新中國為何不搞兩院制 毛澤東稱不符合民主集中(劉政)

　　新中國為何不搞兩院制 毛澤東稱不符合民主集中(劉政) 英國政治思想家密爾在他所著的《代議制政府》一書中說：「在關於代議制政府的所有論題中，沒有比一院制還是兩院制這個論題討論得更多的了。」但他認為，「如果所有其他的憲法問題都正確地解決了，則議會究竟由兩院組成還是由一院組成就只是個次要的問題。」的確，在資本主義議會史上，對實行一院制還是兩院制的爭論是相當激烈的，儘管它是「次要問題」。　　主張採取一院制的理論是以盧梭的人民主權學說為基礎的。西方學者從盧梭的「法律是公意的行為」的觀點出發，認為代議機關是代表公共意志的，而公共意志只有一個。如果兩院意見分歧，其中必有一院不能代表公共意志；如果兩院意見一致，其中必有一院是多餘的，故沒有設立的必要。再從議會與行政機關的關係來說，採取兩院制往往會引起議會內部的矛盾，使行政機關有機可乘，容易導致行政機關操縱議會，使代表公共意志的議會喪失能力，這是與人民主權的原則不相符合的。在列舉兩院制弊端的同時，西方學者論證了一院制的優點，他們認為實行一院制行動敏捷，可避免辦事拖拉，同時可以增強議員的責任感，避免互相推諉，可以簡化機構，避免浪費人力物力等。　　兩院制理論的首創者是孟德斯鳩。他從分權學說出發，認為「立法機關由兩部分組成，它們通過互相的反對權彼此箝制」，這是英國基本政制的一部分，也是優於古代共和國的一個重要因素。其後，一些西方學者根據孟德斯鳩的理論說明兩院制的優點，主要是可以防止團體專制。在他們看來，團體專制固然比個人專制難以實現，但是仍然需要防止。還有的學者說，上院可以發揮「慎重」的作用，以防止下院「輕率」的立法行為。兩院制可以緩和議會和行政機關之間的矛盾衝突，當議會中的一院與行政機關不能協調時，另一院可以從中斡旋，不至使雙方陷入僵局。還有的認為，隨著社會發展和職業團體的興盛，在實行地域代表制的同時，還必須採用職業代表制，因而必須分設兩院。　　一院制和兩院制的利弊得失，很難從抽象的理論概念中加以判斷。世界各國對兩者的取捨，都應從本國的國情出發作出選擇。且看一些國家的實踐。　　英國最初採用兩院制，是為了適應資產階級與封建貴族分享政權的需要。它在十三世紀就有等級會議，這種會議有僧侶、貴族、平民三個等級組成。隨著資本主義生產關係的成長和發展，一部分貴族(多是中小地主)把自己的領地改為牧場，併兼營工商業，向資產階級轉化。於是等級會議內部形成兩派勢力：一派為大貴族、大僧侶，一派為資產階級和市民(第三等級)。在討論稅收問題時，貴族看不起第三等級，不與他們一起開會，結果第三等級只能自己開會，形成了兩個會議。後來就發展成貴族院(上院)和平民院(下院)。上院由貴族擔任議員(後來有了改變，不光是貴族)，下院議員則由選舉產生。兩院的職權，以下院為大。　　美國獨立後，在1777年通過的《邦聯條例》中，規定美國國會實行一院制。其後在1787年制定的聯邦憲法中，改為兩院制。其重要原因之一是為了解決大州和小州之間的矛盾。眾議院按人口比例選舉代表組成，有利於大州，而參議院則由各州選出議員二人組成，藉以照顧小州的利益。當然，原因也不只如此。據說傑斐遜有一次與華盛頓共同進餐時，向華盛頓提問有什麼必要設立參議院?華盛頓反問傑斐遜為什麼把咖啡倒在杯中?傑斐遜回答說是要把它冷卻。華盛頓接著說，設立參議院正是這個道理。後來資產階級政治學家把華盛頓的談話直接表述為設立參議院是為了壓抑眾議院的熱情與衝動，起一種冷卻的作用。　　環顧當今世界各國，有的採取了一院制，有的採取了兩院制；有的採取兩院制後又改為一院制，也有的採取一院制後又改為兩院制。現在採取兩院制的國家有70多個，其中資本主義發展較早的大國居多，如英、美、法、德、日等；採取一院制的國家有110多個，其中有一些西方國家如西班牙、葡萄牙、瑞典、丹麥等，也有許多在第二次世界大戰後取得獨立的國家，如阿爾及利亞、摩洛哥、突尼西亞、馬里、迦納等。　　由列寧、斯大林創立的蘇聯最高蘇維埃，以及南斯拉夫聯邦議會，是由兩院組成的。這當然不是為了防止一院代表的熱情與衝動，主要是為了適應解決國內民族問題的需要。斯大林在1936年關於蘇聯憲法草案的報告中說，在全民討論時人們提出的取消民族院而實行一院制的觀點，是不正確的。如果蘇聯是個單一民族的國家，那麼一院制會比兩院制好。但蘇聯是個多民族的國家，各民族除了共同利益之外，還有與民族特點有關的各自特有的特別利益，因而除了聯盟院外，還需要設立民族院。其他社會主義國家的代議制機關，大都採取的是一院制。　　我國辛亥革命後制定的《臨時約法》，規定設立參議院一院制，但在1912年著手籌建參議院時又議決國會採取兩院制。當時爭論激烈，兩種意見各具有一定的合理性。因此，民國初年的議會制度有時為一院有時為兩院，就是這兩種意見消長的結果。　　新中國成立時，確定實行民主集中制的人民代表大會制度。這是中國共產黨領導人民在長期革命鬥爭中進行政權建設的經驗總結。但當時由於召開普選的人民代表大會的條件尚不具備，由中國人民政治協商會議第一屆全體會議，代行全國人民代表大會的職權，選舉產生了中央人民政府委員會，並賦之以行使國家權力的職能。1954年9月，第一屆全國人民代表大會召開，標誌著人民代表大會正式建立起來。這次會議通過的新中國第一部憲法明確規定，全國人大是最高國家權力機關，它的常設機關是全國人大常委會；國務院即中央人民政府是全國人大的執行機關、最高行政機關，它對全國人大及其常委會負責，並接受其監督。在討論憲法草案和人民政協章程草案時，爭論比較集中的問題是關於人民政協的性質、地位和作用問題。一些人擔心人民代表大會召開後，人民政協不會再有多大作用，甚至認為沒有存在的必要；另有一些人則認為，人民政協應具有國家權力機關或半權力機關的性質。毛澤東主席對此表明了見解並作了解釋。他首先強調了協商的必要性和人民政協在人民政治生活中的作用，批駁了那種認為實行人民代表大會制度後人民政協就沒有作用的看法。同時他又強調不能把人民政協搞成國家機關，批駁了那種認為應該使人民政協成為國家權力機關或半權力機關的意見。他說，人大和國務院是國家權力機關和國家管理機關，如果把人民政協也搞成國家權力機關，就成為二元論了，這樣就重複了、分散了，民主集中制就講不通了。毛主席的談話，使各種意見歸於一致，各方面人士取得共識。　　1980年9月，五屆全國人大三次會議決定修改憲法後，各方面的意見相當活躍。其中也包括是設一院制還是兩院制的問題。憲法修改委員會秘書處進行了研究。有的同志提出，我們不搞西方的兩院制，但是否可以設地區院和社會院這樣的兩院制．就是按行政區劃設一院，按行業界別設一院。1980年12月5日，胡喬木同志在給中央書記處的報告中說，全國人民代表大會的組織，可考慮分設「地區院」和「社會院」兩個院。「地區院」由各省、自治區、直轄市和各少數民族的代表組成。「社會院」由各界和各行各業的代表組成。兩院人數相等(每院600人)，任期相同，享有平等的權利，共同行使立法和其他屬於全國人大的職權。另一種意見認為，仍實行人民代表大會一院制。1981年6月，秘書處在《憲法第五討論稿》的彙報中說，關於全國人大是沿用一院制還是改為兩院制的問題，有兩種不同意見。主張一院制的同志認為，我國的人民代表大會歷來只有一院的傳統，幹部和群眾已經比較習慣。同時，一院制活動比較方便，兩院制議事比較複雜，兩院之間容易產生糾紛，影響工作效率，而且國家主席、總理等忙於出席兩院會議，時間上有時會安排不過來。主張改為兩院制的同志認為，設立地區院和社會院，共同行使全國人大的職權，可以使代表更好地從各方面反映人民的意志和利益；兩院也可互相制衡，使通過的法律和決議更為嚴謹、準確。秘書處還在憲法第五討論稿中分別擬了兩個方案。後來，中央沒有採納設立兩院的方案。鄧小平同志說，還是搞一院制，就是人民代表大會制。　　此外，在對憲法修改草案(討論稿)徵求意見中，有的同志提出，應寫上政協要起「政治協商、民主監督」的作用。1982年4月12日，胡喬木同志在憲法修改委員會第三次會議上說明了未採納的理由。他說：這個話是完全正確的，可是寫到憲法里就變成一個法律性的問題了，政協同人大、政協同國務院的關係，在法律上就複雜化了。國務院要受人大和人大常委會的監督，這是國家的基本結構，是憲法上規定的。如果憲法上同時規定，政協也實行「民主監督」，那麼這個「民主監督」的對象當然首先是國務院了。這樣，國務院的工作要發生很多困難。另一方面，人大和人大常委會的決定就不具有法律上最高權力機關決定的意義了，還要在政協就同樣問題再作決定，結果國家就變成兩個最高權力機關了。關於人民代表大會的監督和人民政協監督的區別，鄧小平同志也有多次批示。因此，現行憲法肯定了人民政協的性質、地位和作用，沒有寫上政協的「民主監督」。　　從上可以看出，我國人民代表大會實行一院制，是在研究和比較了不同方案後所作出的正確選擇。正如鄧小平同志指出的：「我們實行的就是全國人民代表大會一院制，這最符合中國實際。如果政策正確，方向正確，這種體制益處很大，很有助於國家的興旺發達，避免很多牽扯。當然，如果政策搞錯了，不管你什麼院制也沒有用。」這些話是很深刻的。劉政　　（作者是全國人大財經委委員）
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