王兆國：美國憲政簡介

張輝按語：憲政的概念是什麼，憲政是做什麼的，人民的自由靠什麼保護，公權靠什麼限制和規範，我們所生活的國家是黨政還是憲政，讀者朋友們可以從王兆國先生的文章中管中窺豹。

美國憲政簡介

憲政是人類最應該引以自豪的偉大發明，它賦予了人類尊重自我，追求美好的制度安排。而在憲政形成和發展的過程中，美國人的貢獻是巨大的，他們的《獨立宣言》；他們的憲法吹響了那個時代的最強音，被稱為「啟蒙運動皇冠上的明珠」。而他們的200多年穩定卓越的憲政實踐，不僅極大地補充和完善了憲政理論，解決了憲政運行層面上的問題，而且使憲政的理念彰顯於世界。本文從美國憲政的由來、內容、特點、社會基礎四個方面入手，對美國憲政的要點作了簡要的分析。

引言

美國是一個年輕的國家，但就是通過這短短200多年的發展，他已經成為世界上最強大的國家，更重要的是他的發展和繁榮保持了高度的連貫性。反觀世界上其他地區的一些國家，不乏有曾經稱雄世界，獨步天下的，但往往都在風光一時後迅速地煙消雲散，留下的只是後人無盡虛幻的炫耀和留念，歷史循環的惡咒始終籠罩著這些古老或者年輕的國家。為什麼美國能夠擺脫這恐怖的循環，是偶然嗎？是因為他年輕嗎？是因為他足夠幸運得到了上帝的垂青嗎？這樣的問題還可以提出很多，答案也必然是正確的，美國的強大與持久離不開這些有利的因素。但問題是這些因素並不是獨獨眷顧美國，卻只是在美國才開出了絢麗多姿的花朵。原因是什麼呢？我想最根本的原因在於美國理性，特有的政治制度。正是由於這樣的政治制度，美國人才得以享受持久的自尊、和平與繁榮。而憲政，則是這個政治制度的核心與靈魂。

合理的制度安排根源於一定的社會文化環境，但社會文化環境只是為特定製度的建立提供了一種可能，要把這種可能變為現實，則需要特定時代具體的人主觀的努力。美國憲政制度的確立就凝聚了美國開國國父們無數的心血和智慧，傑斐遜，麥迪遜，華盛頓，漢密爾頓等等，這些家喻戶曉的人物，他們都是那個時代最有智慧和才華的哲人，是那個時代的精英。他們精心設計的的憲政安排，不但給美國帶來了持久的繁榮和穩定，也給人類文化增添了極其寶貴的內涵。

一、憲政的由來

憲政本質上是以憲法體系約束政府權力，保護公民權利的一種制度性安排。它的根本目的是要保障每一個公民的權利和自由。憲政關涉到兩種關係：（一）政府和公民之間的關係，或者說是權力與權利的關係；（二）政府各部門之間的關係，或者說是不同的權力與權力的關係。前一種關係是一對主要矛盾，對它的不同理解構成了不同國家觀和憲法觀的基礎。後一對矛盾是加強前種關係的有效控制手段。兩對矛盾的對抗和平衡是憲法不朽的主題。憲政主義意味著在政府和公民的關係中對政府進行法律限制，在被統治者的權利與自由和政府的有效運作間謀求微妙的平衡。

憲政主義理念根源於西方政治文化中的自然法傳統，基督教傳統以及契約論傳統，18世紀下半葉，憲政理念從歐洲傳到北美殖民地，被那裡的精英人物接受，成為他們反抗英國統治，建立能夠維護自身自由與權利的政府的重要理論指導。

憲政初現端倪最早於出現於古羅馬，那時產生了混合政體，即君主、貴族和平民在一定程度上聯合統治，公民有了一定的權利，這種權利意識一直貫穿於中世紀。在英國，地方封建貴族與城市行會是限制君主權力的兩股力量，國王始終不能掌握絕對的專制權力，總是被迫以特許狀（charter）來確認反對者的特權，如1215年的《大憲章》、1628年的《權利請願書》、這些鬥爭長時間的積累最終使英國建立了君主立憲制。儘管憲政源遠流長，但通過一部完整的成文憲法來實行憲政則是美國提供的，美國通過成文憲法使政府權力明確化、法制化。

美國憲政的精神集中體現在著名的《獨立宣言》和美國憲法中。《獨立宣言》誕生於1776年，由傑出的民主主義者傑斐遜起草，以洛克和盧梭的天賦人權和社會契約作為理論依據，它是歷史上第一次以政治綱領的形式宣布了民主共和國的原則，即人生而平等，人人享有不可轉讓的權利，政府的正當權力來自於被統治者的同意等原則。《美利堅合眾國憲法》誕生於1787年，憲法體現了《獨立宣言》的精神，系統構建了美國的政治制度，1791年憲法又增加了《權利法案》，開舉了以成文憲法列舉人民權利的先河。

在憲法誕生以後的200多年中，美國人民精心維護著這一偉大的憲法傳統，並通過司法實踐的途徑對憲法不斷充實和完善。

二、憲政理念的精髓

美國憲政的核心理念是天賦人權、人民主權、限權政府、權力分立與制衡、聯邦制。在這幾個基本原則的基礎上，美國憲政的堅實宏偉的大廈得以建立並長時間良好地運轉。其中，天賦人權和人民主權是後幾個理念的邏輯前提，也是它們的目標。後三個理念是前兩個理念的邏輯結果，是實現前兩個理念的手段。

1、 天賦人權

天賦人權是憲政主義的基石。人的權利是與生俱有的，而不是誰賜予的，這是天賦人權理論執著的信念。而保護人的天賦權利是建立政府的邏輯前提和根本目的。在《政府論》中，洛克寫道：「人們聯合成為國家和置身於政府之下的重大和主要的目的，是保護他們的生命，自由和財產」。《獨立宣言》中說到：「我們認為這些真理是不言而喻的：人人生而平等，造物主賦予了他們某些不可轉讓的權利，其中包括生命權，自由權和追求幸福的權利。為了保障這些權利，所以才在人們中間成立政府。而政府的正當權力則系來自被統治者的同意。如果遇有任何一種形式的政府變成損害這些目的的，那麼，人民就有權利來改變它或廢除它，以建立新的政府。」 天賦人權的理念使人民堅持自己的權利有了巨大的正當性。

正是對於天賦人權的執著信念，美國人才及時地在成文憲法中增添「權利法案」，詳細列舉政府不得侵犯的人民權利，這是美國人偉大的的創舉。天賦人權獲得了多數社會精英的認同，成為憲政深厚的思想土壤。

2 、人民主權

人民主權是美國憲政的根本，《獨立宣言》確認了政府的權力來自被統治者的同意，這就是說人民是主權者，政府的權力來自人民，政府和政府官員應向人民負責，宣言還進一步提出，政府一旦破壞這些目的，「人民就有權利改變它或廢除它，以建立新的政府」即人民有權革命。美國憲法也正是「人民主權」精神實質的體現，它的序言就是：「我們合眾國人民」，以人民的名義的名義制定憲法，再不是以各州的名義。它將人民權利具體落實到每一個公民，明確保障個人的基本尊嚴，價值，自由和權利。

選舉是人民主權最直接的體現,在選舉中，人們可以有效向政府表達自己的意願，選舉自己滿意的候選人。雖然當選的未必是每個人都同意的，但被社會大多數人所不滿意的候選人很難贏得選舉的勝利。實際上，在民主社會中，人民主權是「間歇的和潛在的」，在大多數時候，當執政者的政策和政治行為符合人們的意願時,人們並不關心政治，好像人民主權並不存在。但是，一旦執政者執政不力，出現醜聞、高失業率、通貨膨脹等違背人民意願的狀況時，人民主權就會顯示出巨大的威力，把不滿意的執政者趕下台。所以，執政者會十分謹慎地遵循人民主權的這種「預期反應規則」，他們會非常關注公眾將如何對他們的一切政策作出反應。

3、 限權政府

同人民主權原則緊密相連的是「限權政府」的原則。所謂限權政府原則，就是說政府的權力或職能是有限的，而不是無限的；政府主要是消極地保護或保障人權，負責人們的安全，維護秩序與和平，而不是積極地促進人們的福利或幸福。政府應該是守夜人，傑斐遜認為：「管的最少的政府才是最好的政府」。

美國人思維深處對政府懷著深深的戒意和不信任，認為任何政府都有侵害人民的傾向，特別是像聯邦政府這樣強大，權力集中的全國性政府。在政府面前人們的權利與自由有可能受到侵害而無能為力。但是，政府又必須建立，這是保障人們在自然狀態無法得到保障的自由，生命和財產的根本手段。因此，政府是必要的惡。既然政府危險但又不能取消，所以最好的辦法就是對政府的權力加以限制。它只能以保障人民的權利和自由為目的，它的權力不是絕對的，只能行使人民通過憲法授予它的權力，不得行使憲法禁止它行使的權力。美國憲法第一條第八款列舉了聯邦政府可以行使的權力，第九，第十款規定了禁止聯邦政府行使的權力,「權利法案」列舉了政府不得侵犯的人民權利，這都是限權政府原則的具體體現。

4 、權力分立與制衡

權力分立與制衡原則是美國憲政制度最具有現實意義的原則，它是憲政其他原則得以實現的重要保障。美國人的權力分立與制衡的思想主要來自於法國思想家孟德斯鳩,並進一步把這種思想變為現實的制度。

權力分立與制衡思想是限權政府理念的進一步延伸。要防止政府濫用權力和暴政、保障人民的權利，僅僅限制政府的權力是遠遠不夠的，因為權力有可能集中到一個人，一個部門的手中，在這種情況下，即使權力很小，也照樣能給人們帶來危害，所以還必須尋求另外的保障措施，這就是權力分立與制衡原則。

權力分立與制衡原則就是在國家結構和政府內部都實行分權，以權制權。包括兩個層次上的，一是聯邦和州兩級政府的縱向分權即聯邦制，二是一級政府內部的橫向分權，即立法，行政，司法三部門的分權。這裡先談橫向分權，三權分立與制衡原則把權力分別授予三個彼此獨立而又平等的部門，立法權屬於國會，行政權屬於總統，司法權屬於各級聯邦法院，但是三種權力的分立不是絕對的，不受制約的，而是在彼此分立保持獨立的同時，又相互聯繫，相互制約和保持平衡。例如，立法權屬於國會，但總統有權否決國會立法，國會又可以推翻總統的否決；行政權屬於總統，但行政機構的設置和所需費用需由國會依法律批准。

權力分立與制衡有著深刻的政治哲學基礎，這就是人性惡論。權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗。人性惡論促使人們注意人的弱點，防範人的弱點，建立防止人的性惡發揮作用的制度。歷史現實和理論一再證明，以這種人性論為基礎建立的制度往往是有效的。而那些建立在人性善基礎上的所謂好人政府，雖然其宗旨高尚而又純潔，但結果沒有一個不是極其腐敗和墮落的。所以面對人性的本質，我們寧願承認其惡的一面然後再防範它，而不是掩耳盜鈴地躲避它，否認它。在建立政治制度時，我們寧願先小人後君子，而不是先君子後小人。

5、 聯邦制

聯邦制是國家縱向層次上的分權。美國憲法規定在聯邦和州分權，二者在各自許可權範圍內都享有自由行動的權力，中央政府一般在外交、國防、和貨幣政策上擁有獨立性權力，州政府則控制教育、警察和交通。

聯邦制是美國特殊歷史條件和國情的產物。在聯邦誕生之前，13個殖民地都已經是享有主權和獨立的政治實體，但由於國內外的危機不得不建立一個統一的政府。起初，政府是一個鬆散的聯合體即邦聯，但邦聯過於軟弱，對各州缺乏有效的控制力，應對國內外危機方面缺乏足夠的能力，因而也就缺乏對人民的權利與自由強有力的保障。建立一個強大統一的聯邦勢在必行，因此1787年各州代表制定憲法時，重新確定了聯邦和各州之間的關係，建立了聯邦制國家，並且強調聯邦的地位高於各州。

但1787年憲法的規定仍是一個折衷方案，聯邦並沒有得到更大的權力，只是獲得了與其目的相匹配的手段。聯邦和各州之間的權力劃分是互補性的。各州在各自權力範圍之內的國家事務，聯邦並不能隨意越權。甚至在二者發生衝突時，州政府將處於有利位置，因為不管聯邦還是州的管理都必須以人民的同意為前提，這樣才能獲得統治的合法性。而人民在歸屬關係上將首先把自己歸屬於各州而不是聯邦政府。

美國憲法明確規定了聯邦和州各自的權力，憲法第十條修正案規定：「憲法未授予合眾國，也未禁止各州行使的權力，由各州各自保留，或由人民保留。」這條修正案提出了聯邦和州兩級政府分權的準則，聯邦政府擁有「授予的權力」或稱「明示權力」，州政府擁有「保留權力」。

聯邦體制是一個偉大的發明，它解決了在一個疆域廣闊，人口眾多的大國的複雜問題，即如何實現既能保證國家統一強大又能保障公民自由。美國在這一體制下，有效地解決了這個問題。美國政府領導美國成為了世界上強大的國家，但在國內政府並沒有成為暴政美國人民的工具。

三 憲政的特點

美國憲政自誕生之日起就顯得與眾不同，200多年來，它始終保持著它的那份獨特的魅力。主要表現在：

1、 強大的司法權

美國的司法權享有其他國家司法權無法比肩的崇高地位，它的權力和權威之大在很多國家想都不敢想，特別是那些視人民如草芥，視法律如玩具的專制國家。司法的這一權力來自於它對美國的根本大法——憲法的「話語霸權」，它是美國憲法的最權威和終極的解釋者；它的權威來自它的基本公正、來自它基本不受政府更替和輿論變遷的我行我素。著名大法官查爾斯·休斯在一次演講中曾感慨到：「我們生活在憲法之下,但這個憲法是什麼意思，卻是法官們說了算」。在現實生活中，司法權對於維護美國憲政的正常運行具有不可替代的重大作用。

2、 憲法高度的穩定性：

美國憲法是成文憲法，採用成文憲法的國家常常修改憲法，制定新憲法以適應變化了的情況，有些國家的憲法更是朝三暮四，頻繁修改，幾年一個修正案，十幾年一個新憲法。要知道，憲法是人民權利神聖的保障書；是約束政府權力的根本大法。不是那個人，那個政黨信誓旦旦，虛情假意的政策宣言。憲法不是政策，而是原則，豈能頻繁改變。美國憲法自制定和實施以來已經200多年。在這200多年間，美國社會發生了翻天覆地的變化，它的人口從建國時的幾百萬增加到現在的2億多，擴大了幾十倍；社會結構的分化與複雜和建國時比是天壤之別，社會生活的內容與層次與建國時更是不可同日而語。然而美國並未制定新憲法，也沒有發生過劇烈的變化，只是通過了27條修正案，如果考慮到前10條修正案是有些州批准憲法的條件，幾乎和憲法同時就確立了，那麼嚴格地說，就僅有17條修正案，為數可謂極少，表現了美國憲法高度的穩定性。

美國憲法高度的穩定性首先得意於其至上的權威性和美國人民優良的法治傳統，憲法修正案的提出和批准都十分困難，它必須由國會兩院各以2/3議員通過聯合決議提出，或由國會應2/3州議員要求而召開的制憲會議提出；由3/4的州議會或3/4的州制憲會議批准。而阻撓一項修正案的提出和批准卻比較容易。其次，美國憲法非常簡潔，總共才7條正式條款和27條修正案，只是就國家基本制度和公民的基本權利作了簡明扼要的規定，各個時代都會有效。學者出身的威爾遜總統的評價到：「毫無疑問，我們的憲法之所以恆久，就在於它簡潔。它是一塊奠基石，而不是一座完整的大廈。或者用句老話比喻：它是根，而不是完美的藤。」

四 憲政理念的實踐

1 、憲法與憲政

憲政是憲法的政治實踐，它的載體是憲法，任何一種憲政都必須以一定形式的憲法來體現，。所以憲政首當其衝的是要創製一部道德上向善、政治上可行的憲法，並以憲法為指針建立一整套健全的法制，這就是法治原則。法治要求政府必須在憲法和法律的範圍內活動，以便給公民生活留下一塊自由的凈土。

美國是世界第一個通過一部成文憲法來實行憲政的國家，憲法為美國的成功奠定了基礎。美國剛建立時，這樣一個總統制兼聯邦制的共和國能否生存並壯大起來，沒有人敢拍胸脯打保票。畢竟，在當時君主制一統天下的歷史背景下，美國的政府形式顯得是那樣與眾不同，格格不入。在美國這種試驗性的憲政體制中，問題確實比較多，總統，國會，聯邦，各州等各權力實體呈現出微妙複雜的權力制衡關係，如何在草創的憲政體制下維持這些關係，需要極為高超的政治技巧。憲法在這關鍵的時刻發揮了重要的作用。

但是，憲法並不能自動發生作用，美國憲法之所以不朽，固然與制憲者的遠見卓識和憲法本身的合理有關，但與後來執行、運用憲法的行政、立法部門，以及解釋憲法的司法部門對它的尊重、呵護和創造性發揮關係更為密切。是這些部門對憲法的尊重，維護和捍衛，保證了憲法的實際作用，保證了美利堅合眾國大廈的穩定和牢固。

雖然有憲政就必須有憲法，但有憲法卻不一定有憲政。我們今天的世界上，幾乎每一個國家都有憲法，但是，又有多少國家實行了真正的憲政和法治呢？又有多少國家真正保護了人民的權利了呢？這些國家的憲法不過是統治者裝飾自己文治武功的漂亮花瓶。它們比美國憲法不知美妙多少倍，甚至可謂是盡善盡美，但卻有名無實，終究會淪為明日黃花。它們試圖構造的人間天堂，猶如過眼煙雲，好則成為後人的笑柄，惡則成為百姓的煉獄。

2、公民社會與憲政

公民社會是民主憲政制度一個重要的因素所在。在這樣的社會中，權力與各種社會功能以一種分散化的方式由眾多相對獨立的社團、組織和群體來行使。主要包括:獨立的報紙、政治社團、律師以及參與公民生活的其他團體。政治結社在美國產生了重要的正面的結果，是防止多數專制的一項必要保障。托克維爾說到：「再沒有比社會情況民主的國家更需要用結社自由去防止政黨專制或大人物專權的了。在貴族制國家，貴族社團是制止濫用職權的天然社團。在沒有這種社團的國家，如果人們之間不能隨時仿造出類似的社團，我看不出有任何可以防止暴政的堤壩」。

現在美國有美國有成千上萬各種利益集團、公民團體、大量的媒體。這種自治的公民社會為美國民主憲政的運行提供了良好的社會環境。

公民社會體現了一個重要的思想：即以社會制約權力。偉大的自由主義思想家洛克和孟德斯鳩提出了「以權力制約權力」，給人類留下了寶貴的思想遺產，在人們的政治意識上留下了深刻印跡。但我們也不應該忽視「以社會制約權力」思想的寶貴价值。在民主社會中，僅僅依靠權力分立體系雖是絕對必要的但卻不是足夠的，還必須依靠一個獨立於國家的由各種獨立的、自主的社團組成的多元的社會的制約。社會就像一隻獨立的眼，監督著國家，使之不淪為專制。

3、社會文化基礎與憲政

憲政的最終保障取決於社會和公民，它的實現需要一定的社會文化基礎，即法國思想家托克維爾所講的「民情」，「它不僅指通常所說的心理習慣方面的東西，而且包括人們所擁有的各種見解和社會上流行的不同觀點，以及人們的生活習慣所遵循的全部思想。」 憲政必須依靠原則的公正以及國民對它感興趣才能獲得支持。現代政治文化研究也發現，民主憲政政治制度的良好運行，需要以民主的社會文化為條件。如果把政治體系分為「硬體」和「軟體」兩個部分，那麼政治制度就是政治體系的「硬體」部分，政治文化則是其「軟體」部分。猶如計算機運行需要硬體/軟體相互兼容一樣，政治制度也需要與政治文化相匹配。

美國憲政的實施有著良好的社會文化基礎，托克維爾在其名著《論美國的民主》中比較全面地論述了這種文化。主要是美國人的平等意識、公共精神、權利觀念、對法律的尊重等，他特彆強調了美國人的平等意識，「身份平等的逐漸發展，是事所必至，天意使然。這種發展具有的主要特徵是：它是普遍的和持久的，它每時每刻都能擺脫人力的阻撓，所有的事和所有的人都在幫助它前進」。美國政治學家科恩也研究過美國的政治文化，他稱之為「民主的心理條件」即促使社會成員按民主要求的方式去行動的習慣和態度。他認為民主的其他條件均要以心理條件為基礎。他理解的民主的心理條件主要有容忍、願意妥協、批判態度、相互錯誤難免等。下面列舉三個美國人比較典型的政治文化條件：

一是公民對法律的尊重。托克維爾在評述美國聯邦大法官曾經說道：「他們的權力是巨大的，但這是受到輿論支持的權力。只要人民同意服從法律，他們就力大無窮；而如果人民忽視法律，他們就無能為力。」美國人法治的優良傳統不是憑空產生的，而是因為他們享受到了遵守法律所帶來的好處——權利的保護。守法觀念同權利觀念，是一個硬幣的兩面，缺一不可。履行義務就必須首先擁有權利,所以在我們中國，當權者埋怨人民義務意識淡薄，是完全沒有理由和資格的，他們應該捫心自問，人們享受到應有的權利和自由了嗎？

二是美國人對人性持一種悲觀的態度。著名思想家大衛·休謨曾有一個著名的政治哲學命題——「無賴原則」，他說：「必須把每個政府成員設想成無賴之徒」。他認為，人性是幽暗的不如人意的，每個人都自私自利，都是無賴。這種人性觀也正是美國的人的人性觀。這種人性惡的哲學思維使人們對公共權力始終保持一種懷疑和防範，從而防止了公共權力濫用權力的可能，保證了憲政的正常運行。歷史經驗表明，從惡的價值判斷出發來構建政治制度，反而能創造出優良的政治制度，而那些從善的價值判斷出發來構建政治制度的，卻往往不盡人意，一塌糊塗。我們中國就是這種一塌糊塗的創建者和受害者，傳統的儒家學說對於政治的闡釋，完全建立在對仁義禮智信的道德追求上，孔子曰：「政者，正也。子帥以正，孰敢不正？」正是這種政治觀最好的表達。

三是美國人的參與意識。每次美國總統大選年，我們都會看到整個國家都會被選舉所感染，人們談論選舉、讀報、看電視、聽演講直至投票選舉，一切與選舉有關的活動都會引起人們的積極關注。而候選人則舉行各種集會活動、發表演講、和選民接觸，在各種場合宣傳自己的政治綱領。每個人在政治參與的活動中都很活躍。民眾參與的意識是民主憲政社會得以正常運行的重要的心理條件，它能賦予政治體系以合法性，增強社會成員對政治制度的認同感。美國人有著積極主動的政治參與意識，政治參與熱情比較高，按照美國政治學家阿爾蒙德和維巴的研究，美國政治文化是一種參與型政治文化，在這種政治文化中，民眾一般積極要求參與政治過程，影響政治決策。這種參與性政治文化對美國憲政的運行有著重要的維持和監督作用。使憲政始終處於人民的監督之下，防止公共權力的腐化和侵權。

憲政的社會基礎的形成和發展最終依賴於人們權利觀念的形成和發展,只有擁有權利觀念，人們才能獨立地表現自己的意志、維護自己的權利、積極加入各種社團、參加政治活動、認清專制的邪惡、自覺地服從法律、擁護民主的政府。但權利觀念的形成也需要一定的條件，即長期民主制度下的生活經驗，獨立的經濟地位，獨立的人格，個人主義的哲學思維等,在這裡，憲政制度、社會基礎、權利觀念三者實質上是相互影響，相互促進，一者既是另一者的原因又是另一者的結果。所以，任何一國以社會基礎不具備而拒絕民主憲政都不過是騙人的謊言。民主制度的社會基礎不是天上掉下來的，它是要民主制度自己去培養的。不實行民主制度，永遠也不可能有民主制度的社會基礎。

結語

美國的憲政自誕生以來，已經在風雲激蕩、滄海桑田的世界穩健堅決地走過了200多年，200多年來，它經歷了內戰分裂的巨大危險，承受了國際動亂戰爭的巨大挑戰，儘管歷經坎坷和磨難，但它依然堅如磐石，巋然不動。始終如一地保護著自己的國家和人民。