【韓國研究】洪靜：朴槿惠上任以來韓國政府與社會關係的演變

作者系山東大學韓國學院中韓關係研究中心研究員；政治學博士

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教育部哲學社會科學研究後期資助項目;山東大學韓國研究跨學科協同創新平台項目階段性成果

內容提要

2013年2月朴槿惠正式就任韓國第18屆總統。上任以來,朴槿惠總統在國際舞台上取得諸多外交方面的成就也贏得一定好評,在國內卻遇到了諸多難題:執政黨與在野黨之間、左翼與右翼陣營之間、政府與社會公眾之間的矛盾激化,示威與衝突頻發,甚至出現要求她下台的呼聲。新政府上任以來,從受到民眾普遍歡迎、支持的狀態,逆轉到政策難以推行、政府支持率下降、總統個人形象受損的地步,變化可謂顯著。這其中既有朴槿惠本人及其政府自身的原因,也有韓國政黨政治、民主政治複雜性的原因。本文從朴槿惠政府上任以來幾個具有重大影響的事件和政策入手,探討其中緣由。

一、引言

2013年2月朴槿惠正式就任韓國第18屆總統。上任以來，朴槿惠總統在國際舞台上取得了諸多外交方面的成就和勝利，贏得讚譽，但在國內遇到了諸多難題:執政黨與在野黨之間、左翼與右翼陣營之間、政府與社會公眾之間的矛盾激化，示威與衝突頻發，甚至出現要求她下台的呼聲。朴槿惠當選後向國民表示，要成為一名「注重民生」「實現國民團結大統合」的「民生」總統，要帶領全體國民開啟一個國民幸福時代，為此，她公布了五大國政目標，贏得了很高的國民支持率。然而上任剛滿三年，政府就遭遇了來自國會在野勢力和社會公眾的強烈不滿和反對。

在國會內，在野黨新政治民主聯合黨要求政府立即停止近期推行的「國定版」歷史教科書政策，並拒絕出席所有國會議事活動，政局一度陷入僵持。在社會上，接連爆發了幾次大規模的民眾抗議事件。2015年4月16日，在首爾市廳廣場由近3萬群眾和「世越」號沉船事故遇難者家屬參加的「世越」號事故一周年大型追悼會，參與者喊出了「朴槿惠下台」的口號。11月15日在首爾爆發的大規模遊行示威有53個團體13萬人參加(警方統計6. 8萬人)，示威民眾譴責政府推行國定教科書政策，認為這一政策的用心在於粉飾獨裁統治、美化政府的親日歷史。12月5日，首爾再度爆發包括工人、農民、學生在內的有4萬多民眾118個民間團體參與的反政府遊行，要求政府立即中止有關勞工和國際協定中有損勞動者和農民權益的政策，以切實保護勞動者包括農民的權益。根據蓋洛普韓國(GallupKorea )的調查數據，韓國民眾對朴槿惠政府的負面印象遠大於正面印象。

朴槿惠政府上任以來，從原先受到民眾普遍歡迎和支持的狀態，逆轉到政策難以得到國會支持、政府支持率下降、總統個人形象受損的地步，變化可謂顯著。什麼原因導致了這一逆轉?本屆政府形象的改變與政府政策以及社會狀況有著怎樣的聯繫?本文帶著這些疑問和思考，試圖從朴槿惠執政以來幾個具有重大影響的事件和政策入手，探討緣由。

二、執政能力與政治腐敗

朴槿惠政府上任後，在不到兩年的時間裡，連續發生了兩次大規模的突發事件，即「世越」號沉船事件和中東呼吸綜合征(MERS )暴發。其中，「世越」號沉船事件對政府形象的影響尤為顯著。「世越」號沉船事件被韓國媒體稱為是自朝鮮戰爭以來給人們帶來最大心理創傷的悲劇事件。從表面上看，「世越」號沉船事件是一起突發責任事故，與政府沒有直接的關聯。然而，隨著對事故調查的深入，人們發現，無論是在造成事故的誘因方面，還是在沉船危機的應對過程中，政府都暴露出監管、應對能力不足以及相關制度存在漏洞的問題。對事故直接責任的追查因此也必然鎖定在了政府監管、危機應對能力與責任等方面。

調查表明，這次事故的直接原因是船載集裝箱傾斜及貨物嚴重超載，對此，海運公司和船長固然難辭其咎，但這種違規、違法行為之所以能夠長期存在並最終引發嚴重災難，則與政府在相關安全事務上疏於監管，以及政府在一些與公共安全、公共利益密切相關領域存在官商勾結、尋租腐敗、公職人員作風不正等直接相關。媒體披露的證據表明，一些政府監督機關的公務員退休後，可以獲得按慣例出任海運公司要職的方便。這種事實上的權錢交易必然導致政府對海運行業監管的鬆懈。進一步的調查表明，除了海運界，其他領域也存在政府監管部門與企業勾結，規避監管，使企業的非法行為得不到有效監督的問題。不僅如此，一些官員積弊成習、違規行政，有些更涉嫌以公謀私、貪污腐敗，甚至存在「官僚黑幫」。總理鄭烘原在「致全體國民的談話」中指出，「世越」號悲劇事件除了揭示出政府在安全體系方面存在諸多漏洞外，更暴露了政腐敗、官僚黑幫等方面的嚴重問題。

朴槿惠上任後，曾多次表示要根除政府公職人員腐敗現象，推進政治改革。然而非常諷刺的是，即便是朴槿惠本人提名的一些內閣入選以及一些與自己關係非常密切的高級官員，也不斷有貪腐醜聞爆出。2015年4月，中型建築企業「京南企業」前會長、前新國家黨國會議員成完鍾在首爾北部一座山上自溢身亡，留下一張寫有高官姓名和行賄金額的貪腐名單，其中有8名高級別政要來自朴槿惠陣營，與總統關係密切。朴槿惠提名的第二任總理李完九，涉嫌「資源外交貪腐案」，收受巨額賄賂，不得不辭職。

世越號沉船事件所暴露出的政府監管、救援能力的不足，表面看是政府能力問題，實質與腐敗問題密切相關。一方面，政府腐敗難以徹底消除，導致政府管理能力降低和被削弱;另一方面，在難以徹底消除政府腐敗的情況下，有效提升政府的執政能力也絕非易事。因此，儘管朴槿惠在「世越」號沉船事件後表示，自己如果在執政初期採取了強力措施消除政府腐敗及其他方面的亂象，或矯正及時，慘劇就可能避免。

除以上造成的破壞性影響外，公職人員任用不當也是政府執政能力低下的另一個重要原因。在政府人事安排方面，長期存在著人才選拔過程不夠公正、透明和公開的問題，公務員專業水平與職務責任、權力的不符，使相關人員不能很好地勝任與安全監督、審批管制和政府採購等領域相關的工作。而這些問題，除了普通公職人員，在政府高級別官員的任用上更為突出。自朴槿惠上任以來，本屆政府共有2名總理請辭、3名總理候選人「落馬」:2013年1月底，朴槿惠政府的第一位總理候選人金容俊被提名僅五天就宣布放棄總理資格，原因是其兩個兒子的兵役和房地產投機等問題飽受輿論譴責。接著，鄭烘原作為首任國務總理卻因「世越」號沉船事故危機應對不力引咎辭職。之後，雖然朴謹惠本人表示要根除貪污腐敗現象，重塑政府清廉形象，選拔能夠推進政府官僚體系改革的人選為繼任總理，但相繼提名的大法院前大法官安大熙及《中央日報》前任總編輯文昌克二人，因財產或不當言論等問題遭民眾及在野黨反對，最終放棄了提名資格;2015年4月，第二任總理李完九，因涉嫌「官商貪腐案」，上任僅63天就引咎辭職。對此，民主統合黨嚴厲批評了青瓦台人事考察體系和朴槿惠的人事任命風格。首爾大學康元澤教授在評論朴槿惠政府支持率下降時也指出，「朴槿惠有必要在執政第三年提出新的議案，選出合適內閣人選，改變氛圍」。不難看出，朴槿惠所屬意的部分內閣人選，在能力、社會形象或個人品德等方面，存在或多或少的瑕疵。朴槿惠對這些人的提名，除了招致本人人事任命的失敗以及遭到在野黨和民眾的非議和指責，導致政府形象和公信力受損外，還會影響、動搖在野黨和公眾對朴槿惠政府其他官員的信任和信心，而這些都會對政府的執政能力產生負面影響。

除了以上腐敗和人事方面的問題，韓國政府在本次「世越」號沉船事故危機應對過程中，所暴露出的諸如搜救行動遲緩、草率公布相關數字、信息披露失誤不斷、危機管理不力等治理能力方面的問題，也讓人們看到政府在治理能力、社會管理、公共服務等方面還存在諸多制度漏洞和缺陷，如此，人們對朴槿惠政府失望和反感，以致出現大規模示威抗議活動也就不難理解了。

三、保守政治與政策取向

2014年11月5日，韓國政府法務部宣布將向憲法法院提議解散統合進步黨(以下稱統進黨)，理由是統進黨推崇朝鮮的主體思想，試圖通過運動實現社會變革;政府認為其政治路線與「從北主義」一脈相承，有違韓國憲法精神，因此政府以「違憲」為由，向憲法法院提議解散涉嫌「親朝」的統進黨，並要求剝奪統進黨國會議員的議員資格。12月19日，憲法法院以「統合進步黨的宗旨為最終實現朝鮮式的社會主義」為由，判決該黨「違背憲法規定的民主基本秩序」原則，宣布將其解散，並同時解除了5名該黨國會議員的議員職務。這是韓國憲政史上首例由政府提議、經憲法法院判決解散政黨的案例。此一事件引發了社會的廣泛爭議。

憲法法院的最終判決宣布後，大批支持者和反對者來到憲法法院附近示威，有部分退役的保守派人士揮舞國旗拍手稱快，但也有統合進步黨的支持勢力抗議憲法法院的判決。政府則出動了約1000名防暴警察維持治安。社會輿論和媒體對該事件的看法也不盡一致:《京鄉新聞》指出，政府解散統合進步黨的理由並不充分，有「濫用權力之嫌」;《韓國日報》社論認為，政府提出解散在野黨會進一步催化社會分化;《朝鮮日報》發表社論稱，統合進步黨推崇朝鮮主體思想，試圖以武力暴動方式顛覆韓國以移植朝鮮式體制，有違憲之嫌，因此政府提出解散建議有其合理性，違憲裁決對所有政黨、政治勢力具有警示作用，可以使任何政黨、政治勢力的活動保持在憲法範圍內。

這一事件除導致社會輿論撕裂外，更引發韓國眾多政治家和學者的擔憂。就在政府法務部向憲法法院提交解散政黨提議時，「必須立即撤回解散統合進步黨的審判請求，守護民主主義」的組織—「千人時局」發表宣言指出，朴槿惠政府將統合進步黨黨綱中的「進步民主主義」與「勞動者將成為主人的世界」的表達視為違反民主基本秩序，將其與內亂陰謀罪相聯繫，並以此為名向憲法法院提出解散政黨的請求，是政府對政黨的憲法價值和作為國家主權所有者的國民的選擇權力的踐踏和否定，使得韓國國民用鮮血和汗水爭取來的民主「正遭遇悲慘的倒退」。宣言呼籲，韓國民主化歷經4"19運動、5"18民主抗爭運動和6月抗爭，充滿艱辛和磨難，民主成果來之不易，絕不能再倒退回「一人鐵拳統治」的舊時代，並表示，我們今天堅決阻止政府強行解散統合進步黨，目的不在於支持或者反對某一特定政黨，而是要守護來之不易的民主環境，守護市民團體的政治權利。宣言要求，為防止歷史的倒退，維護民主精神，朴槿惠政府應立即撤回解散統合進步黨的請求，重新承認、尊重各個政黨、政治勢力之間的差異和多元化;朴槿惠政府如果一味鎮壓批判勢力，執意倒退回韓國獨裁統治、公安統治的歷史舊時代的話，必將受到國民強烈而堅決的抵抗。這一宣言的發表，使以解散統合進步黨為導火索的韓國社會的政治對立進一步加劇。

朴槿惠政府解散統合進步黨的決策儘管是以維護憲法原則為理由的，但也凸顯了朴槿惠政府自身的保守色彩及保守傾向。

朴槿惠政府的保守色彩有著多方面的原因。首先，朴槿惠本人就是一個與韓國保守政治力量有著密切聯繫的政治家。作為前總統朴正熙的長女，朴正熙對朴槿惠的政治傾向自然會有深刻的影響。這種影響不時地反映、表現在朴槿惠本人的政治傾向和政策綱領中。2015年9月，朴槿惠在聯合國會議上積極推介20世紀70年代韓國新村運動的成功經驗，使不少韓國民眾感到朴槿惠在政治上正在「回到」朴正熙路線。其次，朴槿惠的保守傾向在政府的內閣人事任命方面也得到了一定的印證。朴槿惠以與自己的政治傾向高度一致的標準選擇內閣組成人員的傾向明顯。2013年朴懂惠政府上任伊始，即提出了一份11位內閣組成人員的候選人名單，其中6人是總統競選交接委員會或朴槿惠競選陣營的「內部人士」;在後來實際組成的內閣中，朴瑾惠本人的親信多達9名;現任內閣18個部的部長多數來自親朴模惠陣營。在朴槿惠任用的人士中，朴槿惠最信任、委以重任的都是一些保守色彩明顯的人，如前總理李完九、現總理黃教安、現任主管經濟的副總理崔靈煥、主管教育的副總理黃佑呂，及包括國家安保室長、李明博政府時期曾擔任國防部部長、以對朝鮮問題持異常嚴厲態度而聞名、曾掀起過「金寬鎮效應」的金寬鎮在內的大部分部長。這些具有明顯保守傾向的人對朴模惠政府的政策與執行有著重要的影響。不難看到，朴槿惠上任以來做出的一些在很多韓國民眾看來有擊穿民主制度底線嫌疑的決定，不能不說多來自其本人及其核心團隊的立場和態度，來自其內在包含的傾向性和價值觀。因此，在越來越開放、成熟的韓國社會，這些凸顯了保守色彩的政治和政策主張，無疑不會受到公眾，尤其是那些具有改革傾向、要求改革政治和社會的年輕人的歡迎，朴槿惠本人及其政府與韓國主流民意，無論是在實際的政策認知還是心理和情感的認同方面，不僅存在明顯的差距，有些方面甚至是尖銳對立的。

朴槿惠政府的保守色彩及其政策主張激化了左翼陣營進一步對社會平等、公平正義的訴求和抗爭。長期致力於改善工人經濟地位，爭取工人政治參與權利的韓國民主勞動組織總聯盟(民主勞總，Korean confederation of Trade Union)2014年10月25日為爭取臨時派遣工的權益，曾組織過5000人的大規模反政府示威。他們提出了包括實現就業的性別平等、在公共部門停止對正規就業的壓縮、取締企業外包安全崗位、保障基本生活工資、取消長期臨時工的就業政策、反對公共部門縮減編製和支出、反對政府推行私有化等方面的政治訴求。2015年11月14日，首爾再次爆發7年來最嚴重的一次反政府示威，示威的主要推動力量依舊是民主勞總。民眾擔心朴槿惠政府推行的新勞工政策會導致企業更輕鬆地裁員，12月5日再次進行了「第二次民眾總崛起」反政府示威，民主勞總發言人朴成植強烈批評朴槿惠政府的勞動政策，工人、農民及學生等4萬多名民眾參加此次示威，強烈要求政府進行勞工政策改革。左翼勞工組織的反政府示威訴求透露出韓國左翼勢力在進一步推進民主化階段關於平等的訴求。連續發生的反政府遊行示威進一步映射出韓國社會的兩極化趨勢加劇的問題。而所有這些左翼力量的政治抗議事實上並沒有得到朴槿惠政府的有效回應。可以預見，朴槿惠政府對左翼勢力的敵視會進一步加深韓國社會的裂痕;在左翼勢力發展的情況下，朴槿惠政府的處境可能會變得更加艱難。

四、競選承諾不兌現

朴槿惠競選總統時，提出了一系列競選承諾，表示上任後將致力於政治改革、經濟民主化、加強福利國家的建設，進行政黨制度和地方選舉改革。但就任以後，落實承諾的情況並不理想，對此，以「經實聯」為首的民間組織以及在野黨民主黨均指責朴槿惠兌現選舉承諾的誠意不足，政策兌現的實情，要麼裹足不前，要麼推遲執行，有的甚至是倒退。在野黨組織了「拯救公約承諾委員會」，將朴槿惠政府必須兌現的政策內容逐一挑選出來，在國會審議法案和預算案時進行討論。於是，有關朴槿惠政府是否有足夠誠意和能力兌現競選承諾的問題，成為韓國人關注的焦點。

在能否兌現競選綱領的爭議中，影響較大的是有關黨內推薦制度的存廢問題。在總統大選的競選綱領中，朴槿惠表示，當選後將廢除地方公職選舉中地方議員和地方行政首長的黨內推薦制度，以杜絕政黨內部壟斷、濫用公薦權的現象，將選舉權歸還國民。這一主張呼應了長期以來韓國社會普遍希望廢除黨內推薦制度的訴求，對朴槿惠的勝選不無助益。

韓國的黨內推薦制度首次應用於2006年的5 "31地方選舉。自黨內推薦制度實行以來，主張廢除黨內推薦制度的呼聲一直沒停止過。持這一觀點的人認為，政黨推薦會引發選舉腐敗，破壞地方自治。一方面，黨內推薦制度助推了以政黨而非候選人為核心的投票傾向，影響選民的投票和選擇;另一方面，黨內自上而下的推薦方式，違反了民主選舉的自下而上原則，助長強勢政黨操控選舉過程，損害合理政治生態的形成;與此同時，黨內推薦制度還惡化了政黨間的競爭。特別是在地域主義色彩強的地方，候選人、政黨為確保當選，進行選舉交易，破壞政治秩序，政治家對政黨、對政黨大佬的投機與依附，使得那些沒有黨派背景的政治家難以勝出。這些根據政黨領袖的個人好惡選拔幹部及相關的任人唯親、賄選、暗箱操作等問題的存在，使民意進一步弱化、模糊，旨在公平推薦的黨內推薦制度，事實上已名存實亡。

與以上批評意見不同，支持觀點認為，由於黨內推薦制度的存廢涉及諸多有關政黨政治功能的實現、黨內民主的運行、地方自治的恢復、選民選舉權的保障等複雜而重要的政治議題，並非簡單廢除就能解決實際問題。從憲法視角看，政党參與地方選舉符合憲法精神，政党參與地方選舉，本身就在踐行代議民主主義。從政黨政治的視角看，政黨承擔著整合民意與社會輿論的功能—發掘、培養、推薦並輸送政治新人，有助於選民了解候選人，進行明智投票;如果沒有政黨公推，政治社會成本將會大增。從地方自治的視角看，通過政黨公推形成地方議會，不但有助於強化地方政府權力、激發地方政府活力，還可以監督、制約地方行政。

也就是說，過分限制政黨在選舉中的作用，不但會阻礙選民有效識別、選擇自己中意的候選人，更會導致選民失去投票能力和興趣，甚至棄權投票。因此，廢除黨內推薦制，強制將政黨排除在選舉之外，不但不利於政黨功能的發揮，更會抑制地方自治的有效發展。此外，黨內推薦制度還能夠確保並提高女性及其他相對弱勢政治力量的政治參與水平，是培育社會民主意識的教育基地，應當予以保留。至於地方選舉中的地域主義、選舉腐敗等消極、負面現象的出現，雖然與黨內推薦制度也有著密切聯繫，但這些問題更是與韓國政治的發展階段、政黨發展水平、國民政治參與能力、政治家的思維慣性等因素摻雜共存的系統性問題，將其簡單地歸因於政黨推薦制度本身不僅有失公允，更不能真正解決問題。

正是這樣一個高度複雜的問題使朴槿惠政府陷入進退維谷的困境。廢與不廢，對決策者朴槿惠來說，都必將承受巨大的政治風險。從實際執行的角度看，由於缺乏實現的條件和各方的共識基礎，政府即便宣布廢除，該政策也難以得到有效落實，同樣會招致基於反對立場的批評。換句話說，該制度無論是廢除還是保留，都會招致各方的指責和垢病。在這個問題上，政府陷入被動是難以避免的。

事實上，對政治家而言，競選綱領的提出與真正落實往往是兩回事。作為一種選舉策略，候選人提出競選綱領的目的在於贏得民眾的支持，因此多少會帶有民粹主義色彩。而在贏得選舉之後，一方面很多政治家不再認為落實競選綱領是首要任務;另一方面，面對不斷變化發展的社會，即便政治家真想百分之百地兌現綱領承諾的內容，其實也是不現實的。有資料表明，韓國歷屆總統的競選公約兌現率均不超過30% 從這個角度看，朴槿惠沒有全部落實競選承諾並非罕見。但由於社會公眾依舊把競選綱領的落實與執行情況當作評判政治家及其團隊內政、外交執政能力的主要依據，因此，新政府上台執政的最初一兩年，往往會圍繞競選綱領的履行與落實引發政治、社會爭議。對朴模惠而言，上任之初，民眾對其寄予厚望，而在其長期沒有兌現競選承諾之後，期望就變成了普遍的失望和不滿，引發了對朴槿惠政府的批評和指責。

同時，雖然百分之百地兌現競選承諾的情況極為罕見，但對於政治家來說，競選諾言不兌現必然會影響其形象，對一貫以信守承諾著稱的朴橫惠而言，情況尤其如此。重要的是，在野黨還會據此對其發起攻擊，公眾則會感到受到愚弄，進而對政府喪失信任。現在看來，朴槿惠將這樣一個高度複雜、牽涉面大的爭議問題作為重要的政策列人競選綱領，顯然有些作繭自縛。五結論朴槿惠上任以來無論是在執政能力、政策執行，還是在落實政治承諾等方面都面臨諸多難題和挑戰。在造成社會、公眾對政府不滿的因素方面，既有朴槿惠本人及其政府自身的原因，也有韓國政黨政治、民主政治複雜性的原因。從管理層面看，無論是在政府能力，還是政府管理方面，都還存在一些有待解決的問題，必須進一步提高政府能力，消除官商勾結、腐敗現象，完善用人制度等。從政治立場和價值觀層面看，朴槿惠及其政府的保守色彩，所採取的一些政策和主張，顯現出其與韓國以前的政府的政治遺產之間的聯繫，舊政治回歸與韓國社會、公眾尤其是年輕一代的普遍認知和情感是存在相當的距離和鴻溝的。從政黨政治、政治生活複雜性的角度看，由於政治多元力量的存在，政府的任何一個政策、主張，都會遇到各種各樣的批評和反對，朴槿惠政府也不例外。在這種情況下，政局能夠維持基本穩定，在很大程度上也反映出韓國民主政治的相對成熟。政治與社會的複雜性要求政府不能僅滿足於議題的設定，而應將真正解決問題置於更重要的位置。對朴模惠而言，今後要想避免政府的政策失敗，就必須拿出真正能夠說服、平衡各種意見、爭議，真正解決問題，使社會、公眾走出困境的具體方案和有效措施，而非一般性的政策主張、願景。韓國經濟正處於艱難的調整期，國內問題複雜，還有不穩定、不確定的南北關係，對於朴橫惠來說，未來兩年所面臨的執政困難不會比前兩年少，需要進一步提升執政能力，推出並實施更為深思熟慮的政策措施，以緩解政治和社會矛盾與壓力，改善自身執政形象（注釋略）

小編：lt

本文為作者個人觀點，不代表國關國政外交學人平台觀點

文章來源：《韓國研究論叢》201601輯、國關國政外交學人微信公眾號編輯