以《基本法》檢視香港政制發展的討論

根據《基本法》第四十五條規定：「香港特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命。行政長官的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標。行政長官產生的具體辦法由附件一《香港特別行政區行政長官的產生辦法》規定。」《基本法》第六十八條規定：「香港特別行政區立法會由選舉產生。立法會的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至全部議員由普選產生的目標。立法會產生的具體辦法和法案、議案的表決程序由附件二《香港特別行政區立法會的產生辦法和表決程序》規定。」目前行政長官和立法會全部議員的產生方法，是根據《基本法》附件一和附件二規定的方式進行。如何從現行的方式到達最終的普選，亦即通稱為「政改」問題，是市民頗為關注的議題。曾蔭權在零五年接任行政長官，隨即改組策略發展委員會，設立管治及政治發展委員會，專責討論有關事宜。管治及政治發展委員會每兩個月開會一次，中間還舉辦內部工作坊，經過接近兩年的討論，曾蔭權在競選連任時，在政綱中承諾會於年中發表政制發展綠皮書，希望能一舉解決有關問題，不再成為他任內的爭議點。在綠皮書中，特區政府會根據管治及政治發展委員會所收到的各界建議方案和會內的討論，提出三種方案，以便市民和香港社會討論。據政制事務局局長林瑞麟對記者的發言，政府最終提哪三種方案，會根據以下幾個準則：第一，要符合《基本法》，不要牽涉改動《基本法》主體條文。第二，期望提出的方案，在市民當中是有廣泛支持。第三，希望這些方案有可能在立法會取到三分之二全體議員多數支持。第四，亦期望這些方案有可能獲得中央審慎考慮。http://wwwcpugovhk/tc/documents/csd/csd_press120407scapdf於此可見，任何政改方案，首要的考慮就是符合《基本法》，不能違反有關條文，以及《基本法》整體反映的一些原則。上述《基本法》第四十五及六十八條條文清楚規定最終達至行政長官和全部立法會議員由普選產生的目標。在達致最終普選目標的過程中，以及在制定落實普選的模式時，須確保符合國家對香港的基本方針政策。中央政府對香港特區的基本方針政策，以及如何落實「一國兩制」原則，已在《基本法》中清楚闡明。香港應根據《基本法》最終達至普選，而有關普選的建議，應基於《基本法》所訂明的憲制架構。特區政治體制的憲制基礎，建基於《中華人民共和國憲法》和《基本法》。《基本法》序言表明，為了維護國家的統一和領土完整，保持香港的繁榮和穩定，並考慮到香港的歷史和現實情況，國家決定在對香港恢復行使主權時，根據《憲法》第三十一條的規定，設立香港特別行政區，並按照「一國兩制」的方針，不在香港實行社會主義的制度和政策。根據《憲法》，全國人民代表大會特制定香港特別行政區基本法，規定香港特別行政區實行的制度，以保障國家對香港的基本方針政策的實施。有關香港特別行政區的憲制地位，《基本法》第十二條明確規定：「香港特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府。」香港特別行政區所享有的高度自治權是由全國人民代表大會通過法律授予的。《基本法》是一部授權法，換言之，特區行使的各種權力都是來自中央的授權，特區沒有「剩餘權力」。此外，《基本法》亦訂明香港特別行政區直轄於中央人民政府。因為香港特區不是一個獨立的政治實體，不能自行決定其政治體制。中央在特區政制發展上，包括達至最終普選的時間與及普選的模式及設計，擁有最終決定權力。《基本法》規定了行政長官和立法會全部議員最終由普選產生的目標。《基本法》第四章與及附件一和附件二規定了香港特別行政區的政治體制。姬鵬飛主任在一九九零年三月二十八日第七屆全國人民代表大會第三次會議上發表關於《基本法(草案)》及其有關文件的說明中指出：「香港特別行政區的政治體制，要符合『一國兩制』的原則，要從香港的法律地位和實際情況出發，以保障香港的穩定繁榮為目的。為此，必須兼顧社會各階層的利益，有利於資本主義經濟的發展；既保持原政治體制中行之有效的部分，又要循序漸進地逐步發展適合香港情況的民主制度。」從姬主任對政治體制的說明，與及《基本法》第四十五條及第六十八條的規定中，可以歸納為以下四項有關政制發展的原則，即：1兼顧社會各階層利益全國人民代表大會常務委員會在2004年4月26日就2007/08行政長官和立法會的產生辦法所作的《決定》，除了指出兩個選舉辦法應根據實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至普選的目標，亦提出兩個產生辦法的任何改變，「都應遵循與香港社會、經濟、政治的發展相協調，有利於社會各階層、各界別、各方面的均衡參與，有利於行政主導體制的有效運作，有利於保持香港的長期繁榮穩定等原則」。2有利於資本主義經濟的發展香港作為一個重要的國際貿易和金融中心，要保持香港繁榮，必須確保「有利於資本主義經濟的發展」這項原則得以落實；這是「一國兩制」下一項重要原則。要保持香港繁榮穩定，必須維持香港原有的資本主義制度和生活方式不變。因此，在達致普選的過程及制定普選模式時，必須考慮到有關安排對香港經濟發展及財政狀況所帶來的影響。雖然民主與資本主義並不互相抵觸，但是落實普選的同時不應影響特區一直以來奉行的「低稅率和簡單稅制」和「量入為出」的理財原則，以及「小政府、大市場」的經濟政策。落實普選後會否對維持「有利於資本主義經濟的發展」和「兼顧社會各階層的利益」這些原則構成壓力，甚至令香港走向「福利主義」的道路，社會上有不同意見，有些人認為，《基本法》條文已清楚列明香港特區不實行社會主義制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式不變，而社會就香港特區的「財政預算以量入為出為原則」的規定大體上是有共識，這大大減低了香港特區步向「福利主義」的可能性。不過，亦有一些人認為，雖然民主與「福利主義」沒有必然關係，但環顧世界各地的情況，一些實行民主政制的地方，他們的稅率較高，稅基亦較闊，而他們的從政者亦面對更多公眾壓力，要提供更多和更普及化的社會福利和公共服務。就香港而言，雖然《基本法》就香港的理財政策已訂明有關規定，但在普選的過程中可能會對這些原則的落實構成壓力。3循序漸進根據一般理解，「循序漸進」即是遵循著一定的步驟，有次序、有秩序的前進。當中有逐步的過渡，在一段時間內有不同階段的演變。就最終達至行政長官及全部立法會議員由普選產生這個目標而言，演變的過程應分階段演進，但也不能發展過快。但社會上亦有一些人認為，「循序漸進」應從一九八四年《中英聯合聲明》簽署時開始計算，經過了二十多年的過渡，需要儘快落實行政立法「雙普選」。4適合香港實際情況《基本法》中提及特區的「實際情況」包括政治、經濟、社會各方面的因素。全國人大常委會在審議2004年4月26日就2007/08行政長官和立法會的產生辦法所作的《決定》時，認為香港政制發展必須認真考慮一些實際情況。喬曉陽副秘書長對須考慮的一些實際情況有較詳細的闡述，包括：（a）許多港人對「一國兩制」和《基本法》的認識還不很足夠，「一國」觀念、國家意識、香港法律地位的認知以及市民對普選意義的認識等還不夠清晰。（b）《基本法》作為香港的憲制性法律的地位尚未真正樹立，或可說尚未牢固。（c）香港是一個高度市場化、國際化及比較成熟的資本主義社會。要保持原有的資本主義制度，必然要求香港的政治體制必須能夠兼顧各階層、各界別、各方面的利益，既包括勞工階層的利益，也包括工商界的利益，做到均衡參與。（d）香港是一個經濟城市，是國際貿易中心、金融中心等，政制發展必須與香港的這一經濟地位相適應。（e）行政主導是《基本法》規定的香港特區政治體制的一項重要原則。香港回歸六年多來，這一政治體制的運轉還沒有完全達到《基本法》規定的要求，行政與立法之間的配合還在磨合之中。（f）目前香港社會對2007/08年是否實行普選，存在著很大分歧意見。全國人大常委會副秘書長喬曉陽在2004年4月26日發表題為《以求真務實的精神探求香港政制發展的正確之路》講話。此外，《基本法》中亦包括行政主導作為特區政治體制的一項重要原則。根據《基本法》，行政長官須向中央人民政府及特區負責。行政長官是特區的首長，亦同時領導特區政府。行政長官負責執行《基本法》，確保「一國兩制」方針在香港的貫徹，肩負起推動落實特區的制度和政策，包括社會、經濟制度，有關保障居民的基本權利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有關政策。要做到這樣安排要求，必須實行行政主導制度。香港的政制發展設計，不應偏離行政主導這項原則。按《基本法》第四十五條的規定，當行政長官產生辦法實行普選方式時，行政長官的產生及任命涉及三個步驟：(1)由有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名；(2)提名後，候選人以普選方式產生；及(3)由中央人民政府作出任命。根據上述規定，提名委員會的組成須具廣泛代表性，但《基本法》並未就提名委員會的具體組成作出規定。在考慮提名委員會的組成時，普遍認同須考慮「兼顧社會各階層的利益」及「有利於資本主義經濟的發展」等原則。不同人士曾提出多種組成提名委員會的可能方案，其中以《基本法》附件一規定的選舉委員會的組成作為未來提名委員會組成的藍本是主流。原因是《基本法》附件一所規定的選舉委員會，已包含兼顧社會各階層參與的元素；或以其他具廣泛代表性的方式組成提名委員會。根據這一考慮，同時亦因為違反了行政主導的原則，提出以立法會來替代選舉委員會的建議被擱置討論。行政長官候選人可於提名委員會按民主方式提名後，以一人一票普選方式產生；產生後由中央人民政府任命。在進入實質性討論時，接觸到如提名人數等所謂「門坎」等表面上是技術性問題，到最後都關鍵到為了體現主權原則，中央人民政府對特別行政區行政長官的任命應該是實質性的，即會出現任命或不委任的問題。如香港在實行行政長官普選產生之後，選民投票選舉出來的特首人選不被中央人民政府任命的話，便出現中央與香港市民意志發生直接對抗的情況，需要某一方面屈從另一方面才能得到解決。而根據《憲法》和《基本法》，最後一定是中央的意志凌駕於香港市民。這種情況一旦出現，在香港便產生重大憲制和政治危機。為了一開始在設計上就避免了這種危機產生的可能性，提名委員會的構成、提名機制，包括提名人數和進一步規限等，便成了一種過濾和篩選的機制，因而成為爭論的焦點所在。就立法會普選模式，考慮到在處理香港普選的問題時，要從香港現實出發，不能夠照搬外國事例；而由於香港實施「一國兩制」，有其特殊環境，外國事例不容易直接套用得到。當中一個重要的政治現實，是立法會六十個議席中，有三十席是由功能界別所產生的。由於立法會選舉辦法的任何修改，須得到立法會全體議員三分之二多數通過，即實際上須同時得到功能界別和地區直選產生大部分議員的認同和支持。在邁向立法會最終普選的過程中，現有功能界別應如何演變是其中一項重要議題。就此而言，重要因素包括：須顧及香港的特別需要、訴求及歷史現實；及須確保有利兼顧各階層的利益，維持「均衡參與」的原則，及考慮功能界別歷來在這方面所擔當的角色等。基本這些考慮，在討論立法會達致最終普選時，曾探討過應採用何種議會制度，包括應否保留「單院制」或實行「兩院制」。有意見認為，當年草擬《基本法》時，已詳細研究「兩院制」作為立法會的模式，而最終沒有採納，因此現時不應重新研究一次；及除非「兩院制」只是達至普選的過渡安排，否則可能與《基本法》有抵觸，又或須涉及修改《基本法》。「兩院制」的進一步討論，因而被暫時擱置。