:衝刺立法大業-2011年03月10日

CFP/圖經過數年發力,和上世紀末實現「四個現代化」一樣,作為中央的決策目標,中國特色社會主義法律體系如期形成。南方周末推出「立法三十年」報道,回看中國立法大廈的建設歷程。一些法律制定時,大部分時間往往花在協調不同部門的利益。在常委會審議的現場,有時會出現這樣的情形:委員們還沒吵起來,列席會議的政府有關部門領導已經吵得不可開交。□南方周末記者趙蕾發自北京南方周末實習生范承剛只許成功不許失敗「當時我就覺得不可能通不過。」2010年,有一部法律必須要通過,只許成功不許失敗。這是當年立法機關的頭等大事。原因很簡單:1997年,中共十五大已經定下,「到2010年形成中國特色社會主義法律體系(以下簡稱『法律體系』)」,這部法律如果通不過,中國的法律大廈就少了根柱子,沒法順利封頂。客觀地說,這部法律沒有憲法崇高,沒有民法重要,但在全國人大常委會委員鄭功成眼裡,「社會保險法是社會法部門的支架性法律,如果沒有,原定的法律體系建設的目標就有可能落空。」其實鄭委員多慮了。「年初在一個學術活動上,國家人保部法制司一位官員說,大的問題已經協調好。」一位不願意透露姓名的社保專家說,「當時我就覺得不可能通不過。」事實上,在過去的一年裡,全國人大為了中國特色社會主義法律大廈「封頂」,在進行最後的衝刺。2010年6月在中國社科院法學所召開的會上,多數人認為中國的法律體系已經形成,也有人認為只是基本形成。當時,全國人大法工委研究室副主任梁鷹總結說:「(法律體系的問題)既要從學術上和邏輯上考察,也要作為一個政治的命題來理解,它是一個動員和組織全黨全國的力量來推動依法治國方略的力量和目標。」下半年的兩次座談會,則由全國人大副委員長王兆國、李建國親自出馬。當年10月,乘著法律體系建設的東風,幾經波折的社會保險法終於出台。2009年,侵權責任法在全國人大常委會火速通過,被外界認為也是衝刺法律體系的關鍵一環。和上世紀末實現「四個現代化」一樣,作為中央的決策目標,中國特色社會主義法律體系如期形成。關鍵時刻,中央一錘定音「通過全國人大黨組取得中央同意,中央也好做工作。」中國法學會立法學研究會常務副會長、中國人民大學教授朱景文研究發現,從十一屆三中全會提出「有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究」後,歷次中共黨代會都提到了立法工作。每屆全國人大制定的立法規劃,都需要經全國人大黨組提交給中共中央,得到批准後開始實施。原全國人大法工委副主任張春生對南方周末記者說,規劃通常分兩檔,一檔是要爭取通過的,一檔是需要醞釀研究制定的。「中央一般都尊重人大的意見」。憲法、監督法、《反分裂國家法》等重要法律的草案,都由中央先行討論。「像《反分裂國家法》在中央討論後,中央領導同志說,請人大再研究,人大不是一個字都不能改,代表們還是要發揚民主。」張春生說。後來《反分裂國家法》在人大審議了兩天,提了6條補充修改意見。再向中央反饋後,得到中央認可。「憲法修正案也是這樣,最後也做了4條修改。」有些法律草案雖然無需中央全文討論,但對於有重大分歧的條款,全國人大黨組也要寫報告向中央請示。比如,1980修改婚姻法時,有意見認為,應把男女的法定結婚年齡分別提高兩歲。「當時我們連同其他問題,給中央打了個報告。」張春生說,「後來中央肯定了提高兩歲的規定。」改革開放初期,葉劍英、彭真任全國人大委員長時,他們對具體的法律條款有著更直接的影響。1979年通過的中外合資經營企業法,原本只有14條,為了取信於外國人,保持投資環境的穩定,葉劍英建議加上一條,法律的修改權在全國人大常委會。因為全國人大委員長都是中央政治局常委,他對某項立法的重視程度,多少反映了當時中央的考慮。據全國人大官員透露,李鵬任委員長時,親自抓證券法和合同法；吳邦國親自抓的法律,《反分裂國家法》是一部。中共中央在立法中的作用是不言而喻的。立法過程中,如果人大審議時產生重大分歧,定不下來,就只好上書中央。改革開放以來,兩次著名的上書中央都跟民法有關。第一次是1986年民法通則草案即將提交全國人大會議審議時,18名經濟法學者聯名上書中央,稱如果通過民法通則,國家經濟將陷入無序。當時他們和民法學派的根本分歧是,前者認為國家經濟主要靠計劃調節,後者認為應該靠市場。上書最終沒有擋住民法通則的出台。據張春生回憶,當年上書前後,時任全國人大委員長彭真給中央寫了封信,表達了對民法通則的意見,這封信對民法通則最後得到通過起到了關鍵的作用。20年後歷史重演。2006年,北京大學教授鞏獻田發出公開信,指物權法對個人、集體、國家的財產實行平等保護,有違憲之嫌,是走資本主義道路。公開信致使物權法審議進程一度受阻。「像平等保護這種基本原則,都是中央定的。」張春生說,「通過全國人大黨組取得中央同意,中央也好做工作,特別是在一些問題出現大分歧的時候。」朱景文告訴南方周末記者,2007年全國兩會召開前,全國人大黨組開了黨員代表通氣會,傳達了中央對物權法的肯定。在重大立法的關鍵時刻,中央往往一錘定音。中國式遊說「立法機關說服和整合異議的能力是何等強盛。」鞏獻田教授對物權法的意識形態質疑,大大出乎全國人大的意料。「像監督法、勞動合同法、選舉法修改等,都作了大量的前期溝通工作。」全國人大常委會委員、全國人大內務司法委員會副主任委員陳斯喜告訴南方周末記者。陳斯喜說,法律草案通常是代表或委員反覆討論審議,取得一致後,再交付表決,體現了協商民主精神和民主集中制的要求。這在香港基本法和澳門基本法的起草過程中體現最為明顯。用澳門基本法起草委員會成員許崇德的話說,起草過程發揚了「互諒互讓,甚至是耐心等待的作風」。例如,當時有部分起草委員認為,基本法不應該確認澳門為世界三大賭城之一的地位,使它發展為東方的拉斯維加斯,因為澳門回歸之後屬於社會主義中國的一部分。但有委員認為博彩業是澳門的支柱產業,對澳門的發展貢獻極大,應該寫進基本法加以保護。經過協商,大家同意寫進基本法。這時又有委員反對在基本法里出現「賭博」或者「博彩」的字眼。又經一番協商,大家認為用「旅遊娛樂業」的名稱加以包裝,比較妥善。許崇德回憶,即使爭執不下的時候,大家都沒有採用少數服從多數的辦法,而是耐心地擺事實講道理,幾乎每個條款都用這種方式,「雖然精力要多付出一點,時間要多花費一點。但它畢竟是惟一能夠使各方滿意的方式」。企業破產法第一次審議時80%的委員反對,到1986年,居然無一人反對,法律學者王怡感嘆,「立法機關說服和整合異議的能力是何等強盛。」北京大學教授、立法學專家周旺生認為,全國人大事先做的許多工作,相當於西方的院外活動,儘可能減少各方面的矛盾。「對目前體制之下走這種路子我是肯定的。」這種有別於西方式對抗的協商,還體現在全國人大對地方性法規涉嫌違憲違法時的處理方式。更高明的招數是通過輿論進行遊說。曾力推制定企業破產法的社會活動人士曹思源,時隔二十多年後透露,企業破產法通過的原因有很多,最重要的是輿論。他動員人大代表提案,接著在幾家媒體發表了文章。人大常委會開會前,關於破產法的輿論已成氣候。也有些信號彈是立法機關主動發出的。行政訴訟法制定前,當時的全國人大法工委主任陶希晉請幾位專家先在報紙上發表文章,試探輿論風向。北京大學教授姜明安回憶,陶希晉還特意安排北京市人大常委會副秘書長齊一飛一起署名,他遞給《光明日報》,《光明日報》就發了。近年來,對於哪些法律不能授權常委會通過,爭議甚大。去年常委會通過的代表法修正案,有人認為就應該由大會通過,還有勞動合同法,有人認為它也不應該只在常委會上通過。陳斯喜說,按照立法法規定,涉及國家刑事、民事和國家機構的基本法律,必須由全國人大通過。至於什麼是基本法律,很難做出明確的界定,他認為未來應該對全國人大的授權有更加明確的限制。全國人大常委會行使立法權以來,絕大多數法律草案都能順利通過。早期通過的法律中,有的還戴了「試行」的帽子,立法機關久久不願把它們摘下。比如,民事訴訟法就戴了10年,破產法戴了20年。代表「法難立」,政府「立法易」目前四分之三以上的法律,草案都是由政府部門起草。人大代表年年提同一個法律案,他們執著的身影,是中國立法的另一道景觀。從2004年開始,全國人大代表周洪宇年年都提制定反就業歧視法；另一位全國人大代表韓德雲,連續6年提制定官員財產申報法。有關機關的回復,都不能令他們滿意。「議案每年都重複,很能說明問題。」海南大學法學院副教授王琳說。很多時候,人大只是個中轉站,把這些法律案轉給國務院某個職能部門去答覆。據周旺生的研究,中國有世界上最民主的提案環境。在美國,只有議員才能提出法律案,而根據中國現行法律,全國人大代表聯名、國務院、中央軍委、兩高等九個方面都能提。雖然如此,「全國人大有個法律體系,只有在這個體系裡面的題目,你提出來的才能進入議程。」周旺生說。代表們感到「法難立」的另一面,似乎是政府「立法易」。目前超過一半的法律,草案都是由政府部門起草。張春生說,制定一些法律,大部分時間往往花在如何協調不同部門的利益。在常委會審議現場,有時委員們還沒吵起來,列席會議的政府有關部門領導已經吵得不可開交。「全國人大人手有限,政府部門又熟悉情況,由他們起草是現實的選擇。」陳斯喜說,「但部門利益一旦寫進條文,要拿下來確實困難,所以要擴大公眾參與來平衡部門對立法的影響。」全國人大常委會審議食品安全法時,質檢部門起草的草案中規定實行電子監管碼制度,他們認為這能解決假冒偽劣產品的問題,常委會審議後,否定了這個條款。陳斯喜說,委員們主要考慮到可能牽涉到部門利益,「一旦實行,就得有專門企業來做電子監管碼,就很可能形成壟斷。」部門立法一定程度上造成了法之難行。律師界一直抱怨的會見難,在司法部起草的律師法中部分得到了解決,但是,因為刑事訴訟法的修改沒跟上,公安部門不認律師法,律師去看守所會見嫌疑人仍然困難重重。剛通過不久的社會保險法,則是另外一番狀況。在整個社會保險制度的運轉中,人社部、衛生部、財政部、稅務部門等多個部門參與其中。外界曾希望全國人大法工委能夠超脫部門利益,填補草案的大量留白。最終的結果讓人失望。直到四審稿,草案中仍有近10個明確的授權性條款,有專家分析,有些授權是因為部門利益衝突難以調和而刻意規避。法律是對人最低的要求「中國的法律,80%左右未能進入訴訟領域。」歷經艱苦的說服、協調後,立法機關的努力也可能付之東流,據周旺生不完全統計,中國法院用到的法律只有30多個,多的也不超過50個。例如,在婦女權益保護法實施10年後的2002年,全國婦聯牽頭在全國調查發現,10年中竟然沒有一起訴訟依照該法作出判決。在周旺生看來,這並不奇怪。參與該法制定的他,對當年草案中規定「婦女應當自尊、自信、自立、自強」記憶深刻。「對男性都沒這樣的要求,為什麼給女性提出這麼高的要求?你們婦聯這麼優秀的同志可能也不一定能長時間做到。」周旺生當時對全國婦聯幹部說。法律應該是對人最低的要求,但中國的立法者,常常把這些道德上的高要求寫入法律。在全國婦聯同志堅持下,該條款改為:「國家鼓勵婦女自尊、自信、自立、自強,運用法律維護自身合法利益。」周旺生說,「提倡」意味著你可以這樣做,也可以不這樣做,這樣的規定有什麼意義呢?類似的宣言式條款,在中國的法律中為數不少。如憲法規定,「勞動是一切有勞動能力的公民的光榮職責。」這裡的「光榮」不是立法語言文字,含義模糊,難以確切理解和把握,因而難以實施。一些法律也存在脫離實際的問題。張春生說,國旗法草案一開始對升國旗規定得特別莊重,國旗一定要放在哪,怎麼升。後來到四川西部一看,哎呀,鄉政府就幾間土房,有的把紅旗弄在房頂上,有的在樹上掛一面,沒那個條件,實行不了。在紀念國家賠償法實施10周年的一次會議上,有專家認為,國家賠償法是現行法律中實施得最差的法律。許多行政、司法機關把賠償行為與「機關應承擔的責任」連在一起,不少有理由有能力作出賠償的單位,為了讓自己免遭民眾的質疑、上級的盤查,採取「出事了也不承認,承認了也不賠償」的策略,最終直接導致了百姓申請國家賠償困難重重。
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