從公共管理理論淵源探討我國生態公平對策

周偉娟摘要：生態公平，既是人類個體公平的基礎，也是人類社會公平的基礎。人類社會的公共管理活動，要以保障生態公平為基礎，從而促進人類社會整體公平與和諧發展。就我國當前生態公平現狀，應該加強對環境的公眾參與決策和監督，提高公眾知情權，建立環境賠償機制和環境受害者法律救助機制，環境立法與執法中要落實罪因溯源和罪刑相當原則並要對環境監督者實施責任追溯，建立森林災害救助、追償制度和林業行政追責制度以維護林農利益與森林資源安全。關鍵詞：公共管理；行政管理；生態論；和諧論；生態公平1.公共管理理論淵源社會，是指具有共同的價值觀與目標的人群在一起組成的聯盟。在社會學中，社會，則是指由有一定聯繫、相互依存的人們在一起組成的超乎個人的有機的整體。張國慶認為，如果從生態學層面上去看，社會則是人類因為相互聯繫、互相合作而形成的「人」的群體，人類社會是生態系統的一部分。由於人類活動具有主動性和目的性，因此，社會除了具有「生態」與「系統」的特性之外，還具有自我管理、主動進化的特性。[1～10]正是人類社會具有其他生態系統所沒有的這一特性，使得人類社會區別於其他生態系統，能夠行使自我管理功能，人類社會也就因此不斷進步，有關人類社會管理的理論與技術也隨之不斷發展。1.1行政管理理論行政管理，或者公共行政，是運用國家權力對社會事務的一種管理活動，有時也泛指一切組織（政府的或非政府的）的行政事務管理工作。也就是說，從人類社會存在以來，就產生了行政管理活動，行政管理，與人類社會共同存在。筆者認為，早期人類社會的哲學，包括中國的國學，可以看作是行政管理學的基礎理論，歷史學則是行政管理的案例分析。然而，要直到1887年Woodrow Wilson的《行政學研究》的發表，才標誌著行政管理學作為一個學科的真正的產生。從Woodrow Wilson的《行政學研究》發表到如今，行政管理理論的發展可以劃分為三個階段：早期的行政管理學（傳統行政管理理論）：從19世紀末至20世紀20年代。德國學者Lorenz von Stein與美國學者Woodrow Wilson發表了有關行政學的研究論文，標誌著行政管理科學的產生。1900年美國行政學家F. J. Goodnow提出政治與行政分離的主張，1926年美國學者L. D. White對行政學研究的主要內容作了系統的論述，形成了行政管理學的學科體系。這一時期的行政管理學強調自然科學的理性與技術在行政管理中的應用，以研究政府行政效率和節省開支為目標，主張政治與行政分離，實現組織系統化，機關事務計劃化，工作方法程序化，工作要求標準化。發展時期的行政管理學（基於管理學的行政管理學理論）：20世紀20年代～80年代。Frederick Winslow Taylor管理理論的引入，以及行為科學的興起，行政管理學轉向從心理學、社會學、人類學的角度，對人的心理因素、行為以及人與周圍環境關係的研究，改變了傳統行政管理中的只注重理性與技術而忽視社會價值取向，注意激發人的積極因素，強調行政管理活動中的公平與正義，並借鑒工業生產流水作業技術與方法，有計劃有步驟地進行行政事務管理。現代行政管理學（基於系統學的行政管理學理論）。20世紀80年代末至今。這一時期，行政管理學以「小政府，大社會」與「有限政府」理念為主導，非政府組織越來越多地參與公共事務管理，資訊理論、控制論、運籌學等理論、技術和方法也逐漸應用於行政管理。1.2公共管理理論公共管理是以政府為核心的公共部門，通過對社會各種力量的整合，廣泛運用政治、法律、經濟的管理方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和服務品質，實現公共利益與福祉。20世紀80年代以來，發達國家為了應對政府的信任危機、績效赤字和財政危機，開始了大規模的政府改革，政府的管理由傳統的管理模式轉向以市場導向的因應變化的公共管理，這種模式又稱為「新公共管理」。大多數學者認為，公共管理只是公共行政的一個分支，僅僅只是專門研究行政管理中的方法、技術，公共管理的具體活動僅僅主要是從事公共事業的開發和管理。然而，筆者認為，這種觀點只是狹義的公共管理，公共管理的真正的內涵在於，公共管理是一種不同於傳統公共行政的新的管理模式與途徑，不能簡單地將公共管理與公共行政相等同，公共管理是在公共行政的基礎之上的提升與發展。1.3狹義的社會管理目前，主流的社會管理概念，都是狹義的，僅僅只是指人們為實現一定社會目標而進行的計劃、組織、控制和引導等管理活動，一般是指社區的各種具體的管理活動，如教育、文化、衛生、民政、體育、勞動社保等的管理活動。[11]1.4基於發展學的公共管理理論（1）生態論、和諧論與發展學1987年席酉民從管理學角度提出了和諧論；1989年席酉民、汪應洛、李懷祖又將系統論引入和諧論；1999年張國慶從生態學角度提出和諧發展理論，2012年張國慶又提出生態論，將系統論與生態學理論相結合引入和諧發展理論；2002年，劉長明從哲學、倫理學角度提出和諧發展理論，和諧發展哲學的核心思想，就是天地萬物、社會人生的最佳狀態和指歸。（2）發展學與公共管理理論2013年，張國慶在《發展學》中，提出了以「師法自然」（生態論）與「和諧發展」（和諧論）為基本理念的發展學理念，同時提出了和諧的發展原理、和諧的社會結構、和諧的社會管理方法的發展學基本研究任務，以及師法自然的研究理念、民心物體的博愛之心、創新發展的研究動力的發展學研究方法，並據此構建了發展學學科體系，如表1。從表1可以看出，張國慶的發展學學科構架中的基本方法與應用技術，其實質就是廣義的公共管理學科構架。他的公共管理思想，基礎理念就是生態論，核心思想與目標，就是和諧論。表1發展學的學科結構[7]基本理論發展哲學。理論發展學。即發展學基礎理論，包括發展學基本原理、基本目標任務等，以及和諧的社會發展思想、發展目標與發展原則。基本方法社會分析學社會生態學，系統社會學（社會能流分析學、社會代謝學、社會網路分析學、社會TSE分析學、社會群分析學、社會生命周期分析學等）等。社會評價學。社會結構學。社會組織學。社會管理學。應用技術社會監測學。社會模擬學。社會工程學。系統法學，標準學，政策學，勞動計量學，系統企業學，城市發展學，農村發展學，農業發展學，國際合作學（世界發展學），教育發展學、政治發展學、發展經濟學等。顯而易見，張國慶的這種廣義的公共管理理論，是對當前公共管理理論，包括行政管理理論、社會管理理論的發展，把公共管理理論提高到了人類社會和諧發展的高度，同時還把當前公共管理的理論基礎由機械論、系統論升級為生態論。[12～16]新的公共管理理論基礎與技術、方法，使得公共管理理論更加突出了人類社會發展中的生態基礎、民生至上、和諧發展的基礎地位，因此，發展學中的生態基礎原理、民生至上原理、和諧發展原理也就自然而然成了公共管理學的基礎性基本原理。2.公共管理與生態公平發展學的生態基礎原理，即人類社會發展是以生態系統為基礎。人類社會是生態系統的一部分，人類社會的發展依賴於生態系統的持續健康。因此，人類社會的發展，應該遵循生態系統規律，並保持生態系統持續健康。也就是說，發展學的生態基礎原理，包括三個部分內容：我們人類的生態意識，生態系統是我們人類社會發展的基礎；我們的作法，師法自然；當前生態危機的解決之道，清潔發展，節約發展，維護生態系統健康。[7,12～21]生態基礎原理表明，我們人類社會既是生態系統的一部分，是其中的一個子系統，生態系統還是我們人類個體與人類社會生存與發展的物質基礎。為了保障人類個體均等公平地享有生態資源，在人類社會管理活動中，就需要以民生至上為基本原則，保障每個自然人都有足夠的生存和發展的物質資源；為了保障人類社會有序持續發展，在人類社會管理活動中，就需要以和諧發展為基本原則，保障人類社會整體健康與發展。也就是說，生態公平，既是人類個體公平的基礎，也是人類社會公平的基礎。人類社會的公共管理活動，要以保障生態公平為基礎，從而促進人類社會的公平。3.當前我國生態公平存在的主要問題與對策儘管新的環境保護法於2014年4月24日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議上進行了修訂，以及森林法也於2009年進行了修改，但是，我國生態公平存仍存在較多問題，公眾利益屢屢受到無良企業踐踏，林農利益也難以得到有效保護，其中關鍵性問題主要有：（1）公眾參與決策權的缺失。公眾對重大環境影響項目缺少參與決策權，致使許多重大環境影響項目倉促上馬，甚至引發局部社會穩定與安全。（2）公眾知情權的缺失。公眾缺少環境知情權，這主要包括兩個方面，一是政府對可能污染的項目工程的監測數據沒有公開；二是政府與學者沒有如實表述有關項目建設可能存在環境風險，如前不久有關PX安全性的爭論，學者與政府都說PX本身的安全，卻沒有如實表述生產PX可能存在的環境風險。（3）環境犯罪罪刑不相當。致使環境犯罪成本低，無良企業把最大限度地降低環境成本以獲得非法高額利潤，甚至於地方政府為了政績招商引資，引入淘汰型、污染型、資源消耗型企業。（4）環境損失賠償制度不健全。致使公共利益受到無良企業侵害，沒有渠道或者很難獲得法律救助，向有關環境肇事者索賠。（5）環境犯罪缺少罪因溯源。不能拔除環境犯罪根源，很難保障環境安全與公平。導致環境犯罪的根源除了罪刑不相當之外，還有就是對政府的問責形同虛設。（6）部門利益高於林農利益。導致人為森林災害林農難以得到賠償，林業行政活動屢屢侵害林農利益。針對上述問題，筆者建議：（1）重大環境影響建設項目的立項、審批、施工、運行等全過程，要讓公眾參與決策，並監督實施；（2）政府要通過有關媒體，實時發布當地環境監測數據，尤其是要實時發布可能存在環境風險的企業或工程項目的環境監測數據；（3）從立法和執法兩個角度，落實罪刑相當原則，提高環境違法成本，遏制我國當前環境違法高發態勢；（4）建立環境賠償機制和環境受害者法律救助機制，保障公共環境利益與公眾的生態安全與生態公平；（5）加強環境執法中的罪因溯源，一是追究環境違法中的直接責任者；二是加強對環境監督者的責任追溯，變問責為追責，尤其是要對公眾多次就同一污染事件或污染源舉報得不到處理，應該對政府相關部門進行追責。（6）大力推進森林保險，轉移部分森林災害風險；建立森林災害救助機制與追償機制，依法對森林災害肇事者進行追償；建立林業行政責任追責制，對破壞森林資源、侵害林農利益的林業行政行為進行追責。參考文獻[1]張國慶，生態論概述[EB/OL]，科學網，（2010年4年13日）[2014年5月15日]，http://blog.sciencenet.cn/home.php?mod=attachment&id=19547，http://blog.sciencenet.cn/home.php?mod=space&uid=3344&do=blog&id=558716[2]張國慶，生態論與經濟生態化研究[J]，現代農業科技，2012，（10）：28～29[3]張國慶，Time-Space Dynamic Analysis About Event（TSDA）[EB/OL]，科學網，（2009年8年5日）[2014年5月15日]，http://blog.sciencenet.cn/blog-3344-247630.html[4]張國慶，The Life-Earth Theory [EB/OL]，科學網，（2009年7年6日）[2014年5月15日]，http://blog.sciencenet.cn/blog-3344-242088.html[5]張國慶，生命地球論[EB/OL]，科學網，（2009年7年6日）[2014年5月15日]，http://blog.sciencenet.cn/upload/blog/file/2009/7/200976101935621498.pdf，http://blog.sciencenet.cn/blog-3344-242084.html[6]張國慶，和諧論概述[EB/OL]，科學網，（2012年10月5日）[2014年5月15日]，http://blog.sciencenet.cn/home.php?mod=attachment&id=26726，http://blog.sciencenet.cn/home.php?mod=space&uid=3344&do=blog&id=619388[7]張國慶，發展學[J/OL]，科學網，（2013年7月14日）[2014年5月15日]，http://blog.sciencenet.cn/home.php?mod=attachment&id=39086，http://blog.sciencenet.cn/home.php?mod=space&uid=3344&do=blog&quickforward=1&id=707994[8]張國慶，生態論：複雜系統研究[J/OL]，（2013年3月27日）[2014年5月15日]，http://blog.sciencenet.cn/data/attachment/home/201304/01/082301npp13fnh5bllmra3.attach，http://blog.sciencenet.cn/home.php?mod=space&uid=3344&do=blog&id=674444[9]張國慶，現代和諧林業：生態文明建設的基礎[N]，中國綠色時報，2008年1月25日（第4版）[10]張國慶，複雜系統生態論方法及其應用[J]，現代農業科技，2013，（11）：190～193[11]張銘，陸道平，西方行政管理思想史[M]，天津：南開大學出版社，2008：1～20[12]張國慶，發展學基本理論研究[J/OL]，科學網，（2013年7月18日）[2014年5月15日]，http://blog.sciencenet.cn/home.php?mod=attachment&id=39087，http://blog.sciencenet.cn/home.php?mod=space&uid=3344&do=blog&id=709128[13]張國慶，發展學基本理論與我國當前農村發展問題研究[J]，現代農業科技，2013，（17）：303～313[14]張國慶，系統法學與我國生態法制建設探討[J]，現代農業科技，2013，（10）：158～159[15]張國慶，系統法學[EB/OL]，科學網，（2013年4年13日）[2014年5月15日]，http://blog.sciencenet.cn/data/attachment/home/201304/16/153824kl1yn6clk43444o9.attach，http://blog.sciencenet.cn/home.php?mod=space&uid=3344&do=blog&id=680709[16]張國慶，系統企業學[EB/OL]，科學網，（2013年5年21日）[2014年5月15日]，http://blog.sciencenet.cn/data/attachment/home/201305/22/144145psp965zszrwsto3t.rar，http://blog.sciencenet.cn/data/attachment/home/201305/22/144342rnvv84vn8vd4k1dz.rar，http://blog.sciencenet.cn/data/attachment/home/201305/22/14451988uavaszhya33vhg.rar，http://blog.sciencenet.cn/data/attachment/home/201305/22/144636fzl198jm5fz6w7x6.rar，http://blog.sciencenet.cn/home.php?mod=space&uid=3344&do=blog&id=692114[17]張國慶，生態健康與有害生物管理[J]，中國園藝文摘，2008，24（3）：40～41[18]張國慶，生態健康評價及生態系統管理方法[J]，現代農業科技，2012，（11）：245～246[19]張國慶，從森林法看環保法規[J]，香港中文大學《二十一世紀》，2005，2：23～28[20]張國慶，從森林法看環保法規[J]，香港中文大學《二十一世紀》網路版（2005年2年28日）[2014年5月15日]，http://www.cuhk.edu.hk/ics/21c/supplem/essay/0408015g.htm[21]張國慶，生態健康概論[EB/OL]，科學網，（2012年4月10日）[2014年5月15日]，http://blog.sciencenet.cn/home.php?mod=attachment&id=19323，http://blog.sciencenet.cn/home.php?mod=space&uid=3344&do=blog&id=557531[22]張國慶，從誓死捍衛PX詞條談學者的責任[EB/OL]，科學網，（2014年4年10日）[2014年5月15日]，http://blog.sciencenet.cn/home.php?mod=space&uid=3344&do=blog&id=783662
推薦閱讀：