【重磅】楊建順：國家監察體制改革十大課題｜中法評

楊建順

中國人民大學法學院教授

隨著國家監察體制改革試點工作的展開，改革的目標已經清晰——建立黨統一領導下的國家反腐敗工作機構，整合反腐敗資源力量，實現對行使公權力的公職人員監察全覆蓋，構建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制。於是，實現改革總目標的路徑也就清晰，且不容置疑——通過試點，從體制機制、制度建設上先行先試、探索實踐，為在全國推開積累經驗。

為將國家監察體制改革的上述內容在全國推開並落到實處，需要以法治思維和法治方式為改革提供支撐，在修改憲法及其相關法規範的基礎上，做到包括試點在內的改革全過程都於法有據，依憲依法進行國家權力重新配置和機構整合。

應當在試點過程中以及試點之後進行科學評價，總結經驗，吸取教訓，基於評價結果來確定由誰、何時、如何全面推開。這是國家監察體制改革的課題，也是實現國家治理體系和治理能力現代化的課題；並且隨著國家監察體制改革試點在全國推開，對該課題展開深入研究具有更加重大的意義。

目次

引言——問題所在

一、改革目標應當依法轉換為國家任務

二、改革應當在憲法框架下推開

三、改革應當以法制建設為先導

四、改革試點工作應當由全國人大授權

五、國家監察體制改革本身應當依法推進

六、健全對國家監察體制改革的科學評價機制

七、改革應當注重組織法的建構和完善

八、改革應當注重程序創新及其法制化

九、改革應當注重信訪

十、改革應當重視整合資源、推進公務協作

結語——建設合憲、合法、可持續且具有實效性的監察制度

本文首發於《中國法律評論》2017年第6期思想欄目。原文字數為40000餘字，限於篇幅，本期推送文章部分內容，如需引用，請點此購刊，參閱全文，（點此購刊）。

引言

問題所在

行政監察系統是國家機器的調控系統。伴隨著紀檢部門在反腐敗領域發揮的作用越來越大，與之形成鮮明對照的是行政監察的作用相對式微。為遏制調控系統失靈所造成的公權力濫用和腐敗等，國家監察體制改革成為必要。

2016年11月7日，中共中央辦公廳印發《關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》（以下簡稱《監察體改三省市試點方案》）。

12月25日，第十二屆全國人大常委會第二十五次會議通過了《關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》（以下簡稱《監察體改三省市試點決定》）。

12月6日，改革試點工作在三省市推開。

2017年10月18日，黨的十九大對深化國家監察體制改革再動員、再部署，要求將試點工作在全國推開。

10月29日，中共中央辦公廳印發《關於在全國各地推開國家監察體制改革試點方案》（以下簡稱《監察體改全推開試點方案》），部署在全國範圍內深化國家監察體制改革的探索實踐，完成省、市、縣三級監察委員會組建工作，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。

11月4日，第十二屆全國人大常委會第三十次會議審議通過《關於在全國各地推開國家監察體制改革試點工作的決定》（以下簡稱《監察體改全推開試點決定》）。

11月5日，國家監察體制改革試點工作在全國各地推開。

11月7日，《中華人民共和國監察法（草案）》（第十二屆全國人大常委會第二十八次會議審議稿，以下簡稱《監察法（草案）》）面向社會公眾徵求意見，再度引發了圍繞國家監察體制改革路徑選擇等問題的熱議。

要確保這項「事關全局的重大政治改革」順利完成「監督體系頂層設計」的預期目標，就必須做到包括試點在內的改革全過程都於法有據，依憲依法進行國家權力重新配置和機構整合，以法治思維和法治方式來應對改革過程中的諸多課題。

本文將結合域外國家或地區在監察專員制度或者苦情處理制度方面的經驗，圍繞我國國家監察制度改革的目標、任務和路徑選擇等，提出國家監察體制改革的十大課題，並從監察實效性保障的角度分析應對課題的路徑和對策。

一、改革目標應當

依法轉換為國家任務

（一）改革的目標

（二）確立改革目標的程序保障

1.「事關全局的重大政治改革」

2.重大政治改革應當進行必要性和可行性論證

3.作出重大決策應當履行相應的程序

（三）改革目標轉為國家任務的路徑選擇

1.改革試點方案應當由中共中央提出

2.中共中央提出的改革試點方案應當公開

3.試點方案應當經最高國家權力機關審議程序轉化為試點決定

4.權力機關作出試點決定應當公開並監督施行

……

二、改革應當在憲法框架下推開

（一）改革應當符合憲法精神

（二）改革需要修憲以提供依據

1.改革難以繞開憲法依據的問題

2.《憲法》中全國人大常委會職權條款難成改革依據

3.《憲法》中全國人大職權條款難成改革依據

4.新設國家監察委員會應當首先修改憲法

5.面對與理論相異的現實應當儘快通過程序治癒

……

三、改革應當以法制建設為先導

（一）改革需要法律層級法源的創製

（二）《行政監察法》的修改與《監察法》的制定

（三）其他法律的修改完善

1.需要修改的相關法律

2.修改相關法律的方式和路徑選擇

（四）改革需要法規規章等的創製

……

四、改革試點工作應當由全國人大授權

（一）授權主體是國家最高權力機關

（二）國家最高權力機關是全國人大

……

五、國家監察體制改革本身應當依法推進

為切實解決在全國推開國家監察體制改革的法律依據問題，應當在調研、起草和審議《監察法》的過程中認真總結經驗，吸取教訓，廣泛匯聚各方面的智慧。

（一）做好對行政監察制度的改善與銜接工作

既然是因為行政監察制度有問題故而要改為國家監察體制，那麼，就應當對行政監察制度進行全面、準確的科學評價，就應當深入研究現行監察制度乃至全部權力運行狀況，在對行政監察制度作出系統、全面且科學評價的基礎上，進行監察資源的重新優化組合，在將檢察院的相關職能併入的同時，做好對行政監察制度的確認、承繼和發展的工作。唯有在全面整合改善優化的基礎上，才能使監察系統的內部和外部組織結構得到合理調整，將整個系統變成反腐敗無堅不摧的「金剛石」。

（二）依法組織推進試點工作

1.監察委「一把手」的任職資格應當具有充分合法性

依據《監察體改三省市試點決定》，京晉浙三省市相繼召開人大會議，選舉產生了各自的省級監察委員會主任，並在隨後的人大常委會選舉產生了監察委員會的其他成員，成立了監察委員會。至2017年4月26日浙江湖州選舉產生市監察委主任，京晉浙三試點省份各級監察委全部成立，宣告了國家監察體制改革試點工作取得階段性成果。從報道可知，三試點省份各級監察委「一把手」均由同級紀委書記擔任。這也符合2016年11月王岐山在三試點省份調研時提出的監察委「作為監督執法機關與紀委合署辦公」的旨意。這如果是一種偶然則另當別論，但如果試圖以此來確立一種「政治慣例」，則可能存在合法性不足的嫌疑。

要解決其合法性不足的問題，將「一把手」的相關資格要件寫入《監察法》即可，這似乎是再簡單不過的事情。但是，不必從憲法層面，單就從公務員法層面來說，恐怕這與「從事公務機會的公開、平等的原則」也很難說是相一致的。如此重要的人事安排，如果不能在《監察法》中找到相關資質資格許可和認定的法律依據，必將會沖淡國家監察體制改革的合法性。

這是值得認真思考並慎重對待的課題。

2.「留置措施」等監察措施應當嚴格依法行使

既然是以全覆蓋和實效性為目標而創建監察委，那麼，就應當賦予監察委以充分的手段。根據兩個試點決定，監察委員會履行監督、調查、處置三大職責，為履行該職責而可以採取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等12項措施。這的確有助於形成反腐敗一體化的格局。以「留置」取代「雙規」，有助於實現黨規和國法的協調統一，在合法性層面具有值得肯定的進步性。據報道，2017年3月17日，浙江省杭州市上城區監察委實施國家監察體制改革以來的首例留置措施。

《全面依法治國決定》指出要「完善對涉及公民人身、財產權益的行政強制措施實行司法監督制度。檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正。」留置措施等監察措施，涉及人身自由，應當要求嚴格依照法律規定行使。換言之，雖然全國人大常委會兩個試點決定皆明確規定，「為履行上述職權，監察委員會可以採取」留置等12項措施，但是，那畢竟不是以法律形式作出的正式規定，也沒有對每項措施分別規定適用要件。

這種籠統授權方式是值得商榷的，這種在沒有具體行為規範依據的情況下便實施「首例留置措施」的做法，則令人擔憂。在對留置權作出明確規定的《監察法》生效之前就適用留置措施，在與關於「限制人身自由的強制措施」「只能制定法律」的《立法法》第8條規定的關係上，存在緊張關係。因為，按照一般理解，全國人大常委會的「授權決定」不包含在這裡所說的「法律」之中。

為涉及限制人身自由的「留置」等措施規定嚴格的構成要件，並在實踐層面切實貫徹落實到位，是確保國家監察體制改革依法推開並可持續發展的法制保障。

3.監察委員會的性質問題

關於監察委員會的性質界定，較具有代表性的觀點有：「黨統一領導下的國家反腐敗工作機構」，「反腐敗機構」，「與『一府兩院』平行並立的『國家監察機關』」，「獨立於一府兩院的新型監察機關」，「履行監督執法職能機關」，「行使國家監察職能的專責機關」，等等。還有人主張「監察委員會實質上就是反腐敗工作機構，和紀委合署辦公，代表黨和國家行使監督權，是政治機關，不是行政機關、司法機關」。

這些表述都從不同的角度揭示了監察委員會的性質，但是，在相關認識上仍有不確定性，尤其是沒有明確的法規範予以界定，這與憲法上對國家機構的明確性質與功能的要求不符，也不利於相關改革的紮實推進。

從改革試點方案和試點決定來看，監察委員會由試點地區人民政府的監察廳（局）、預防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能整合而成，並不包括紀委；然而，在試點的省市實踐中，監察委主任都由紀委的「一把手」擔任，顯然也將紀委整合進來了。如此一來，所謂與紀委「合署辦公」也就實際上變成了一體化。雖然從1993年開始，紀委與監察機關合署辦公已積累了不少經驗，但是，要從法律上給予明確的依據支持，則還要進一步下功夫。

監察委員會，不同於黨的機關，不同於行政機關，也不同於檢察機關，它是集黨紀監督、行政監督及法律監督於一體，具有綜合性、混合性和獨立性的國家機關。對這三種職能的整合以及整合了的這三種職能，應當以《監察法》作出明確規定。然而，《監察法（草案）》第5條第3款關於「各級監察委員會是行使國家監察職能的專責機關」的表述，雖是客觀描述，卻難揭示「專責」的本質屬性。至於與紀委的組織及職能的整合問題，更有待進一步深入研究，慎重應對。

4.轉隸應當建立在相關組織法調整完善的基礎之上

檢察機關的反貪、反瀆以及職務犯罪偵查等部門轉隸以後，其機關的性質也會發生變化，需要通過試點改革認真總結經驗。《憲法》第129條明確將檢察機關規定為法律監督機關，是對公權力進行法律監督的專門機關，而反貪、反瀆與職務犯罪偵查是法律監督所不可缺少的組成部分。按照試點決定的要求，檢察機關的三個部門要轉隸到監察委員會，從司法機關轉化為專門的監察機關或曰行使國家監察職能的專責機關。檢察機關需要重新釐清憲法定位及其權力屬性。如果將檢察機關僅定位為公訴機關與訴訟監督機關，則與《憲法》上「法律監督機關」的定位不相稱。而且，轉隸之後，不同權力之間的交叉難免會導致新的不協調甚至是衝突。

另外，從目前有關方面對整合監察資源的表述中找不到關於既有行政監察定位的內容，只有改革試點決定中規定「暫時調整或者暫時停止適用」《行政監察法》，「其他法律中規定由行政監察機關行使的監察職責，一併調整由監察委員會行使」。至於是暫時調整適用還是暫時停止適用《行政監察法》，沒有明確規定；「暫時」是多久，沒有相關交代；如何「一併調整由監察委員會行使」原來以個別法律規定由行政監察機關行使的監察職責，也沒有詳細規定。在《行政監察法》沒有修改或者廢止之前，通過一個決定便籠統地停止行政監察部門的既有工作，這種機制和機能的調整，更是值得我們高度重視並持續深入研究的問題。

5.黨政合一的制度架構應當有法可依

從三個試點地區已經產生的監察委員會的組成人員來看，監察委主任由紀委書記擔任，由人大選舉產生；副主任由紀委副書記兼任；監察委員會委員由反貪局局長等擔任。

紀委與監察委員會合署辦公，紀委書記以雙重身份直接領導監察委員會。可以說，監察委員會與紀委雖屬於兩個機構，但由於主任是紀委書記擔任，副主任由紀委副書記兼任，實質上可能會導致機構合一，成為黨政高度合一的機關，即「一套人馬，兩塊牌子」。在這種體制下，本來應是紀委和監察委合署辦公，實際上變成了紀委和監察委高度合一，如何在發揮其整合力量全覆蓋反腐敗之優點的同時，避免或者減少「黨政合一」可能引發的弊端，當是需要高度重視的重大課題。

六、健全對國家監察體制

改革的科學評價機制

（一）積極建構改革的科學評價機制是國家義不容辭的義務和責任

推進國家監察體制改革難，對國家監察體制改革進行科學評價更難。這涉及憲法和法律的大量問題，需要從憲法和法律的層面審視改革目標與改革過程的合憲性及合法性，審視改革內容、路徑選擇、權力配置和資源整合的合理性，尤其是從組織法的角度來審視實效性，具有極高的難度。而國家監察體制改革「最終效果好不好，要在辦案質量和效率上見真章」。所以，這一切都要依賴於科學評價機制的建構。

健全科學評價機制，將國家監察體制改革過程中的每個階段每個方面進行全程跟蹤評價，既要搞清楚現有法律體系內我們已有些什麼，還欠缺些什麼，又要弄明白接下來我們要做些什麼，達到什麼目標，進而分析需要如何實現目標，如何選擇路徑，如何配置裝備和手段，等等。

積極建構科學評價機制，準確評價國家監察體制改革全程的法律需求和供給狀況，應當是各級各類國家機關義不容辭的義務和責任。

（二）對改革試點進行科學評價的主要方面

1.行政監察制度改革的必要性

國家監察體制改革試點，應當建立在改革行政監察制度具有必要性的基礎之上。啟動試點工作應當是對這種必要性充分認知的體現，而試點工作本身又將是這種必要性及必要性認知的鑒證。要對國家監察體制改革試點進行科學評價，就應當將其與改革行政監察制度的必要性緊密聯繫在一起，有比較對照，有利弊得失分析，真正為在全國範圍正式推開國家監察體制改革提供有效的經驗。

2.構建國家監察委員會的路徑選擇

其實，進行國家監察體制改革存在諸多路徑，主要的路徑有三種：其一是由全國人大和地方各級人大設置行政監察委員會，獨立於行政機關，對行政機關及其公務員以及行政機關任命的其他人員的行為的合法性、合理性進行監督；其二是在行政機關內部設置行政監察委員會，委員由全國人大及地方各級人大任命或者批准，賦予其相對獨立於行政機關的權力，並實行縱向層級管轄制，對行政領域進行全覆蓋的有效監督；其三是由全國人大和地方各級人大設置國家監察委員會，獨立於其他國家機關，對所有國家機關及其工作人員以及其他行使公權力的人員進行全覆蓋監察和有效監督。

為什麼選擇第三種路徑呢？當然有其複雜原因，而其中最重要的原因是有利於實現反腐敗的全覆蓋。這種路徑無論是在獨立性還是在職能行使方面，都具有更多的合理性，有利於避免國家機關各系統之間職權的交叉重疊，從而有助於節約制度成本。這種判斷結論目前還只是理論層面的推測，尚沒有充分的實證材料作為支持。

不過，從域外經驗來看，國家監察委員會的任務不應當局限於反腐敗。在這方面，瑞典、日本和美國的相關制度，以及我國香港地區的廉政公署制度，都可以為我國監察制度的改革完善提供較好借鑒。實際上，我國在國家監察委員會的路徑選擇上，也是在很大程度上借鑒了域外經驗。

在我國，構建監察委員會，重在彌補行政監察在反腐敗機構設置方面存在的獨立性、權威性、制約性和透明性不足等問題，以實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋和有效監督。但是，從目前試點的實踐來看，如果只是由行政監察機關與檢察院的相關力量整合而組成監察委員會，以此與原先的制度進行比較的話，那麼，還很難得出即可達到預期目標的結論，需要在科學評價的基礎上作出判斷。在相關部門整體建制轉隸的情況下，監察委員會要發揮其優勢，重在資源整合併發揮整合了的資源之優勢，以實現「結構決定功能」之效。

3.對將監察重點置於反腐敗的決策應當進行評價

黨的十八大以來，中央加大反腐敗力度，反腐敗工作快速有效進行；然而，在現行紀檢監察體制下，依然有較為嚴重且普遍的腐敗問題滋生蔓延，這在一定程度上體現了紀檢監察體制改革的必要性和緊迫性。回應「整合監察力量」的聲音，推進監察體制改革，是反腐倡廉制度建設的重大課題。

在整合監察力量的改革之後，相當長時期內將監察重點置於反腐敗，是具有必要性及合理性的。但是，還需要從長遠的制度建設角度著眼，對以反腐敗為重點的監察體制改革進行科學評價，分階段、分門類地逐步確立並不斷完善國家監察體制，合理配置監察力量，做到職能科學，以行政監察為核心，以信訪回應或曰苦情處理為重點，以預防腐敗和規範權力為中心。

4.對層級節制制應當科學評價

層級節制制，屬於層級制、分級制或者系統制的一種類型，是指組織縱向結構的各個層級的工作性質相同，但其管轄範圍隨著層級的降低而縮小的組織結構方式。政府組織是大規模功能型的層級節制組織形態，內部有著嚴格的上下級關係和各自的權責範圍，重階層、尚服從是組織關係的基本特徵。在行政組織中，服從合法權力是公認的價值觀念，也是層級節制體系成立的前提。

國家監察體制改革，對既有監察資源力量進行整合，具有典型的層級節制制的特色。在對這種特色進行確認的同時，還必須充分認識到層級節制制的另一重要特色，即監察權力本身也需要強有力的監督制約。

誠然，反腐敗機構具備了政治上的權威性，在很大程度上可以期待其不屈從於任何部門或者個人的不當干預或者掣肘，不懼怕任何違法亂紀的利益集團，從而不偏不倚地獨立行使反腐職權，但是，若沒有對監察權力的有效監督，則難免會遭遇另一個層面的危難。所以，《監察法（草案）》專設第八章「對監察機關和監察人員的監督」，可謂意義重大，但是，要確保預定目標的實現，尚需對目前所設條款進行充實和完善。對監督監察機關和監察人員的制度作出全面、準確的科學評價，並有針對性地採取應對措施，是需要認真面對的課題。

（三）基於對改革試點的科學評價推開改革

試點的意義何在？《監察體改三省市試點方案》指出：從體制機制、制度建設上先行先試、探索實踐，為在全國推開積累經驗。要全面實現該預設目標，就應當切實將其作為「試點」來定位，端正態度，客觀對待。首先是要對試點本身進行科學評價；其次是要基於對試點的評價結果來對在全國推開進行科學建構。同時，既然是「從體制機制、制度建設上先行先試、探索實踐」，就應當從成功經驗和失敗教訓兩個方面進行評價，不能忽略過與非。

經過試點，要達到「積累經驗」之效。所以，經過試點後「在全國推開」相應制度建設，就應當從許可權、範圍、條件和程序等方面完善相關法規範，而不能依然停留在籠統授權層面。從在三省市試點，到全國推開試點，其間只有不足一年的時間，相關經驗教訓的總結等科學評價工作尚沒有完成，或者說是無法期待完成的。雖然仍舊是試點，但是，「在全國各地推開」，意味著相關法規範「暫時調整或者暫時停止適用」，即對現有法制度和法規範帶來普遍的重大影響。這種方法論，從法治思維和法治方式的角度值得深刻反思。應當基於對試點的科學評價推開國家監察體制改革。

（四）健全對改革全過程的評價機制

國家監察體制改革，從試點到正式在全國推開，都應當在法治軌道上運行。健全對國家監察體制改革全過程的評價機制，有助於提升以法治思維和法治方式推進改革的能力，也有助於夯實改革後監察工作的法治基礎。確立一種確認、承繼和發展的價值觀至關重要。既要充分肯定包括試點在內的全過程的改革嘗試，又要敢於、勇於承認每個階段存在的不足或者失誤，總結經驗，吸取教訓，揚長補短，才能確保國家監察體制改革實現全覆蓋和有效監督的初衷。

七、改革應當注重

組織法的建構和完善

《全面依法治國決定》指出：「完善行政組織和行政程序法律制度，推進機構、職能、許可權、程序、責任法定化。」「推行政府權力清單制度，堅決消除權力設租尋租空間。」國家監察體制改革是事關全局的重大政治改革，是國家監察制度的頂層設計。組織法的建構和完善應當是此次改革的重要內容。

（一）通過組織法解決好權力清單問題

目前，各級各類行政主體都在推行「權力清單制度」，與責任清單、負面清單一起，成為相關領域行政組織法建構的重要組成部分。從行政組織法的角度來看，所謂權力清單等，都應當在該組織成立之前便以組織法或者設置法的形態出現。也就是說，現在所推行的清單工作，是在為歷史「欠賬」查遺補漏。

為了避免改革後國家監察機關重蹈組織法欠缺的覆轍，國家監察體制改革應當認真貫徹《全面依法治國決定》關於完善行政組織法律制度的要求，注重組織法的建構和完善。一方面，作為同人民政府（包括國務院）、人民法院、人民檢察院並列的完整意義上的國家機關，《監察法》應當首先明確監察委員會的性質和定位。另一方面，從組織法上解決好監察委員會的權力清單，宜圍繞許可權、範圍、條件和程序，儘可能予以明確規定。尤其是要解決好原來行政監察及檢察院的反腐、反瀆和預防職務犯罪等資源力量整建制轉隸後如何科學合理配置的組織法問題。

（二）體現監察主體憲法地位的根本性改變

要明確監察委員會的性質和定位，使其名副其實地成為同人民政府和其他國家機關平行的完整意義上的國家機關。

國家監察體制改革採取獨立的縱向層級監察體制，是對我國縱向層級監察體制的傳統進行確認、承繼和發展的結果。我國歷代監察制度較為突出的共通特色包括如下幾點：（1）全國統一；（2）機構獨立；（3）非地方化；（4）監察權力的行使受特殊保障（包括監察工作人員權力的保障、對監察機關自身的監督等）。

作為一種統治方法，中國古代監察制度曾有效地發揮了其應有的作用，有其獨到的經驗，值得我們今天鏡鑒。國家監察體制改革既傳承了中國古代監察治吏的傳統，又借鑒了域外有益經驗。不過，中國古代監察制度的歷史局限性也是有目共睹的。應當吸取歷史教訓，尤其應當強調從制度上反腐敗，以法治反腐敗，摒棄特權思想，消除結黨營私等隱患。借鑒歷史經驗，吸取歷史教訓，對提升國家監察體制改革有效性具有重要的參考和借鑒價值。

香港廉政公署是一個舉世聞名、卓有成效的反貪腐機構，其「執法、教育、預防」三管齊下的肅貪倡廉經驗，對我們構建新的監察體制，深具參考和借鑒價值。76廉政公署的高度權威性和強大威懾力，直接來源於《廉政公署條例》所賦予的獨立地位和權力：

（1）機構獨立，完全獨立於政府其他部門，直接隸屬於香港最高行政長官，不受其他任何組織和個人的指揮和管轄，並且在任職期間不得接受香港政府轄下其他受薪職位；

（2）人事獨立，工作人員與公務員體系剝離而自成一個獨立系統，廉署專員依相關法律自主委聘職員，不受公務員敘用委員會約束；

（3）經費獨立，所有經費經特區最高行政長官審批後，從政府每年預算中以獨立開支總目形式撥出，避免因財政依附而形成掣肘，保障其職員的薪金要高於政府其他部門同級公務人員；

（4）辦案獨立，法律賦予廉政公署以查案辦案所需的廣泛而強大的職權，包括搜查、扣押、拘捕等權力，有權逮捕任何涉嫌貪污犯罪的人，有權將涉嫌人員扣留48小時以作進一步調查，任何人如抗拒或者妨礙廉署執行職責即屬違法，必須承擔法律責任。

獨立的縱向層級領導制度有助於保障監察機關充分行使職權，達至政令暢通，促進廉政建設，提高治理能力現代化水平和效能，並鞏固監察體制改革的成果。所以，要充分體現監察主體憲法地位的根本性改變，做到監察體制的內部橫向分工制同外部層級節制制相結合，賦予監察系統以獨立的地位和權力，當是國家監察體制改革在組織法建構和完善方面的重要課題。

（三）科學規定監察制度的內容和功能

《監察法》應當對監察制度的全部內容和功能作出科學規定。要做好對《行政監察法》全部內容的確認和承繼工作，還應當增加有關反貪、反瀆和預防犯罪的偵查等方面的相關內容。

1.解決好國家監察對象的範圍問題

國家監察體制改革的目標是對「所有行使公權力的公職人員」實行監察全覆蓋，不留盲區。但是，和任何制度都有其適用的界限一樣，國家監察對象的範圍也同樣有其自身的界限。《監察法（草案）》專設第三章「監察範圍」，其中第12條採取了列舉加概括的規定方法，以是否行使「公權力」和是否「公職人員」作為判斷標準，規定了監察機關按照管理許可權對下列公職人員進行監察：

（1）中國共產黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、監察機關、審判機關、檢察機關、民主黨派和工商聯機關的公務員及參照《公務員法》管理的人員；

（2）法律、法規（規章）授權或者受國家機關依法委託管理公共事務的組織中從事公務的人員；

（3）國有企業管理人員；

（4）公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人員；

（5）基層群眾性自治組織中從事集體事務管理的人員；

（6）其他依法履行公職的人員。

上述標準似已成為確定國家監察對象的共識，不過，關於監察範圍依然存在不同觀點。比如說，各級政協的工作人員是否納入其中？是否包括規章授權組織？是不是要明確對公權力組織的監察？可否延伸至對私企業及其人員的商業賄賂等行為進行監察？對所列監察對象分別應當適用怎樣的監察程序？等等。「作為現代制度文明的體現，任何一種國家權力都不可能是絕對的，都必須有一定的限度，監察委員會關於監察對象的『全覆蓋』也不可能例外。」

完善《監察法（草案）》，應當對上述問題給予關注，準確把握「全覆蓋」的限度，科學界分監察權與立法權、行政權和司法權。並且，不僅應當通過法律來明確公權力主體與公職的範圍與界限，而且應當對目前的公職人員的範圍進行適當的限制，以突出對「關鍵少數人」的監督，防止監察權泛化。在特定憲制環境之下的監察體制改革，其限度要求監察機關尊重權力機關的憲法地位，並須恪守審判獨立的憲法原則。

2.解決好重點監察對象與一般監察對象的問題

國家監察體制改革的根本在於加強黨對反腐敗的統一領導，重點在於突出對「關鍵少數人」的監督，同時又要達至監察「全覆蓋」的目標。為了將這種政策追求轉化為法律規範和法律制度，以形成對公權力行使者的有效監督制約，應當對公權力及公權力行使者進行科學分類，確定重點對象與重點領域，區分重點監察對象與一般監察對象，分門別類地建立健全具有針對性的監察制度機制和程序。

行政權力是最容易被濫用的一種國家權力，當今世界各國都面臨著如何防止行政腐敗的共同問題。採用何種制度、通過什麼辦法實現對行政權的有效監督和制約是當前我國法治國家建設中亟須解決的重大課題。加強政府自我規制，完善層級監督，讓行政權在法治軌道上運行，是法治政府建設的重點。

正如《全面依法治國決定》所指出：「加強對政府內部權力的制約，是強化對行政權力制約的重點。」研究行政運行過程不同階段的行政自我規制，通過過程論的視角探尋其中蘊涵的行政法學理論和規律性，在理論上具有值得探討的廣闊空間，同時也具有重要的現實價值。故而，對政府行政權力行使者的監察應當是國家監察的重點領域和重點對象。

3.解決好與其他相關部門協調和共同治理的問題

應當解決好監察機關與其他部門協調和共同治理的問題，從法律制度上確保黨的監督、人大監督、司法監督、行政監督和社會輿論監督等的積極作用， 「努力形成科學有效的權力運行制約和監督體系，增強監督合力和實效」。例如，監察委員會與紀檢機關合署辦公，首先應當在《監察法》中予以明確定位，進而應當明確其職責分工。

而《監察法（草案）》中卻找不到任何相關規定。「合署辦公」既然是一種經驗，就應當在法律中得以體現，而其中的法律關係尚待深入研究。亟須在紀檢機關和監察委員會協作配合偵查辦案的工作中引入信息引導偵查機制，這就需要搭建偵查信息網路平台，確立信息引導反貪腐偵查工作的管理機構，構建信息引導反貪腐偵查工作機制和全面的信息化偵察系統。

4.解決好縱向層級制約和橫向平行監督的問題

要全面推開國家監察體制改革，需要對各相關部門的相關機構進行全面調整並作出科學配置。從行政法原理的理想層面來看，應當通過專門的組織法或者機構設置法來完成這方面的一系列工作。然而，從目前的國家監察體制改革實踐來看，似乎不存在專門制定有關組織法的動向。這樣看來，應當在《監察法》中完成相應工作，解決好縱向層級制約和橫向平行監督的問題。

完善縱向層級制約制度，應當確保監察委員會的獨立地位和權力；夯實橫向平行監督制度，應建立和健全黨和國家監督9°的各種聯席會議和聯繫制度，建立和健全國家監察與社會媒體監督、群眾監督等監督的聯動機制，並以法律形式固定下來，以便及時溝通，形成合力。

八、改革應當注重

程序創新及其法制化

（一）應當確立公開和參與程序

對於國家監察體制改革來說，確立公開程序，最為重要的是確立相關信息公開發布和公民參與程序。從此次國家監察體制改革的信息發布來看，公開程序缺乏，參與程序更是缺乏。「中紀委監察部網站悄然發布試點成立『監察委』的消息……」「悄然發布」揭示了一種事實，而這恰恰是值得商榷的。

《監察體改三省市試點方案》的公布，引發了各方面的高度關注和熱議。然而，再細看諸多報道、評述所議論內容，卻如出一轍，都在重複著同樣的內容。這是因為人們沒有看到方案原文，沒有引申思考的空間，缺乏必要的知情、分析、探討、表達、參與。這種現象實際上反映了五個方面的問題：一是公開程序有待完善；二是公開內容有待拓展；三是參與程序有待確立；四是參與程度有待加深；五是關於前述四個方面的觀念有待轉換，這是最重要的一個方面。

（二）應當建立健全改革過程中不同觀點的應對機制

從前面對相關問題的歸納可以看出，儘管國家監察體制改革的試點工作已經取得階段性成果，但是，國家監察體制改革尚存在諸多問題需要進一步展開深入研究。「改革試點預備階段各項活動的特點是：研究審議等語言文字作業的情形較常見，較少涉及法律行為；多是執政黨黨內的運作，較少與國家機關進行高層級互動，特別是在這個階段的初期。」

這種歸納表述是否準確暫且不論，但就「多是執政黨黨內的運作，較少與國家機關進行高層級互動」這種現象來說，體現了在治國理政上運用法治思維和法治方式方面的欠缺，尤其是相關程序完全沒有確立。

正因如此，當出現如下現象——「有少數法學、法律界人士對展開國家監察體制改革及其試點安排中的一部分內容的合憲性、合法性不能正確理解」之時，應當建立健全有效的應對機制。

有不同理解，哪怕是不正確理解，都是不足為奇的。但是，如果我們不能高度關注並積極應對這種現象，那麼，有時候甚至會影響改革的可持續發展。應當為不同意見的發表提供機會和路徑保障，應當設立認真傾聽意見的制度機制和程序，應當完善意見反饋和交流互動的平台和措施，應當將參與型行政的理念和利益表達的機制貫徹落實於改革的全過程。

必須再三確認的是，重大改革於法有據，這是黨的十八屆四中全會確立的一項重要改革原則。國家監察體制改革方案尚在試點階段，有待「從體制機制、制度建設上先行先試、探索實踐，為在全國推開積累經驗」，故而「少數……不能正確理解」是極為正常的現象，甚至可以說，如果不存在此類現象，那倒是很奇怪的現象了。

（三）應當明確相關案件處理程序

在程序法律制度的建立和完善方面，改革的重點應當是對以下事項的處理程序作出詳細規定：

1.履行監督、調查、處置職責的一般程序和特別程序

根據兩個試點決定，監察委員會對公職人員依法實施監察，履行監督、調查、處置職責。這三項職責分別是指什麼？其內涵和外延該如何把握？一個新設國家機關的職責，不宜僅靠人們各自理解的已有概念來界定，也不宜隨意將其他機關的職責嫁接過來。《監察法》應當對這三大職責予以原則性規定和程序架構。《監察法（草案）》專設第四章「監察職責」，在明確規定「監察機關的職責是監督、調查、處置」的基礎上，對三大職責給予進一步明確規定。這種立法方法論是值得肯定的。

無論是監督檢查公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政以及道德操守情況，還是調查涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪行為並作出處置決定，抑或是對涉嫌職務犯罪的，移送檢察機關依法提起公訴，都需要建構和完善相應的程序規定，建立起具有相應可操作性的條件和標準制度。

2.採取監察措施的條件和程序

兩個試點決定指出，為履行上述職權，監察委員會可以採取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施。然而，採取上述措施該履行哪些程序？試點決定中沒有進一步作出任何規定。應當以《監察法》就每一項措施的適用作出程序規定，明確適用條件和範圍，尤其是「留置」等涉及限制人身自由的措施，需要有明確、具體且嚴格的法律授權。其實，不僅是這些措施的程序應當明定，而且，對這些措施本身的構成也應當予以明定。畢竟，所列舉的12項措施分別是指什麼，並非所有人都能夠講清楚，更何況，再加上「等」字的擴展，就更需要相應法規範給予支持了。

除了圍繞上述職責和措施創製程序法制之外，還應當結合試點過程中遇到的新問題和新情況，確認應否拓展或者充實其他措施和手段，並予以相應的程序和適用條件的規定。這樣的思維，應當貫徹於完善《監察法（草案）》相關條款的過程之中。

（四）應當明確責任追究程序

「每個人對於他所屬的社會都負有責任，那個社會的弊病他也有一份」，這句易卜生的名言對於建構和完善國家監察領域的責任制度，具有很重要的啟迪意義。我們需要從運動式的反腐懲腐轉向以制度以法治防腐反腐懲腐，應當從內在的制約原理入手，對有關監督和制約制度進行改革完善，尤其是注重對權力行使過程規制的完善，使其更好地發揮作用，築起預防腐敗和權力濫用的過程規制屏障。

以法治反腐防腐，關鍵在於確立對被監察對象追究責任的制度和程序，但是，如果對監察主體及其監察員自身的問題不能及時而有效地予以解決，對被追究責任的被監察對象和監察主體及其監察員的權利救濟訴求不能予以很好回應，那麼，權力濫用的趨向和可能性同樣會形成對監察制度甚至統治基礎的侵蝕。

所以，應當建立健全三套責任追究制度和相關程序——對被監察對象追究責任的制度和程序；對監察主體及其監察員追究責任的制度和程序；保障被追究責任者尋求權利救濟的制度和程序。當然，還應當有另外一套程序——免責程序。《監察法（草案）》專設第九章「法律責任」，分別規定了有關單位、人員、監察機關及其工作人員的責任，在相關追責程序、救治機制及免責方面，尚有待充實完善。

九、改革應當注重信訪

（一）信訪和反腐敗應當相輔相成

此次國家監察體制改革的出發點和目標是反腐敗和廉潔建設，因此應當將反腐敗作為監察制度全覆蓋的限度衡量標準，並將其設計為國家監察制度的重要內容，同時也不應輕視，更不應忽視人們那些小小的訴求。在一定的背景下，對人們日常生活中的各種細微零散的訴求予以積極、穩妥的回應，與對反腐敗、大案要案的重視具有同樣重要的意義。或者說，注重信訪，並將其與監察相關聯，亦即與反腐敗相關聯，必將起到防微杜漸的作用。正可謂「為之於未有，治之於未亂」。

如前所述，為實現「增強監督合力和實效」的目標，應當以《監察法》確立與其他相關部門協調和共同治理的制度。在這方面，尤其值得潛心研究並積極推進的是將國家監察與信訪制度相關聯。

作為連接黨和政府與人民群眾的「橋樑和紐帶」，這是信訪制度不變的最重要的定位和作用。唯有暢通信訪渠道，才能保障權益救濟和權力監督到位。而通過監察來確保信訪渠道暢通無阻，則不失為一種具有實踐指導價值和理論研究助推意義的主張。

將國家監察與信訪制度相關聯，以信訪為監察提供信息和素材，實際上也就意味著將監察機關與跟信訪有關的各部門、各領域相關聯，有助於推動監察向更高層面發展，以防蟻穴潰堤、隙煙焚室之患。所以，以《監察法》確立這樣的信息管理平台或者傳輸系統，必將有助於形成各相關部門之間的協調和共同治理的良好局面。

（二）信訪功能發揮的域外經驗

監察體制是所有國家和地區政權建設不可缺少的內容。在其他國家或者地區，監察所發揮的作用並不相同，甚至大相徑庭，其監察體制改革既存在積極有利的因素，也存在消極不利的因素。雖然在某種程度上可以說我國「已經形成」反腐敗鬥爭壓倒性態勢，「不敢腐的目標初步實現，不能腐的制度日益完善，不想腐的堤壩正在構築，黨內政治生活呈現新的氣象」，但是，為進一步做好監察體制改革，優化改革方案，促進改革取得更好效果，有必要綜合分析借鑒國（境）外的監察體制改革的利弊得失。

例如，在美國，特別是在州的層面及地方層面，行政監察專員制度更為顯著。行政監察專員制度常常被作為美國型監察專員制度來加以類型化。但是，在美國，包括在州的層面及地方層面，同樣也大量存在議會型監察專員制度。美國監察專員主要任務是處理苦情，肩負著作為苦情照會中心，受理對市政的苦情和要求，與相關市政部門照會，提供對話路徑，傳達雙方的意思，在居民與數個地方政府及非地方政府發生關係的場合，作為綜合服務中心提供服務。

在日本，與中文的「監察」對應的既有「監察」，也有「監査」，其淵源都在瑞典的「Ombudsman」。日本型行政監察員制度，經過長期調研討論，最終在國家（中央）層面確立的制度，不是設在國會，而是設在行政部門，將重點置於苦情處理，處理事項限定於勸告和公佈於眾等，甚至很難區分其與獨立的苦情處理制度的差異。在地方層面，則存在各種形態的監察專員，諸如作為權利擁護系統的設施運營型監察專員，自治體監察專員，福祉監察專員，等等，而最廣受關注的當數市民監察專員。無論是國家（中央）層面，還是地方層面，苦情處理都是監察制度的主要內容。

從比較法的視角看我國監察體制改革，美國、日本的監察制度具有很強的啟迪意義。從「完善監督制度」的整體目標來看，則應當將信訪功能納入國家監察並作為其主要內容之一，應當將信訪和監察相關聯，使兩者成為互為補充、相互保障和促進的一種制度的兩個側面，可以期待信訪這種連接黨和政府與人民群眾的「橋樑和紐帶」始終保持牢固、可靠、具有實效，與整個糾紛解決和救濟機制的設置和運作相協調，發揮其整合各種已有制度資源、間接解決糾紛並對監察形成有力支撐的功能。

十、改革應當重視

整合資源、推進公務協作

有人評論中美兩國政治差異時說：「在美國，最有錢的五十個人就可以決定坐在白宮堅定之桌後面的那個人；而在中國最富有的一百人聯合起來都不能左右政治局的決定。」我們國家政治體制的一個優點就是保證了國家自主性，讓執政團體作出的決策能夠符合國家和民族的根本利益，而保證我們國家自主性的關鍵就在於黨對國家的全面領導。國家監察體制改革推動國家監察「全覆蓋」，應當處理好黨的領導與國家監察的關係，處理好國家監察與其他資源的整合乃至公務協作關係。

（一）設置監察委員會，保證其監察的獨立性

設置監察委員會，可望修正我國行政監察機關獨立性不強、覆蓋面不廣的不足。但是，在承繼紀檢、監察合署辦公之傳統的同時，還必須解決監察機關如何脫離附屬性、確立獨立性的地位和作用的問題。通過由全國人大設置監察委員會的路徑，的確在一定程度上可保證監察的獨立性，但是，要從根本上解決這個問題，處理好其與黨的領導之間的關係，依然依賴於黨自身的內部制約機制。瑞典的監察專員制度、香港的廉政公署制度等都可以提供相應借鑒，而其成功經驗要真正發揮作用，則必須與中國國情相結合，走中國特色的國家監察體制之路。

（二）賦予監察委員會以必要的職權，確保監察實效性

兩個試點決定以及《監察法（草案）》皆為監察委員會規定了3種職責和12項措施，是否足夠？可以期待在改革試點過程中尋找答案，也可以從理論上繼續深入研究。無論如何，以《監察法》明確監察委員會職權，須堅持充分賦予權力和嚴格規範權力的旨趣，從組織法和行為法的角度，為監察實效性提供支撐。

為了做到依法履行監督、調查、處置職責，起碼應當以《監察法》賦予監察委員會以監督權、調查權和處置權。其中的監督權和調查權，與即時強制以及信息的歸集和使用等信息管理密切相關，往往也會涉及個人隱私等需要保護的涉密信息，所以，明確賦予監察委員會以信息公開權，包括公開其自身所作重大決定和總結說明，公開監察事項及處理情況，與新聞單位的獨立報道相呼應，可望對公權力機關、組織、團體及其公務人員構成強大的社會威懾力，確保監察的實效性，有力地保護公民、法人和其他組織的合法權利。

（三）確立監察委員會信息公開制度

目前我國行政系統的政府信息公開已有《政府信息公開條例》作為法規範支撐，相關制度建設業已取得長足發展。但是，監察委員會不是行政機關的部門，不適用《政府信息公開條例》。應當以《監察法》明確賦予監察委員會以信息公開權。

除了《監察法（草案）》第53條關於「監察機關應當依法公開監察工作信息，接受民主監督、社會監督、輿論監督」的規定外，還應當直接為其提供相應的法規範依據。監察信息是否應當公開，應當以怎樣的方式或者路徑公開，乃至不予公開的適用條件等，都應當堅持和遵循法定原則。

公開是最好的監督，既是對被監察者的最好監督，也是對監察員的最好監督。通過監察信息公開，可以加強社會公眾對監察事項的了解，也可以對行使公權力者進行監督制約。在制度和程序設計上，應當特別注重信息公開，並將公開貫徹於受理、調查、處理乃至事後反饋、評價和完善的全過程。同時，為避免過度的信息公開構成對監察工作的不利影響，還應當建構與之相對應的信息保護制度。

（四）確保監察委員高素質及委員身份保障和人身安全

高素質的監察委員是監察制度具有實效性的保障。監察對象的專業化需要監察機構工作人員的專業化，這就要求監察委員必須具備較高的專業水平。在這方面，檢察機關推行的深化「三位一體」專業化建設的經驗值得借鑒。但是，監察的特點決定了其在強調專業化的同時又要注重通才和協調的作用，故而，既要興「專業化、專門化」辦案機制之例，又要昌「流水線、鏈條式」辦案模式之宜，注重各種模式的機制、各種素養的人才和各種類型的案件科學合理組合，追求資源整合的最優化。

監察委員行使監察職權，應當享受身份保障權。鑒於其身份的特殊性，對其身份保障權亦應當以《監察法》予以特別規定，有針對性地對其身份乃至人身安全等設置特別的保障機制，使其能夠全身心地投入工作，無後顧之憂。

（五）確立監察委員會與外部資源的溝通與整合機制

監察委員會與外部資源的溝通，有許多種情形。其中最重要的應當是與作為法律監督機構的檢察機關之間的溝通和整合，而最廣泛的應當是與作為信訪機構的信訪局以及與信訪相關的各機關、組織之間的溝通和整合。

此外，從智力資源支持的角度來說，監察委員會除了儘可能配備高素質人才，來保障其工作專業、優質、高效之外，在某些方面、某些領域、某些階段，還是要考慮藉助外腦。改革開放數十年來我們已經積累了包括建立政府法律顧問制度在內的大量利用外腦方面的經驗。日本的審議會制度對我們依然具有重要的啟迪意義。

結語

建設合憲、合法、可持續

且具有實效性的監察制度

以上探討了十大課題，每個大課題之下又分出數個小課題，有的思考了對策，有的尚待繼續展開思考。雖然《監察法（草案）》已面向社會徵求意見，還遠未達到可以作結論的程度，但是，作為此題研究的階段性成果，在此歸納如下幾點：

1.國家監察體制改革勢在必行

「如果不堅決改革現行制度中的弊端，過去出現的一些嚴重問題今後就有可能重新出現。只有對這些弊端進行有計劃、有步驟而又堅決徹底的改革，人民才會信任我們的領導，才會信任黨和社會主義，我們的事業才有無限希望。」上述判斷對於理解我國目前國家監察體制改革的必要性和重要性，同樣具有重要的啟示意義。

2.切實做到合憲、合法

改革需要修憲來為其提供正當性基礎。然而，憲法修改「茲事體大」，須慎之又慎。應當堅持以法治思維和法治方式推進每一項規範和制度建設，堅持立改廢釋並舉，做到立法與改革相銜接，改革於法有據。改革以及由此而來的憲法修改不得觸及憲法制度之核心內容，不得改變以「黨領導人民建設一個民主、法治、權力制約和人權受保障的現代化共和國」為內容的憲法根本。涉及國家機構設置的改革，要充分體現我國人民代表大會制度這一根本政治制度，使其保障改革順利進行。

3.科學界定監察對象

監察的對象應當是「全覆蓋」的，將全部公共權力及其運作置於監察的範圍之內，又要正視「全覆蓋」的限度，遵守相應的限度或者邊界，尊重權力機關的憲法地位，並恪守審判獨立的憲法原則。同時，既應當注重反腐敗監察，亦須要關注信訪（苦情處理）、合法規範運營的督促，以科學合理的日常化約束機制，謀求公共利益的最大化。

4.科學配置監察資源

無論是反腐敗監察，還是信訪（苦情處理）、合法規範運營的督促，都需要科學配置監察資源，準確把握監察力度，根據公共職位的高低和權力的大小以及權力行使的形態，有針對性地實施監察。

職位越高、權力越大，對其監督制約的資源就要越密集，力度就要越大，措施就要越嚴，要求就要越高。因此，監察應當講求科學方法，注重分門別類地實施監察，追求監察的實效性，實現辦案數量、質量、效率、效果相統一。

5.監察權應當具有獨立性和權威性

監察機關依法實施監察，不受其他機關、組織或者個人非法干預，其所作出的監察決定具有公定力、拘束力和執行力，故而對被監察對象具有強制力，對全社會具有權威性，包括監察機關自身在內的任何機關、組織和個人都受其約束，無權擅自修改或者推翻。

6.注意制度機制和程序建設，確保監察委員會與外部資源的溝通與整合

在我國建立科學的縱向層級監察系統，首先應當修改憲法，為其提供合憲性基礎，然後是制定《監察法》和相關必要的法律，修改相關配套法律，為其提供法律依據。這是改革體現法治思維和法治方式乃至國家治理能力現代化的基礎性前提。《監察法（草案）》已面向社會徵求意見，接下來對相關制度、機制、程序和標準予以切實完善，穩步推進，就顯得格外重要。

為確保國家監察體制改革目標的實現，應當以《監察法》來確認監察委員會的職能、任務、許可權、行使權力的條件和程序，並據此設置最佳資源配置和優化組合的機構編製。

推進國家監察體制改革，應當遵循制度變遷的規律改革創新，將原則的堅定性與策略的靈活性結合起來，將整體協調與局部推進統一起來，做到整體布局，統籌兼顧，科學處理黨的領導與人大授權、依法治國與依規治黨、繼承傳統與發展創新、發揮高層智庫作用與擴大公民參與的關係，使之沿著不斷增強和優化的軌跡演進，以避免陷入制度「鎖定」狀態，從而實現國家治理體系和治理能力現代化目標引導的制度變遷。