淺談行政拘留處罰在消防監督執法中的應用

摘 要：2008年實施的《消防法》賦予了公安機關消防機構新的行政執法職能，對消防執法人員的執法水平提出了更高的要求。本文就消防監督執法中適用行政拘留處罰的法律依據和實際操作出發，對如何正確運用消防法中的拘留處罰進行探析。

關鍵詞：消防執法；拘留；適用

近年來，隨著國民經濟不斷發展，城市化進程步伐的不斷加快，新的火災隱患層出不窮，造成群死群傷的重特大火災時有發生。一方面是因為單位和公民的消防意識仍然薄弱，另一方面消防監督執法中傳統的、常用的處罰方式，比如罰款、警告等，已不能夠有效遏止違法行為，在整治火災隱患中消防監督執法力度的不足凸現。為了加大執法力度，遏止重特大火災的發生，各級公安機關消防機構依法運用「行政拘留」這一行政處罰，推動單位的消防安全管理和火災隱患的整改，遏制火災隱患屢禁不絕的勢頭，並取得了突出的效果。尤其是在公安部組織開展的「清剿火患」戰役中，各地都大量使用了行政拘留，對消防違法行為形成了很大的震懾作用。然而，法律適用有它自身的適用規則，對於行政拘留這種涉及人身自由的處罰，在適用中應慎之又慎。不但要依照法定的依據，而且要依照法定的程序執行，否則將侵害到當事人權利，輕者引起行政訴訟，嚴重的甚至敗訴影響行政機關的形象。

一、消防監督執法中行政拘留適用的法定依據

消防監督執法中行政拘留適用主要是依據《中華人民共和國消防法》（以下簡稱《消防法》）和《中華人民共和國治安管理處罰法》（以下簡稱《治安管理處罰法》）兩部法律。其中1998年4月29日實施的《消防法》分別對違法生產、儲存、運輸、銷售或者使用、銷毀易燃易爆危險物品的；違反消防安全規定進入生產、儲存易燃易爆危險物品場所的；違法使用明火或者在火災、爆炸危險的場所違法禁令，吸煙、使用明火的；阻攔報火警或者謊報火警的；故意阻礙消防車、消防艇趕赴火災現場或者擾亂火災現場秩序的；拘不執行火場指揮，影響滅火救災的；過失引起火災，尚未造成嚴重損失的等九項可以予以行政拘留的違法行為作出明確規定。《治安管理處罰法》對違規在大型活動場所內燃放物品，謊報險情故意擾亂公共秩序，違反規定舉辦大型活動，公共場所經營管理人員違反安全規定，拒不執行緊急狀態下的決定、命令，阻礙執行公務，阻礙特種車輛通行，偽造、變造、買賣公文、證件、證明文件，偽造、隱匿、毀滅證據和提供虛假證言等從廣義的角度對處罰範圍作了規定。隨著社會的發展，火災隱患的不斷增多，一些消防違法行為的違法成本與造成的危害不相適應，也催生了2008版《消防法》的出台，對於進一步完善消防法律法規體系建設具有重要的歷史意義。

（一）《消防法》與《治安管理處罰法》的相互適用

在《消防法》法律責任一章中，也對違法生產、儲存、運輸、銷售、使用、銷毀易燃易爆危險品（第62條第1項）、非法攜帶易燃易爆危險品（第62條第2項）、虛構事實擾亂公共秩序（謊報火警）（第62條第3項）、阻礙特種車輛通行（消防車、消防艇）（第62條第4項）、阻礙執行職務（第62條第5項）、違反規定進入生產、儲存易燃易爆危險品場所（第63條第1項）、違反規定使用明火作業（第63條第2項）、在具有火災、爆炸危險的場所吸煙、使用明火（第63條第2項）、指使、強令他人冒險作業（第64條第1項）、過失引起火災（第64條第2項）、阻攔、不及時報告火警（第64條第3項）、擾亂火災現場秩序（第64條第4項）、拒不執行火災現場指揮員指揮（第64條第4項）、故意破壞、偽造火災現場（第64條第5項）、擅自拆封、使用被查封場所、部位（第64條第6項）、不履行組織、引導在場人員疏散義務（第68條）等十六項消防安全違法行為規定了拘留處罰。其中，對第六十二條規定的五種消防安全違法行為實施拘留處罰時按該條規定，必須要依據《治安管理處罰法》的規定來進行。這就要求在利用《消防法》開展消防監督執法工作的過程中，也要充分結合《治安管理處罰法》的規定內容和實施程序，確保行政拘留措施的合法有效實施。

（二）《消防法》幾類行政拘留案由的適用

在《消防法》加大了消防違法行為的處罰力度，尤其表現在行政拘留這一強制措施。例如：《消防法》第六十三條第二項規定違反規定使用明火作業或具有火災、爆炸危險的場所吸煙、使用明火的，情節嚴重的可以處五日以下行政拘留。規定了在特殊情況下需要使用明火作業的，應當按照規定事先辦理審批手續，採取相應的消防安全措施，作業人員應當遵守消防安全規定。本項規定的違法行為包括：違反法律、法規、規章以及有關部門、行業、單位的規定使用明火作業，包括在禁止使用明火作業的期間、場所使用明火作業和未經批准手續在限制使用明火作業的期間、場所使用明火作業、違反規定在具有火災、爆炸危險的場所吸煙，違反規定在具有火災、爆炸危險的場所使用明火，如使用打火機、火柴等等。《消防法》第六十四條第一項規定指使或者強令他人違反消防安全規定，冒險作業的可以處十日以上十五日以下拘留。這主要是指單位負責施工、生產、作業的管理人員或者指揮生產、作業的人員，明知自己的行為違反了消防安全規定，卻仍然指示或者強迫命令他人違反消防安全規定作業，致使作業場所消防安全處於危險之中的行為。如指使工人在易燃易爆危險品倉庫使用明火作業，指使或者組織沒有證書的人員進行電焊作業等。《消防法》第六十八條規定人員密集場所發生火災，該場所的現場工作人員不履行組織、引導在場人員疏散的義務，情節嚴重，尚不構成犯罪的，處五日以上十日以下拘留。本條規定了發生火災的人員密集場所的現場工作人員不履行職責應承擔的法律責任的規定。「這裡所說的：不履行組織、引導在員疏散的義務」是指人員密集場所發生火災時該場所的所有在場的工作人員，包括在場的負責人、管理人員、保安人員、服務人員等，上述人員在發生火災時都有組織、引導在場群眾疏散的 義務，不應當在火災時臨陣脫逃，自行逃生。

二、消防監督執法中適用行政拘留的意義和法律途徑

在實際消防監督執法中，由於公安消防機構不具備直接控制被處罰人而實施行政拘留的權利，因此需要公安機關的配合，可以是執法主體，但最終審批和出具行政處罰決定書的仍然是公安機關。由於舊《消防法》中對於消防機構作為行政處罰的執法主體不明確，消防監督執法人員一般以罰款來代替行政拘留，造成執法的不嚴謹，也從一定程度上降低了違法的成本。消防監督執法中，依據執法主體、法律依據的不同，適用行政拘留的途徑也不相同。筆者認為，有三層含義需要梳理清楚：一是本條所適用拘留處罰的行為，是指違反《消防法》的行為，而不是違反其他法律規定的行為。二是應根據《治安管理處罰法》中涉及拘留處罰的程序性規定，由公安機關作出行政拘留的處罰決定。三是消防行政拘留使用的法律文書，應當由公安機關消防機構製作《公安行政處罰審批表》報公安法制部門審核、縣一級公安機關領導審批，由公安機關領導批准簽發《公安行政處罰決定書》，加蓋公安機關印章。第二種途徑為除公安機關消防機構以外的公安機關執法主體，如：治安部門、派出所等作為公安機關的分支機構、內設機構和消防機構的授權機構，也可以作為辦案部門，對違反消防管理的行為，依照《消防法》、《治安管理處罰法》的相關實體性規定給予拘留處罰，並依據《治安管理處罰法》的相關程序實施。

（一）對消防違法行為實施行政拘留處罰的意義。行政拘留，屬人身罰，又稱自由罰，是公安機關對違反消防法律法規的公民個人限制其一定期限內的人身自由的處罰。人身自由是公民人身權利的重要組成部分，是公民行使其他一切權利和自由的前提。因此，行政拘留是消防行政處罰種類中最嚴厲的行政處罰。適度運用行政拘留處罰，是實現消防行政法律責任的最重要表現形式；是公安消防機構進行消防監督管理，保障消防法規貫徹實施的最嚴厲手段；是維護消防法規的權威性、嚴肅性，實現「違法必究」、「執法必嚴」的最根本體現。實施行政拘留處罰，可以實現對嚴重消防違法行為的打擊力度，增強消防法律法規的震懾力量，有效遏制嚴重忽視消防安全行為的發生。

（二）對實施行政拘留處罰思想認識上存在的誤區。目前，有一部分消防執法人員對實施行政拘留處罰，在思想認識上存在一定的誤區。概括起來，主要有以下幾個方面：一是有遷就意識。消防行政處罰的種類很多，有警告、罰款、沒收產品和違法所得、責令停產停業、責令停止施工、責令停止使用、行政拘留等。這些處罰種類，對具有消防違法行為的公民個人均可適用。然而，由於少數消防執法人員對消防違法人比較遷就，特別是對小場所經營業主比較同情，認為當前經濟蕭條，他們經營得不容易，尤其他們其中還有不少的是下崗工人，理應「遷就照顧」一些。故對其消防違法行為，一般情況下，未實施行政拘留處罰。採取的多數是能警告的就警告；能罰款的則罰款。二是工作怕麻煩。由於限制人身自由的行政拘留處罰權由公安機關依法行使，基層公安消防機構辦理行政拘留案件，無疑多了一道審核和審批程序，因此，辦理行政拘留處罰案件工作量大，要求嚴格。比起辦理其它消防行政處罰案件，對有的消防執法人員來說，顯得比較麻煩，認為沒有辦理其它的由本公安消防機構內部審批的消防行政處罰案件方便。因此，有些不太願意辦理消防行政拘留案件。三是害怕承擔責任。一些執法機關和執法者認為實施行政拘留對單位尤其是個人會造成一定的社會影響，害怕當事人會提起行政訴訟，一旦敗訴會影響到個人，對一些本應該實施拘留的處罰運用罰款一罰了之，起不到應有的處罰效果。

（三）如何使 「行政拘留」在消防行政處罰中佔用「一席之地」。一要堅持把行政拘留處罰運用到「因過失引起火災事故尚不構成犯罪」的處理上。由於過失引起火災是過錯人既事先違反了消防安全規定，又造成了火災事故的後果，理應加大處罰力度。如2015年麥收期間，響水縣黃圩鎮某村一村民因焚燒秸稈蔓延致多戶村民麥田引發火災，並燒毀20餘畝田裡還沒來得及收割的麥子。縣公安消防大隊會同當地公安派出所經調查核實，並報請縣公安局批准，給予當事人行政拘留三天的處罰，並經鎮司法人員與其協商，肇事者還賠償了受災戶的相關經濟損失，此處罰對從此以後全縣秸稈禁燒工作起到了重要作用。二要堅持把行政拘留處罰運用到「違反規定使用明火作業或者在具有火災、爆炸危險的場所吸煙、使用明火的消防違法行為」的處理上。因為這類消防違法行為一是違反規定使用明火，容易引發火災事故；二是在具有火災、爆炸的場所吸煙、使用明火，不僅易引發火災事故，而且易造成嚴重惡果。如本文開頭提到的在加油站、液化氣站內面對醒目的禁火標誌而不顧仍吸煙，確有明知故犯或間接故意違反消防安全規定的嫌疑，理應從嚴處罰。又如2014年6月，響水縣某一化工單位一電焊工在易燃易爆化工生產車間動火焊接，縣公安消防大隊調查取證後報請縣公安局分管領導批准，給予當事人行政拘留3天的處罰。結果是拘留了一名當事人，全公司百餘名幹部職工受到震撼。三要堅持把行政拘留處罰運用到「故意破壞或偽造火災現場；擅自拆封或者使用被公安消防機構查封的場所、部位等消防違法行為」處理上。因為這些消防違法行為帶有直接故意且明目張胆違法的性質，屬於明顯與消防法律法規對抗的嚴重消防違法行為，雖尚不構成犯罪，但理應從重給予消防行政處罰。四要堅持把行政拘留處罰運用到「適合消防法規規定可給予警告、罰款、行政拘留的消防違法行為，然而對給予警告、罰款處罰抱無所謂態度的消防違法人」的處理上。像這類消防違法人，平時忽視消防安全，違法後認錯態度惡劣，片面認為「大不了罰點款了事」。因此，對這類違法人給予警告、罰款根本解決不了「問題」，要依照法律規定，應處以行政拘留和並處罰款。使其在個人聲譽上受到影響，在經濟上受到損失，在生產經營活動上人身自由受到限制，促使其在受到從重消防行政處罰後增強消防法制觀念，做到安全生產或守法經營。五要利用新聞媒體、召開消防安全例會、印發消防通報、「119」消防日宣傳活動等多種形式，及時通報消防行政處罰情況，尤其是給予行政拘留處罰的人和事，要重點做好宣傳。通過廣泛的宣傳教育，真正達到行政拘留一個人，教育群眾一大片的目的；同時，使社會公眾真正理解和支持公安消防機構的消防行政執法工作，從而推進轄區整體消防安全向縱深發展。

三、實踐中行政拘留的適用需澄清的問題

（一）《治安管理處罰法》與《消防法》在處罰對象上的區別。《治安管理處罰法》第五十四條第一款第三項規定：「未經許可，擅自經營按照國家規定需要由公安機關許可的行業的。處十日以上十五日以下拘留，並處五百元以上一千元以下罰款。」適用該條規定對未經公安機關消防機構許可擅自開業的單位負責人處以拘留處罰，是有些地方主要適用的法律依據。從表面上看消防部門適用這一條款有一定道理。從語義上看，首先，《治安管理處罰法》「未經許可」、「需要由公安機關許可得行業的」的表述，而消防部門作為公安機關的分支機構，似乎可以涵蓋消防許可。但是，依據《治安管理處罰法釋義》的明確規定：按照國家規定需要由公安機關許可的行為，是指按照有關法律、行政法規和國務院決定的有關規定需要由公安機關許可的旅館業、典當業，公章刻制業、保安培訓也等行業。可以看出，《治安管理處罰法》中所指的按照國家規定需要由公安機關許可的行業，不包括消防許可行為。因此，亦不能依據此條對於未經公安機關許可擅自經營的違法行為予以行政拘留。而應該依照現行《消防法》第四十條規定予以處罰。

（二）《治安管理處罰法》與《消防法》在處罰額度上的區別。《消防法》與《治安管理處罰法》在對同一種違法行為的規定上因側重點不同而有所不同，如：《消防法》第六十條規定：「單位違反本法規定，有下列行為之一的，責令改正，處五千元以上五萬元以下罰款：（一）消防設施、器材或者消防安全標誌的配置、設置不符合國家標準、行業標準，或者未保持完好有效的；（二）損壞、挪用或者擅自拆除、停用消防設施、器材的；（三）佔用、堵塞、封閉疏散通道、安全出口或者有其他妨礙安全疏散行為的；（四）埋壓、圈佔、遮擋消火栓或者佔用防火間距的；（五）佔用、堵塞、封閉消防車通道，妨礙消防車通行的；（六）人員密集場所在門窗上設置影響逃生和滅火救援的障礙物的。（七）對火災隱患經公安機關消防機構通知後不及時採取措施消除的。」從消防監督執法的慣例看，這裡的「單位」與《治安管理處罰法》第39條規定的「供社會公眾活動的場所」在範圍上有可能會發生重疊，但有關行政處罰的規定卻大不相同；一是適用方法不同。《消防法》規定的是雙罰制，即單位違法的，除對單位處罰外，還要處罰直接責任人員，而《治安管理處罰法》實行的是單罰制，即只處罰經營管理人員個人；二是對責任人員的處罰種類不同。《消防法》對直接責任人員規定的是罰款，而《治安管理處罰法》對經營管理人員規定的是拘留。顯然，兩個法律規定存在衝突。故在適用中，筆者認為應遵循以下原則：一、對於兩法都有規定的，適用特別法優於一般法的原則；《消防法》在消防工作方面應認為特別法。而根據「一事不再罰原則」，不能對同一種違法行為，依據兩種法律重複性處罰。二是對於《消防法》未明確，而《治安管理處罰法》給與補充規定的，應依照治安處罰法的規定處罰，尤其是拘留處罰的規定，《治安管理處罰法》給予了更多更明確的規定。

（三）《治安管理處罰法》與《消防法》在處罰程序上的區別。消防監督執法中適用拘留處罰的調查與執行過程應注意的問題：行政拘留的調查與執行，主要依據為《治安處罰法》第四章的處罰程序。涉及消防監督執法中需要把握的條款有：第21、79、82、83、93、99、102等條、款、項，主要是增加了不執行行政拘留處罰的情形、取消了訊問違法嫌疑人程序、改進和調整了傳喚程序、縮短了詢問查證時限、明確了行政案件辦理期限、界定了當事人陳述與其它證據的關係、取消了行政訴訟複議前置等程序要求。特別是第93條規定：「對沒有本人陳述，但其他證據能夠證明案件事實的，可以作出治安管理處罰決定，但是只有本人陳述，沒有其他證據證明的，不能做出治安管理處罰決定」。這一規定充分體現了治安處罰案件，尤其是行政拘留這一人身罰，要以事實為依據，以法律為準繩的基本原則。這一原則要求重證據、重調查研究，特別是不輕易根據當事人陳述決定案件事實。因此，開展消防監督執法的各級主體要針對消防監督執法工作的特點和程序，結合《治安管理處罰法》的要求，認真研究改進行政拘留的執法辦案程序。要在實體上重用拘留處罰這一手段的同時，程序上慎用、嚴用，要在打擊違法行為的同時，確保行政相對人的合法權益不受侵犯。由此可見，消防執法人員在開展消防行政處罰工作中，必須以法律為準繩，以事實為根據，堅持「寬嚴相濟」的原則，準確有效地運用法律法規設定的消防行政處罰種類，全面把握實施行政拘留處罰的深刻含義，切實增強行政拘留處罰意識，著力發揮行政拘留處罰在消防監督執法、維護公共消防安全等方面的重要作用。

參考文獻：

[1] 中華人民共和國消防法，2008.10

[2] 治安管理處罰法，

[3] 行政強製法