程度基本相似。本文所談的是除上述兩類以外的情況。筆者選擇了浙江、江蘇、湖北、甘肅四個省區作為代表參考，浙江是全國公認做得最徹底、成效最顯著，不能不談，江蘇代表東部、湖北代表中部、甘肅代表西部。1、浙江經驗：強縣擴權雖然浙江省於1974年，建立地區(專署)財政;1986年，基本建立鄉(鎮)財政，也形成了省、市、縣(市)、鄉(鎮)四級財政。但浙江一直保留著原有「省管縣」的財政體制。主要方法是「強縣擴權」。從1992年至2006年的十四年間,浙江省先後四次出台政策,擴大經濟強縣的財政、經濟管理和社會事務管理範圍,最廣為人知的例子是2006年,浙江將原先屬於金華市的131項管理許可權、472項省級部門的經濟社會管理許可權以多種形式下放到義烏市，義烏被媒體譽為「全國權力最大縣」。主要內容是下放經濟管理權，省對縣的財政進行直管，實行省縣二級財政體制，但仍維持市對縣的行政領導地位。(1)獨特原因筆者認同浙江省財政稅務科學研究所吳雲法認為浙江省1953年以來一直延續省管縣財政體制的兩方面原因。特殊省情。陸域面積僅大於寧夏和海南，是全國國土面積最小的省份之一，省級政府的行政權力覆蓋範圍相對較大，每個市(地)所轄的縣(市、區)不太多。縣域經濟發展的需要。新中國成立以來，浙江作為海防前線，國家投資很小，縣域經濟規模很小，市(地)經濟總量也不大，實行「強縣擴權」發展縣域經濟從某種意義上講是不得已而為之的選擇。(2)特點筆者查閱一些資料，認為做為省直管縣財政改革試點的浙江經驗有以下四個特點。保證省財力保障。省財政從1994年起對市、縣(市)財力增量集中了「兩個20%」，即地方財政收入增收額的20%和稅收返還增加額的20%，但對少數縣和海島縣適當照顧，保證省有一定的調控能力，為堅持省管縣財政體制提供財力保障。「抓兩頭、帶中間，分類指導」的管理方法。抓兩頭，即抓經濟發達縣一頭和欠發達縣及貧困縣一頭。帶中間，即指帶動介於二者之間的少數較發達縣。分類指導，即對發達和較發達縣，欠發達和貧困縣兩類採取不同的工作方法和實行不同的。市、縣(市)財政、地稅合署辦公的組織機構。國稅機構單獨分設並實行垂直領導;而財政與地稅保留一個黨組、兩套班子、兩塊牌子，各市(地)、縣(市)財政局局長仍兼任地稅局局長。適當處理省與市(地)、縣(市)的利益關係。浙江省對地級市利益格局作了適當調整，使省管縣財政體制一直沿襲下來。 通過「三保三掛」、「三保三聯」財政政策。所謂「三保三掛」，即從1999年起，對衢州、舟山、麗水、金華4個地級市在「兩保兩掛」的基礎上增加「一保一掛」：一保所轄縣(市)當年財政收支平衡，一掛城市建設補助(含市管縣經費)，掛鉤比例為當年全市範圍內增收上繳省20%部分(環比)的25%。所謂「三保三聯」，即從1999年起，對杭州、溫州、嘉興、湖州、紹興、台州6個市在「兩保兩聯」的基礎上增加「一保一聯」：一保所轄縣(市)當年財政收支平衡，一聯城市建設補助(含市管縣經費)，聯繫比例為全市範圍內增收上繳省20%(環比)的25%。浙江省11個市除寧波市因計劃單列外，全部都得到省財政資金支持，促進了地級市的城市建設。通過撤縣(市)建區。如撤掉蕭山市、餘杭市併入杭州市，撤掉黃岩市、椒江市併入台州市等。2、湖北省從2004年起，全省所有的市、縣(市)財政體制統一按省管縣(市)財政體制執行，市不再新增集中縣(市)財力。湖北省實行省管縣(市)財政管理體制的改革內容主要包括五個方面：(1)管理體制暫不調整財政收支範圍，但對不符合支持縣域經濟發展要求的市、縣(市)收支範圍劃分，省財政予以規範和調整，即以2003年為基數，確保市、縣(市)雙方既得利益，由省直接計算到市(縣)。(2)各項轉移支付及專項補助資金省對下各項轉移支付補助按照規範的辦法直接到縣(市);省財政的專項補助資金由財政廳會同省有關部門直接分配下達到縣(市)，同時抄送市(州)財政及有關部門。(3)財政結算每年年終，省財政按照財政體制和有關政策規定，將結算表格及相關結算對賬數據直接下達到市、縣(市)，直接與縣(市)財政辦理結算，結算結果抄送市財政。(4)收入報解及資金調度各市、縣(市)國庫根據財政體制規定，直接對中央、省報解財政收入。同時，省財政直接確定各縣(市)的資金留解比例，在資金調度上由省財政直接撥付到縣(市)。(5)債務舉借和償還2003年底以前的政府和財政部門舉借的債務不再重新辦理手續，由市、縣(市)財政分別按規定歸還省財政。從2004年起，各市、縣(市)經批准舉借的債務，分別由市、縣(市)財政直接向省財政辦理有關手續並承諾償還。3、江蘇省根據2007年3月26日「省政府關於實行省直管縣財政管理體制改革的通知」省直管縣財政管理體制改革包括以下幾方面。(1)財政體制關係省直管縣財政管理體制範圍。原實行省直接對市的財政管理體制不變;原市轄區及由縣(市)成建制改成的區納入市財政直接管理;原由市財政直接管理的縣(市)，改為實行省直管縣(市)的財政管理體制，省財政直管13個市和52個縣(市)。統一收支劃分。除省級收入外，市級與縣(市)級財政收入，按收入屬地原則統一划分。根據「一級政府、一級財政、一級事權」的要求，明確市級與縣(市)級財政支出責任。對市級與縣(市)級財政收支劃分不符合要求的，由省財政予以調整。劃轉基數。改革前各市對所屬縣(市)的財政體制性集中和財力補助、專項補助等基數，以2005年為基期年，經市和縣(市)共同確認後，按省財政廳要求辦理劃轉。各項稅收返還數等按實際計算確定。(2)財政預決算制度取消市與縣(市)之間的現行預決算制度，建立省與市、省與縣(市)之間的財政預決算制度。(一)各自確定收支預算。(二)統一直接辦理結算。(三)直接報送財政報表。各縣(市)有關財政統計報表同時抄送所在市財政局。(3)財政往來管理制度取消市與縣(市)之間的財政往來制度，建立省與市、省與縣(市)之間的財政往來制度。(一)直接報解財政收入。各市、縣(市)財政收入金庫留解比例由省財政廳直接確定。(二)直接下達專項資金。市原對縣(市)財政專項補助通過省財政下達到縣(市)。(三)直接辦理資金調度。市、縣(市)之間原財政債權債務，經雙方清理確認後報省財政廳備案。(4)分配製度省級在對縣(市)安排項目資金或出台政策時，一般不要求市級配套;市對縣(市)不能隨意開減收增支的政策口子，或要求縣級配套資金。各市對縣(市)出台增加支出政策時要相應安排補助資金。(5)發揮省級財政調節作用兼顧由經濟薄弱縣(市)成建制改成的區，逐步提高經濟相對薄弱縣鄉基本公共服務保障能力，推進縣域間基本公共服務均等化，促進區域協調發展。適當保留市財政對縣(市)財政監督指導等職能，繼續發揮市級財政支持縣域發展的作用。4、甘肅省2007年， 2007年7月1日起，在敦煌、會寧、民勤等16個縣市進行「省直管縣」試點，對各試點縣市收入考核、轉移支付、資金調度、資金補助、資金結算等事項，由省財政直接管理到縣。從以上較具代表性的四個省改革試點做法，對照財政部意見，來大致比較，在改革的完全程度和具體措施的翔實程度方面，浙江肯定最好;就分別代表東部、中部、西部的江蘇、湖北、甘肅而言，似乎這裡也存在一個同樣的東中西的差距問題。(四)效果反映從目前各試點省區效果反映，經媒體報道所公開的情況來看，都是積極的方面，主要集中體現在如下三點。1、縣級財政整體狀況有所好轉實行財政直管後，各地縣級財政整體狀況有所好轉。如江西反應提高了縣級財政保障能力，公共財政的覆蓋範圍進一步擴大;湖北自對52個縣市逐步推行財政省直管以來縣級一般預算收入逐年增加;浙江省管縣財政體制使省級財政增加了對欠發達縣(市)轉移支付的力度，改善了欠發達和貧困地區財政狀況。2、利於縣域經濟發展「強縣經濟」正是浙江省管縣財政體制改革的主要初衷，效果最為明顯。2002年浙江省有24個縣(市)進入全國百強縣(市)，總數列全國第一，2003年，浙江省進入全國百強縣(市)行列的達到27個，佔百強縣(市)的1/4還多，2003年全省58個縣(市)，除慶元縣財政收入為9596萬元之外，全部進入億元縣(市)行列。2008年湖北縣域經濟逆勢上揚，多項指標增速首次超過全省平均水平，對全省增長的貢獻率接近60%。3、提高整體行政這一點最容易理解。省管縣財政體制，減去了市一級，省與縣的信息溝通，各項工作的貫徹落實，都要比市管縣相對要快、要有效。三、觀感探索以上主要是對至今我國省管縣財政體制改革試點的整體考察和初略分析，正如我國其它改革一樣，我國省管縣財政體制改革試點註定不會一直面對鮮花滿地，而且由於我國改革的漸進性特點，更註定了我國許多改革一路走來，磕磕絆絆。我想我國省管縣財政體制改革試點大概也難以獨善其身。下面就是筆者在這方面的進一步探索思考。(一)四大隱憂1、兩個「婆婆」之憂目前，大多數省份的省管縣財政管理方式都處於「雙軌」運行狀態，即省管與市管兼有。比如：湖北省《省管縣財政體制下進一步理順省市縣關係的意見》，要求理順省市縣的關係，賦予市級財政必要的管理許可權，以充分調動市級財政管理的積極性。要求「除省財政直接對縣(市)進行財政預算管理、國庫集中收付、各項轉移支付及專項資金補助、貸款資金管理外，市財政要加強對縣(市)財政收入管理、財政支出管理、財政政策和制度管理、綜合性工作管理等」。比如,一些地級市為了保住既得利益不願放棄權力,下放的權力「虛」多「實」少;一些部門,尤其是土地、金融、工商、稅務等垂直部門對當地經濟發展具有舉足輕重的影響,一些垂直管理部門擴權前是「一個婆家」,擴權後變成「兩個婆家」,工作程序重疊,難度加大。縣財政受到省市財政的雙重管理，除行政成本增加外，分配自主權也受到很大制約。2、「市刮縣」變「省刮縣」之憂我們知道市管縣財政最為人詬病的就是所謂 『市刮縣』。如湖北一份資料顯示，2003年，除武漢市外，湖北全省各市州以截留等方式從縣市「集中」資金幾億元;越是貧困的地級市，此類情況越嚴重。但正如一些學者所提出 「只談論財政『市刮縣』，以後會不會出現『省刮縣』?的疑問。由於經歷太多改革結果與初衷違背甚至走向反面的案例，筆者認為這種疑問絕非空穴來風，最直接的原因在於我國各級地方政府財權和事權沒有區分，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定:「縣級以上的地方各級人民政府行使下列職權。」按此規定，目前三級半政府,即省級政府、副省級政府、地市級政府和縣級政府事權等同。3、行政管理與財政管理錯位之憂財政體制上縣直接與省結算，但人事任命權等其他許可權仍然保留在市裡;行政婆婆「市」，財政婆婆「省」各管一攤，必然導致政府體制內部運轉的不協調，甚至會產生矛盾和衝突。4、管理幅度過寬之憂正如上面提到浙江「省管縣」財政體制改革最為成功的兩方面原因首先就說到浙江省小縣少的特殊省情。但我國絕大多數省份而言，管轄地域較廣，縣(市)數量較多，因此實行「省管縣」後，可能面臨省級管理幅度過寬的問題，對於擁有上百個縣級單位的大省來說，尤為如此。(二)地方財政管理體制改革目標探尋由上，我想我國地方財政管理體制改革思路和目標到底應該怎樣設置，真的就是「管字當頭」嗎?具體就縣級財政而言，從「市」到「省」管,如此變化，真有實質的改變嗎?!1、主要借鑒(1)聯邦制美國美國實行聯邦制，政府機構分聯邦、州、地方三個層次，各級政府都有明確的事權、財權，實行分別立法、財源共享和分率計征的財權劃分方式。美國聯邦、州、地方三級政府都有各自相對獨立的稅收體系，享受各自的稅種設置、稅率設計、稅款徵收管理的權利。三級政府各自行使歸屬於本級政府的稅收立法權、司法權及執行權，美國形成了統一的聯邦稅收制度和有差別的州和地方稅收制度並存的格局。各級政府都有一些屬於自身的稅種，且各級政府都有自己的主體稅種。聯邦政府的主要稅種有：、所得稅、稅、國內稅、遺產稅、和贈予稅，其中以個人所得稅為主體稅種;州政府的主要稅種有、州的個人所得稅、、等，其中以銷售稅為主體稅種;地方政府的主要稅種有財產稅、地方政府的銷售稅、個人所得稅等，其中以財產稅為主體稅種。各級政府也同時採用共享稅源、稅率分享的形式來劃分稅收收入。(2)單一制日本日本是單一制國家，日本現行的中央與地方事權劃分大致為：國防和外交由中央負責;消防、港口、城市規劃和住宅等由地方負責;公路、河流、教育、社會福 利、、衛生、工商農林行政等大多數行政事務則由中央與地方共同負責。從財權劃分看，日本實行財政立法權集中，執行權分散，財政收入集中， 支出使用相對分散的制度。中央與地方收入劃分的特點有兩個：一是中央財政的較高，國稅的稅源大、範圍廣，地方稅則相反;二是日本中央稅與地方稅的劃分由國會負責，主要地方稅的設置和稅率由國家法律確定。國稅由大藏省所屬國稅局負責徵收，地方稅分都道府縣和市町村稅，分別由本級財政局下屬的稅務部門徵收。中央、都道府縣和市町村三級財政都有自己的主體稅。中央財政的主體稅種是個人所得稅、法人所得稅;都道府縣的主體稅種是事業稅和居民稅;市町村的主體稅種是居民稅和固定稅。收入集中於中央，支出大部分落在地方，地方財政收入在很大程度上依賴於中央的轉移支付。中央政府對地方事權範圍的事務，可以通過提供經費進行，並引導、糾正、調控地方政府的支出活動，實現中央政府的政策目標。2、地方財政管理體制改革目標我們從上述看到無論是聯邦制的美國還是單一制的日本，有兩個基本共同點：各級政府事權、財權劃分清晰，各級政府財政相對獨立。其實這也是世界絕大多數國家構建地方財政管理體制普遍遵行的基本準則。筆者認為，我國若要建立真正的現代體制，於地方財政管理體制而言，應同樣遵循此準則，任何的改革設想都應逐步趨向實現此準則，而不是背離。這也正是我國地方財政管理體制改革所應達成的目標，即我國地方財政管理體制改革目標應是：各級政府事權、財權劃分清晰，各級政府財政相對獨立的財政管理體制。3、省直管縣：基於最終目標的客觀評判上述我們知道縣級財政獨立才是改革方向，無論此前的「市管縣」還是現在政府推動的「省管縣」，共同思路都在一個「管」字。因此從縣級財政獨立的改革目標方向來說，目前的「省管縣」註定是一過渡政策，是暫時權宜性政策。(三)地方財政管理體制改革路徑探尋從以上考察分析思考，筆者就達成：「各級政府事權、財權劃分清晰，各級政府財政相對獨立的財政管理體制」這一我國地方財政管理體制改革目標，探尋了遞進相連的三條路徑，並提出進一步改革的三方面具體政策建議。1、路徑探尋(1)從財政直管到行政直管行政直管方面目前中央政策已經有所體現。2009年初，中共中央1號文件提出推進省直接管理縣(市)財政體制改革，穩步推進擴權強縣改革試點，依法探索省直接管理縣(市)的體制。中組部2009年4月12日發布《關於加強縣委書記隊伍建設的若干規定》明確提出，縣委書記的選拔任用，按程序報經省級黨委常委會議審議。 要求2009年上半年，各地建立制度，落實。在《規定》發布前，有半數的省區已恢復省級黨委常委會研究決定縣委書記的選拔任用。2009年7月前，雲南、河北、湖南等省份相繼落實中組部要求，規定縣委書記的選拔任用需按程序報經省委常委會議審議。(2)從行政直管到行政自治行政自治即「地方自治」是我國民主發展的必然要求。縣級財政要做到相對獨立，實現「縣級地方自治才能真正得到切實保障。(3)從行政自治到財政獨立「財政獨立」即真正實現「一級政府，一級財政」。2、具體建議(1)劃分事權和財權依法明確省、市(地)、縣的職責許可權，同時明確省、市(地)、縣的收入支出範圍。目前可開展如下改革試點：進一步開展現行分稅制體制改革，首先調整中央地方共享稅地方政府的分成比例;進而明確中央、省、縣各級政府(財政)中的主體稅種;總結現在地方政府發行試點經驗，規劃地方政府稅收立法權和發債權的立法。(2)啟動行政體制改革配套有些理論研究部門的專家學者提出了「撤銷市一級，或把市一級改為派出機構」;「增省撤市，設立中央、省、縣三級政府」;「虛市弱鄉，把地級市、鄉鎮分別作為省、縣的派出機構」等等諸如此類觸及行政體制改革的設想。筆者認為應該：增省級(包括省、中央直轄市等)、市縣分立、鄉改縣的辦事處，設立中央、省區直轄市、縣市三級政府;依法明確規定設市標準;省可設省轄市。(3)啟動地方自治試點可以縣級自治開始，中央可特別授權在目前「省管縣」財政體制改革成效顯著的浙江開始此項試點。作者：孟元新來源：中國宏觀經濟信息網
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