北京創新發展20項出入境政策措施熱點問答

　　2016年3月1日，公安部支持北京創新發展的20項出入境政策措施正式實施，涉及外國人簽證、入境出境、停留居留等方面。同時，公安部中關村外國人永久居留服務大廳正式對外辦公，受理、審核永久居留申請，提供諮詢服務。這是繼中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於加強外國人永久居留服務管理的意見》後地方的第一個試點。

　　2016年2月18日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關於加強外國人永久居留服務管理的意見》。這項改革涉及外國人永久居留的申請條件、資格待遇、受理審批程序、日常服務管理等多方面內容，是中國在對外國人永久居留服務管理制度上的一次改革創新，對吸引國際人才來華、服務外國人在華活動、推動社會開放再上水平具有重要意義。

　　此次施行的北京出入境新政，是落實人才強國戰略、促進創新驅動發展、深入出入境改革的一項重要舉措，將極大促進北京特別是中關村吸引聚集更多海外高層次人才和創新創業人才，為我國科技創新提供源源不斷的內生動力。

　　-根據中關村外籍人才積分評估標準進行評分，達到一定分值的，可以申請在華永久居留，進行了積分制市場化的探索。

　　-首次明確了申請人需滿足50萬年收入，繳納個人所得稅10萬以上的市場定義。

　　-由用人單位在向中關村管委會出具申請公函、單位承諾書，真正體現了用人單位的主體地位。

　　-對於在中關村創業的外籍華人申請工作類居留許可、私人事務類居留許可、在華永久居留等做出明確規定，對於吸引華人回歸是新的探索。

　　-在京就業外國人辦理居留許可時限放寬。

　　-對申請永久居留的中關村外籍高層次人才的審批進程從180日縮短至50個工作日。

　　-中關村創業團隊外籍成員和中關村企業選聘的外籍技術人才可持邀請函件申請人才簽證入境。

　　-符合條件的在華留學外國學生，可以申請在學習類居留許可上加註「創業」後，在中關村實施兼職創業活動。

　　-首次實現了港澳居民特殊人才及家屬來京定居並落戶。

　　作為長期積极參与和推動國家這項重大政策研究和全程參加北京人才出入境新政研究的智庫，中國與全球化智庫（CCG）於近日舉辦媒體交流會，CCG研究團隊就新政細則和意義進行解讀，並回答了記者提問。

　　Q：新政策公布了很多細節規定，您認為還有哪些可以改進的地方？

　　A：這次新政策的力度雖然很大，但還是有可以進一步放開的地方，還可以做很多工作。像這次的政策中規定華裔的博士可以申請綠卡，門檻還可以再放開，例如規定華裔的碩士、有五年海外工作經驗的也可以申請。其中十條政策是針對中關村實行，經過中關村試點後，可以在全北京實施，並儘快向全國推廣。現在北京、上海推廣的政策，比如上海規定60萬年薪、12萬納稅、連續工作4年以上就可以獲得綠卡，北京是50萬年薪、納稅10萬、連續工作4年以上，能否也儘快在全國推廣。這次的政策提到了投資移民，北京規定投資100萬美元可以獲得資格，其他地方同樣可以因地制宜。外國留學生現在可以在北京、上海工作，今後或許也可以在天津、河北等地工作，放開工作地的限制。類似政策的進一步拓寬和普遍適用，可以繼續推動。還有可以改進的，例如對外國人的管理，包括外國人子女在中國就學。CCG也在給國家外專局做一個課題，4月份還要發布《國外引智藍皮書》，在上海、廣東、四川等地做了大量的調研，發現外國專家子女在中國的就學是很大的問題。他們的小孩上國際學校所需費用高昂，上普通學校又沒有相應的通道，不容易進去。現在有了這一政策，外國人獲得永久居留條件後，真正在中國呆下來還要靠整個社會的接納和融合程度，需要加強後續服務，包括子女就學等很多方面，這些都是未來需要進一步加強和提升的。北京20條、上海10條以及福建自貿區10條，是目前由公安部批的最新的三個試點，可以儘快把試點經驗複製、推廣到其他地區。

　　Q：這次的新政策能否稱之為中國移民體系的雛形？

　　A：新政策肯定是開始向類似國際移民機構的吸引國際人才的規律、慣例開始接近。例如，中辦、國辦印發的《關於加強外國人永久居留服務管理的意見》（以下簡稱《意見》）中提到「整合管理體制。堅持統一管理、權責一致，調整和理順政府相關部門職能分工，加強外國人永久居留服務管理職能整合，進一步完善國家移民管理機構設置和職責配置，統一承擔制定永久居留政策、實施受理審批和開展日常服務管理等職能。」「建立統籌協調機制。建立由外國人永久居留審批管理部門牽頭、有關部門參與的永久居留服務管理工作協調機制，加強政策銜接，會商解決重大問題，協調抓好工作落實。」 其中的「進一步完善國家移民管理機構」預示著未來有設立移民局的可能，現在要進一步加強這方面工作。文件已經說得比較清楚，是與國際接軌的、中國系統地吸納國際人才包括移民的一個雛形的體系。就像改革開放吸引外資，要有抓手、落腳點，例如當時出台的第一個《中外合資經營企業法》，就是中國吸引外資的、里程碑式的綱領性文件。現在中國從吸引外資到吸引外才，這個文件是建立中國移民體系的很重要的指導意見，可以說是這一體系的雛形。

　　Q：新政策究竟能吸引到多少人才，對國內就業有沒有衝擊，有沒有量化的預期？

　　A：個人認為新政策的放開對國內就業影響不大，因為新政主要針對的是高端的國際化人才。比如說比爾蓋茨每年都到美國國會去作聽證，微軟每吸引一個外國人才就為美國創造四個就業機會，吸引外國人才可以帶領更多的中國企業國際化，提高中國的管理效率，創造更多的就業機會。例如李彥宏回來，百度創造了幾萬人的就業機會。這種高端人才的引進，其實是有助於就業增長和企業國際化的，所以不會對國內就業造成衝擊。

　　而且目前在華外國留學生的比例是全世界最低的，只有0.5%左右，歐美國家都是10%左右。如果有10%的留學生都不覺得造成衝擊就業市場，0.5%又怎麼會對我們的就業市場造成衝擊呢？現在像萬達、華為等企業都很缺這方面的人才。華為也找過我們，他們現在海外有三萬多人，國內有兩萬多人，都是經常要出國、要辦簽證的，其中很多都是外國人，非常希望這些人的工作簽證、綠卡辦理更加便利，更加有利於推動企業國際化。所以這樣一個政策並不影響中國國內的就業，而且還很互補。例如萬達在美國用了很多美國的海歸，對他們在國際上的發展是非常有利的。包括要實施「一帶一路」倡議，培養「一帶一路」國家留學生來華留學，也能幫助中國企業走出去。

　　Q：目前我國外籍人才現狀是怎樣的？主要分布在哪些領域？學歷水平如何？大概有多大數量的外籍人才有永久居留身份這方面的需求？

　　A：在中國的外國人要看統計口徑。根據2010年的人口普查，當時在中國有長期居留許可合法身份的大概有60多萬人,最新數據大概有80多萬，按照14億人口計算，比例微不足道，大概0.04%-0.05%。印度的國際人口比例是0.06%，比中國還高，發展中國家的平均水平是1.6%，全世界的平均水平是3%，發達國家的平均水平是10%，中國現在處在最低的線上。

　　從構成來看，現在主要是跨國公司工作人員、外國專家、大學外教、各種英語老師、各類服務行業、取得外國身份的華人華僑。比例還是很低，構成是比較高層次的。外國人來華工作首先是要取得中國的許可，總的來講是有一定專業技能的，學歷至少大學以上。中國的市場很吸引人，就像當年很多人想去美國西部淘金，現在很多人願意來中國發展。例如一個企業家住在新加坡，他其實很想住在中國，但是中國目前一些條件不允許。新加坡現在每年也吸引很多移民，從原來300多萬變成現在600多萬，很多都是移民。中國有了這個政策對吸引國際人才是非常有利的。

　　以前很多人沒有這方面預期，再就是很多政策不配套，很難說多少人想來中國住，直接問沒有意義。例如開放留學，現在是30多萬，到2020年會達到50萬，假如80%是讀學位的，那就有3、40萬人，其中如果有一半人獲得工作許可，他們可能在中國工作幾年後，熟悉了環境掌握了語言，甚至成立了家庭的話，很可能就留在中國了，這個需求是隨著未來配套政策的不斷完善而逐漸增長的，現在單純問多少人願意拿中國綠卡很難說，但這個市場是存在的。就像很多人去美國，因為美國有一套成熟的市場機制吸納人才、接收人才，而中國現在沒有。所以新政策非常重要，建立了一個吸引外國人才的基礎、體系，未來隨著政策的不斷完善，預計來中國定居、工作的人才會越來越多。這個總量很難估計，隨著時間的推移，10年內有可能會翻一倍或兩倍。

　　目前在華工作的外國人總體素質還是很高的，像上海規定的60萬年薪，北京規定的50萬年薪，一個人要連續4年有企業願意出50萬年薪給他，這是市場調節的機制，人的素質不會差到哪去。這裡面很大的亮點是市場化，人才評定標準的市場化，用市場來調節這件事情。過去說一個人什麼素質我們很難回答，但市場會告訴我們他有什麼素質。企業大部分是以追求利益為目的，企業是理性的，市場是理性的，如果一個人不是人才企業也不會付冤枉錢。人才評價體系的市場化的機制應該會獲得好評。原來都是政府決定你是不是人才，包括各種引智計劃，但是企業用不用你才是最重要的，是檢驗人才的標準。

　　Q：港澳特殊人才落戶與綠卡有何區別？渠道相對外國人才而言有何不同？

　　A：原來港澳人才只有回鄉證，因為港澳人才不算外籍人才，但現在政策也放寬到他們了，家屬也可以落戶，其實是類似於綠卡，只是名稱不一樣。這次新政策裡面都是關於外籍人才的，港澳人才不屬於外籍人才，這方面大家一直很關注，事實上回鄉證享受的就是永久居留的待遇，只是由於體制特殊不能叫做永久居留證或綠卡。這次出台的政策里，第19條就是關於港澳台的高層次人才聘用外籍家政人員，給予相應期限的事務類居留許可，具有一定特殊性，其他外籍人才沒有這種特殊許可。

　　Q：請舉例說明如何推動政策的簡化。

　　A：我上周剛到四川參加四川省外專局組織的會議。現在整個四川省申請綠卡的人很少，很多「千人計劃」專家反映，申辦綠卡要求他們去美國公證一些信息，還要到中國駐美大使館開具證明，手續特別複雜，所以不想辦。這次起草新的實施意見過程中，大家提出很多具體建議。例如外籍華人博士可以申請綠卡，但怎麼定義、證明華人身份，大家都有不同意見。我提出一個建議，能否簡化成「曾經擁有過中國的身份證、戶口或護照」，能提供原件或複印件，公安系統能查到，就可以證明華人身份，就不需要再到處去公證，公安局自己就可以查詢證明。這就是說明，雖然有政策，也要考慮政策的實施怎樣盡量簡化、便民、可操作。我提出的這個建議很方便，得到他們的認可。例如取得國外身份的留學生想回來，要證明華人身份，只要提供原來的身份證就可以，也就是綠卡辦理要本著簡化、便利的精神。另外對於華人的二代，不是在中國長大的，當時我們也提出建議，能否通過當地社團、僑務組織來證明。後來我們的建議也得到採納，現在僑辦介入進來，例如你的祖籍、僑鄉、海外的社團、使館等，有很多的渠道可以證明華人身份，而不僅是原來一種渠道。這樣的話，如果本身是大陸出去的沒問題，有大陸戶口、身份證、護照信息；如果是東南亞出去的華僑，可以通過很多方式來證明。所以智庫參與進去，讓政策實施的意見可操作，細化、簡便，減少實施障礙，以免很好的政策難以落地，就像2003年出台的綠卡政策，至今總共辦理了七八千張，就是因為不好操作，不好落地。

　　Q：華裔博士的申請也是通過中關村來進行申請嗎？

　　A:是的。外國人可以在來訪的時候跟中關村企業談妥，說明其本人要到中關村這裡工作，中關村首肯後，企業可以啟動申請的程序。一切以市場為導向，只要企業願意接收，那一切就好辦。正如你要到美國去工作，得先有美國企業接收你，那麼你申請美國H1B簽證的時候，美國企業會幫你申請，在中國也是一樣的。這個外籍人士是需要為中國的經濟做出貢獻的。

　　Q：北京的20項出入境政策跟上海的相比有哪些比較大的區別？北京的新政策對上海有什麼借鑒意義？

　　A：在綠卡的標準上，北京比上海低了10萬，上海60萬，北京50萬，這是一個區別；另一個區別就是在吸引留學生方面，上海規定只能是在上海畢業的留學生才能留下來，北京沒有相關的限制，全國畢業的都可以吸納。然後，北京還比上海多的，就是不僅在中國畢業的留學生，即使在國外畢業的外國學生也可以來中關村，即使沒在中國留過學的也歡迎來，這些是北京比上海進步的一些政策。此外，在北京，比如一年以後、兩年以後的工作簽證可以直接轉長期工作簽證，這個上海政策還沒有規定，而且華人博士可以直接申請綠卡的規定在上海也沒有。幾項比較關鍵的政策都比上海優化了很多，所以說北京這20條其實是在上海政策的基礎上不斷擴大和延伸。

　　我們希望未來北京20條也能在上海實施。現在已經有很多國內城市注意到這個問題了，像寧波、青島、成都、廣州等，不光是北京上海有這個需求，現在中國的很多副省級城市都在考慮，包括廈門等都在向CCG了解情況，CCG也準備做這方面的課題研究進行推動。福建也有些新的政策，例如福建自貿區的。現在北京上海，加上公安部、中辦國辦出的這個政策已經構成了一個很完整的，涵蓋從中央到地方的國際人才、國際移民的接收體系。我們希望經過一段時間，這個體系還能不斷完善，有更大的發展。

　　中國第一個外國人永久居留受理中心在中關村今天正式啟動，這個意義很重大。很多年前，我們辦中國護照的時候只能去北京的小街，那時候只有小街一個，現在北京每個區每個縣都有。這個受理中心很有里程碑的意義，以後在上海乃至全國各地，這種受理中心都會辦起來的。

　　Q：怎樣看待部分外國人認為中國綠卡吸引力不足的問題？

　　A：配套政策需要先有一個宏觀體系，需要一個載體把外國人吸引進來，然後再不斷完善政策。例如「千人計劃」當時出來的時候外國人不能辦綠卡，我們對此也做了一些呼籲，現在已經可以辦綠卡了。當時還規定有外國身份的人不能擔任國家科學課題的第一申請人，後來這個也取消了。這就說明制定任何政策，需要先營造起環境氣氛。

　　來華外國人獲得永久居留許可的，首先享受國民待遇，出入境不用辦簽證。現在辦簽證是個很麻煩的事情，很多外國人每三個月六個月必須出境一次，或者一年出去一次，現在這個政策就避免了。他的子女也會享受相應的國民待遇。所以這個政策便利的地方還是很多的，尤其是現在出入境很頻繁，對外籍人士來講很方便了。我們最近跟一些外企合作的公司座談，他們說每年給一大批外國人辦工作許可的時候，他們的護照基本上一個月不能動。那麼這一個月他們哪裡都不能去，就是因為辦簽證的時候前後要好多天，要填表、送進去幾天時間，批下來又要幾天時間，拿出來就得半個月，這期間有非常多的不方便。實際上，從我們得到的反饋來看，期待永久居留政策的外國人還是挺多的。

　　更多的政策都能適應華裔。改革開放以來中國出去了四百萬的留學生，出去了一千萬的華人華僑，像美國現在華人已經達到了四百多萬，將近五百萬了，這些大量的擁有外國身份的華人，想回來的話，這個政策對他們是非常方便的。所以這個政策不僅是吸引純粹外國人而且還吸引海外華人。另外，現在住在中國的韓國人有幾十萬，好多都是黑戶，這個政策可以讓他們更自由更陽光地住在中國，政府也便於管理，這個意義還是很大的。更關鍵的是這向世界發出了一個信號，表明中國是歡迎國際人才來的。現在有很多聲音說中國更保守了，更封閉了，不歡迎外資了，而這個政策出來昭示著中國是開放的，有很多正面意義。

　　CCG自己的專家也是如此，他有時候不得不放下工作回家一陣，給我們也帶來很大麻煩。給專家辦簽證需要一二十天的時間，我們是研究國際人才的機構，都必須找相關部門出面幫助解決問題，如果其他的單位碰到了這個問題那會有多難！這些外國人覺得他是來中國做貢獻的，但遇到很多障礙，感覺很不舒服。新的政策對還沒來的外國人可能會有一個正面的信號，表明中國是開放的，願意吸引各地外來的人才。

　　Q：如果一個外國人既是在華留學生又有創業項目，那跟一般創業人員有沒有什麼區別？在政策層面會有特殊的對待嗎？

　　A：如果外國人在孵化器正常創業，他就可以享受相關的政策。但是外籍人才如果在中關村創業的話，首先是身份的問題，包括註冊之類就有諸多的不便。現在高校的留學生，主業是學習，不能去就業，在中關村兼職創業的話，可以先到創業的地方，當地給你認可了，然後中關村出證明說他願意在這裡創業。然後這個外國人可以到所在高校開具在校證明給北京市公安局，公安局就在他的學習簽證上加註一下創業，這樣就是合法的。

　　來華留學生在中國就業需要兩年的工作經驗。因為留學生直接畢業不可能有工作經驗。畢業後直接創業可以走中關村的渠道，如果該留學生是創業團隊的主要成員，那麼可以申請私人事務類簽證，有效期5年。程序是管委會要認可他有創業團隊而且是核心成員，留學生出示相關證明後去出入境服務大廳辦理，公安局就給他一個私人事務類簽證。如果拿這個簽證過一段時間符合永久居留條件了，例如上面提到的直通車，或者獲得投資200萬，留學生就可以申請永久居留了。

文章選自《中國與全球化智庫》2016年4月刊總57期，作者為CCG編輯部，轉載請註明出處。