關於當前行政體制改革的思考

06-07

關於當前行政體制改革的思考

作者：[彭蠡] 2013-05-04

編者按：

作者為中國行政體制改革提出了明確的戰略目標，即：淡化區域性的行政架構，完成行業性架構的創建——這是值得我們特別關注的。如果執政者和學者還是盲目學習歐美國家，一味追求所謂的「小政府」，其結果可能與我們目前的行政體制改革目標南轅北轍——結構精簡可能將導致更多亂作為和不作為，因為根本就不能有所作為！作者在國家某部委從事理論研究工作。

隨著我國社會主義市場經濟體制的逐漸確立和完善，與之相適應的行政體制改革也在逐步推行。但是，行政體製作為黨和國家治國理政的根本手段，具有舉足輕重的地位，牽一髮而動全身。如果不能深刻地把握問題的本質，而盲目地推行改革，不但不會達到預期目的，而且還會貽害無窮。

一、認清問題的本質

制度的變革，本質上是一個統與分的度量問題。當前，困繞我國的許多社會問題，特別是行政體制上的弊端，同樣可以歸結到統與分的權衡上來。

雖然，當前社會輿論對行政體制的批評很多，問題也很紛繁蕪雜，但歸結起來，不外乎兩個：一是亂作為，二是不作為。我們知道，行政機制的有效性是建立在「權—責—考核」一致上的，亂作為無疑是因為「權—責」環節上權大於責、權責不一致造成的；不作為則是「責—考核」環節上責任界定不清或是考核難於到位造成的。這些從本質上都只是行政體制需要完善的問題，解決的辦法恰恰不是要「分權、放權」，而是要進一步限下屬之權、集中央督責考核之權。所以，以此要求政府作出角色的重新定位，放權給市場、給社會，這無論是在理論層面還是現實層面都顯得相當匱乏蒼白。

但是，我們還知道「權—責—考核」一致的行政機制解決確定性問題富有效率，而對於推動人們的創新創造性，特別是激發整個社會活力方面，則有約束過多、考核標準模糊不清的弊端。解決這類問題，那就是要把握好政府與市場、與社會之間的分工。改革開放前，我國建立的是社會主義計劃經濟體制，行政權力一統天下。這套體制對於推動中國迅速擺脫工業化困境，開展大規模國民經濟基礎設施建設發揮了巨大的效用，充分體現了行政機制集中力量辦大事的優越性。當我們建立起比較完備的工業體系後，經濟發展任務為之一變，創新創造性便日益成為一個十分重要的問題，特別是在全球經濟高速發展的背景下，更是成了一個急迫需要解決的問題。「十一屆三中全會」後，我們推行改革開放政策，在「政企分開」上做了很多有益的探索，最終形成了社會主義市場經濟體制的明確定位。事實也充分證明這一轉變具有巨大的優越性，大大激發了社會整體性活力，經濟總量一躍而為全球第二。

總結近30多年的生動實踐，從「放權讓利」到現在「政企分開、政資分開、政事分開、政社分開」的全新格局，社會主義市場經濟體制的形成更多得益於「分」的指導思想。儘管在「分」上，我們還有許多方面沒有做好，如分的不徹底、分的時機不成熟，甚至有些還造成了難於治癒的後遺症，但總體上是成功的。

二、把握問題的變化

「分」的好處在於給企業、個人更多靈活選擇的空間，創新、創造就會不斷湧現，但是「分」也有分的弊端。如果說分是一種「破」，那麼不破不立是有必要的，破中有立也是有必要的。當前，我國社會主義市場經濟體制已經形成，雖然還有許多「分」的問題需要進一步解決，但更多的是「統」的問題須要面對。

古人說，「欲應天下之務，必先審天下之勢」。長期以來，我們的行政體制改革都是在中央與地方的架構下思考政府與市場、與社會的關係，很少考慮為什麼是中央與地方，而不可以是別的架構。

我們知道，中央與地方，這是一種區域性的行政體系，起始於種植業的定居生活，面對的是成千上萬生產與消費為一體的家庭，解決的公共問題大多是區域性的。現如今，社會的主要產業已從傳統農業發展為三大產業，公共問題日益由區域性轉變為行業性，社會基本組織——生產與消費組織也由家庭分化為生產性的企業和消費性的家庭。這一重大轉變，尤其以改革開放三十多年來為甚。同時，這一轉變，對於中國歷史而言，也是數千年未有之變局。

新時代，有了新情況。新情況，就得有新措施。「分」已經破除了傳統結構的靈活和創新不足的問題，但也帶來了新的無序與混亂。作為政府，治理這種局面，沒有新的統一手段必將難有作為。

三、解決問題的出路

工欲善其事，必先利其器。以今天的情勢論，政府職能轉變，不僅僅是政府退出微觀領域的問題，更重要的是政府如何管住宏觀的問題。經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務是政府職能轉變後的清晰定位，撇開社會管理和公共服務，就經濟調節與市場監管而言，問題明顯都是行業性、全國的，代表區域的地方政府能發揮什麼樣的作用，是可想而知的。對於當前處於經濟轉型和產業升級關鍵時期的中國，既要充分發揮市場配置資源的基礎性作用，又要發揮政府宏觀調控的主導性，就只有順應形勢，特別是經濟基礎的轉變，淡化區域性的行政架構，完成行業性架構的創建，才能真正地擺脫難有作為的困境。

第一、要認真總結社會主義前三十年行業管理的經驗。中國現代經濟之雛形，不在改革開放，這應是共識。正因為有了當年的現代工業化建設，才會有歷史上從未有過的「條塊之爭」。對於今天，這依然不是一個老問題，而是貫穿於時代更迭、文明變遷的根本問題。只有深入去研究、去總結我們前人做出的艱難探索，才會為今天的改革提供有益而又難得的借鑒。

第二、要在國務院部門「直管」的經驗基礎上，不斷總結和改進「直管」模式。在我國現行體制中，直管實現較早的「海關、稅務、工商」等部門，已經為直管的好壞積累了很好的經驗，但是至今還沒有給予足夠的重視，並展開很好的研究。這不僅令人遺憾，而且也充分說明我們對現代制度的創立，在意識上還處於模糊狀態，對於它們代表的劃時代制度創新意義，在認識上嚴重不足。現在，質量監督、國土等一些重要部門從地方政府序列中退出了來，環保部門也正在要求退出來，這真是形勢比人強。

第三、要為大部制改革明確管理對象。大部制改革的初衷是要解決部門間職能交叉問題。推行五年來，我們發現，儘管國務院的組成部門數量是精減了，可部門職能效率提高並不大。除去調整期間的磨合因素，其不足之處就在於問題對象的不明確。現代經濟的主要問題在於行業，沒有樹立行業監管的概念，就像無的放矢。因為問題對象的不確定，也使得各部門的基層組織建設嚴重滯後，無法實現中央宏觀調控的各項預定目標。

總之，中國面臨的行政體制改革最大的問題，早已不是在原有統的基礎上如何分，而是在分的基礎上如何統。就像農業文明時代，全部的問題可以劃分到各個區域中解決一樣，現代文明，其全部的經濟問題都在行業，解決的辦法也在於對行業的調整。不管我們提出什麼樣的改革方案，不管我們推出什麼樣的改革措施，對於問題的行業性不給予高度重視，一切都只能是頭痛醫頭、腳痛醫腳。所以說，我們的行政體制改革歸根結底就是：全國性問題，更多是行業性或行業間的問題，而解決行業性問題就要建立相應的行業管理部門，就絕不是依託於區域性行政體系的層層分派，這隻會強化地方盲目競爭的能力，進一步攪亂全國一盤棋的局面。