川普與聯邦法官互懟 總統為何不能為所欲為

　　文丨徐賁（美國加州聖瑪利學院英文系教授）

　　美國司法部於星期六（2月4日）正式提出上訴，總統川普、國務卿蒂勒森（Rex Tillerson）及國土安全部長約翰?凱利（John Kelly）為上訴人。2月5日，美國聯邦第9巡迴上訴法庭作出裁決，駁回司法部提出的要求：緊急凍結西雅圖法官裁決。巡迴上訴法庭維持西雅圖地方法庭聯邦法官詹姆斯·羅巴特（James Robart）先前關於暫停執行總統行政令的裁決，這是美國司法權力對總統和政府行政權力進行制衡的結果。這個制衡機制是如何運作的呢？涉及怎樣的司法程序？這可以從什麼是總統行政令說起。

　　一、總統行政令和川普的移民禁令

　　美國總統通過總統行政令來實現自己的政策目標，這是憲法賦予總統的行政特權，也是總統手裡的一件行政利器。總統行政令是一份總統簽字、下達給聯邦政府的"紅頭文件"，無須經過國會批准便可生效。

　　特朗普上任兩周，簽署20多項總統行政令，包括退出TPP，美墨邊境牆計劃以及引發爭議的禁穆令

　　新總統上任伊始，要推行自己的政策，或推翻現有政策、規矩、規則等，簽署行政令是最方便的施政手段之一，比耗時費勁還未必成功的立法程序更立竿見影。白宮"紅頭文件"的內容涵蓋廣泛，可以是最劇烈的政策改變，也可以針對政府機構日常運作。前者如川普總統下令給兩個極具爭議的輸油管項目開綠燈；後者如奧巴馬總統下令2015年聖誕節前平安夜政府機構關門半天。

　　總統的紅頭文件雖然威力強大，但不是它說了就算的。這是因為，總統行政令不能超越法律允許的範圍。因此，每一份行政令都會經過法律顧問辦公室的評估，以免觸犯法規。國會可以通過立法來推翻總統行政令，相關當事方也可以提起訴訟由法庭來審理，總統也得服從法庭的裁決。

　　川普總統一上台，便以密集頒布總統行政令來兌現他的競選綱領和主要承諾。他對美國現有建制的批判態度可以從他發布總統行政令的頻率、數量和內容覆蓋面看出一些端倪。截止目前，川普的白宮已經發布了不下7份行政令，其中移民禁令和邊境安全令也許是爭議最激烈，執行起來障礙最大的。

　　關於移民的總統令規定，難民接受項目暫停120天，2017年接受難民人數5萬封頂、無限期禁止接受敘利亞難民、禁止7個穆斯林人口為主的國家的公民入境美國，特殊情況例外。

　　雖然這項行政令立刻付諸實施，但華盛頓和明尼蘇達兩州向美國聯邦法院起訴說，總統的行政令對州內人民造成了「立刻和不能挽回的傷害」。主持仲裁的聯邦法官羅巴特接受了起訴的論辯，並作出判決。那麼聯邦法官和聯邦法院又是怎麼一回事呢？

　　二、聯邦法院和聯邦法官

　　在美國，「聯邦法官」通常是指依照美國憲法第三條，經總統提名並被參議院批准的法官。國會立法在美國不同地區建立了13個上訴法院（也叫巡迴法院）和94個地區法院。這些法院的每個法官都屬於聯邦法官範疇。這包括了最高法院的首席大法官和陪審法官，以及上訴法院的巡迴法官和地區法院的法官。另外，國際貿易法院的法官也是依據憲法第三條任命。以上法官被稱為「憲法第三條法官」。其他在聯邦法院任職的法官，包括破產法院的法官，有時也被稱為聯邦法官；但他們不是按照憲法第三條的規定任命的。這次做出暫停執行川普移民法令的羅巴特法官是一名「憲法第三條法官」，也就是說，他的權力來源於美國憲法第三條。他做出裁決的西雅圖地方法院是94個地區聯邦法院中的一個。聯邦法院有比各州地方法院更高的權威。

　　聯邦法官羅巴特，2004年由共和黨總統小布希提名，共和黨掌握的參議院通過，此次否決了共和黨總統特朗普的總統行政令。

　　羅巴特法官在他的聯邦法院里做出這項裁決，是因為華盛頓州向法院起訴，起訴是由州檢察長提出的。在美國，任何案件中兩個最重要的當事人既不是檢察官，也不是辯護律師，而是案件的受害一方和造成傷害的一方。州檢察長代表州，也就是州里的居民。在華盛頓州的起訴中，人民是受害者。美國司法制度把刑事起訴的責任交給政府（檢察官），在大多數情況下，受害者只是充當證人的角色。檢察官一職主要是美國人自己發明的，是美國沒有因襲英國的少數政府職位中的一個。直到今天，英國對刑事案件仍然實行對罪犯實行由私人起訴的辦法。

　　法官是在有案件時才擔任仲裁的，他不能製造案件。沒有起訴就沒有案件，就算有受害人，也不會成為一件法院審理的案子。雖然美國國內有人反對川普的其他總統行政令，如退出TPP、在墨西哥邊境造牆，但如果沒有人正式向聯邦法院對此起訴，也就沒有法官可以在法庭上做出與之相符或抵觸的裁決判定。

　　特朗普簽署美墨邊境牆計劃，由於無受害人提起訴訟，並未進入法庭審理程序

　　川普的移民禁令發布後，1月29日，有包括加州和紐約州在內的民主黨執政的16個州的檢察長發表聯合聲明，譴責總統川普簽署的移民禁令違憲，並誓言對抗。聲明說：「身為我們各州逾1億3000萬美國人以及外籍居民的首席司法官員，我們譴責總統川普的違憲、不符美國且違法的行政命令。」他們誓言「攜手合作確保聯邦政府遵循憲法、尊重身為移民國家的美國歷史，不會因為出生地或信仰而非法對付任何人。」

　　但是，抗議歸抗議，誓言歸誓言，既然沒有起訴，也就沒有案件。直到華盛頓州檢察長鮑勃?弗格森（Bob Ferguson）正式提出起訴，這才有了一個交由聯邦法院審理的案件。在民主法治的美國，那16個州的檢察官們（還有許許多多抗議的民眾），他們發出反對的聲音固然重要（條件是言論自由），但要解決問題，還必須像弗格森那樣在法治的制度內發聲。只有啟動法律程序，才有成功的可能。當然，這麼做需要有司法的獨立和相對健全的司法制度。

　　三、關於川普移民禁令的公共說理

　　美國的司法程序是以當事人辯論式訴訟制度為基礎的。也就是說，法院是一個中立的場所，訴訟雙方在公正的仲裁人面前辯論不同的意見。辯論是以理性、邏輯的公共說理為基礎的。華盛頓州檢察長鮑勃?弗格森在起訴中提出，川普的禁令對該州居民造成嚴重危害，並事實上在支持歧視。兩天後明尼蘇達州加入了這場官司。在法庭上，華盛頓州副檢察長諾亞·珀賽爾（Noah Purcell）強調，總統禁令是針對穆斯林的，因此違反憲法關於政策與宗教信仰分離的原則。

　　代表川普政府的司法部律師米歇爾·本內特（Michelle Bennett）提出反駁說：國會給予總統做出關於國家安全和移民入境決策的權力，川普總統的行政令是出於國家安全的考量。

　　特朗普禁穆令引發全美多地抗議

　　法官的裁決是：川普政府以911恐怖主義襲擊作為禁令的理據，但事實上並沒有來自有關七國的公民曾在美國本土進行襲擊。總統的行政命令沒有能「基於事實，而非虛構情節」。同時，華盛頓州已經充分證明禁令對該州 "造成損害"，例如令一些州資助大學的學生被困海外。法官因此下令暫緩執行川普總統不準七個穆斯林國家公民入境的禁令。

　　值得注意的細節是，法官並沒有對川普法令的合法性作出裁斷，沒有說它合法或不合法，違憲或不違憲。他並未說應該廢止總統行政令，而只是裁決暫緩執行。限制執行與廢除行政令是不同的。法官考慮到：一、這兩個州在進一步的官司中有可能勝訴；二、這兩個州的居民可能已經受到不可彌補的傷害；三、限制總統禁令符合公共利益，在整個案子得到充分庭審之前，繼續總統行政令比停止它可能造成更大的傷害。

　　西雅圖地方法院的判決體現了美國的司法理性，有三個值得注意的要點：第一，法官並未就總統行政令背後的原因（如總統的私人動機，或是否宗教歧視）做裁決。這符合美國公共論辯的基本原理：有事說事，不要牽扯動機，否則就容易因人論事。司法部律師本內特提出，「不應追問行政令背後的理由」。法官回答說，他要追究的是「合理性」，不是「動機」，「我需要決定的是，行政令是否有合理的基礎。……這就需要我決定這個基礎是事實還是虛構」。既然總統行政令以911事件為理由，既然肇事的恐怖分子並非來自這七個國家，行政令也就沒有事實的基礎。

　　第二，起訴方提出了兩個不同性質的理由，第一個是實用的理由（「造成傷害」）。「造成傷害」並不一定違憲，有時候，為了國家安全，會造成一些局部的利益傷害。實用的理由雖然可能有效，但不充分。第二個是道義的理由（宗教歧視），一旦證明總統行政令是宗教歧視和違憲，那就必須廢止。道義的理由雖然充分，但難以證明。因此，這不是一個簡單的案子，為此，法官裁定，暫停執行，有待進一步的充分審理。

　　第三，法官裁定，應停止執行川普總統的行政命令，在全國範圍內立即實行。法官要求裁決適用於全國，是因為，起訴的雖然只是兩個州，但這兩個州的居民在全美國有居住和遷徙的自由，也不能限制他們在美國哪個出入境口岸入境，所以不能局部處理。這必須是一件涉及全國範圍的事情。

　　四、美國的獨立司法權力

　　有人會問，一個州檢察官怎麼可以起訴政府？而一個法官怎麼膽敢做出對總統不利的裁決？而且，結果居然是州檢察官打贏了官司（至少部分如此），這又是怎麼一回事？這裡主要有兩個方面的原因。

　　美國三權之一的司法權掌握者——聯邦法院

　　第一，從個人來說，聯邦法官是終身的。聯邦法官只要秉公斷案，無須顧慮總統喜歡不喜歡，會不會予以報復或懲罰，將他革職或讓他丟掉飯碗。法官終身制未必是理想的制度，任何人都不可能終身賢明，為什麼要終身制呢? 在美國，這是一個在歷史中形成的制度，制度一旦形成，便以穩定和延續性為重。除非能證明那是一個壞制度，否則不會輕易改變。聯邦法官雖然是終身職位，但200年前其實都做不長。那時候，人的平均壽命本來就不長。有的聯邦法官是個很辛苦的工作，像巡迴法官，實際是騎著馬去各處辦案。法院不是衙門，苦主不是上法院的門去打關司，而是法官把法庭帶到各處，人民公僕也不過如此。18 世紀，法官當上七八年就算長的了。到 19 世紀廢掉了騎馬的法官，平均也就是作個十五年，是議員二個半的任期，對於連任成功率九成的議員，做兩三任太正常了。到了20世紀，法官的平均任期超過了20年，以後還可能更長，遠遠超過總統的任期。

　　第二，從制度來說，美國的司法享受相對於立法和行政權力的獨立。但是，雖說是三權分立，其實不等於三權勢均力敵。法官一開始其實是個閑職，權力影響範圍有限。直到今天，聯邦法院和聯邦法官的大部分事情並不關乎聯邦。這次羅巴特法官裁決川普總統的移民行政令在全國產生影響，並不多見。這件事本來只關乎兩個州的苦主，並不是每個州的事情（可以想像，有的州甚至還可能是支持總統行政令的）。但移民和入境的簽證、民航班機配合、入關通行等具體事務的操作都事關全國，不可能各州各辦。

　　2010年10月，美國最高法院法官合影。

　　1803年，由於著名的馬伯利訴麥迪遜（Marbury v. Madison)案，法院開始扮演司法審查的角色，弱小的最高院變成了一個司法巨人。美國首席大法官馬歇爾（John Marshall, 1755 -1835）在這個案件中寫下了一句著名判語，現在被刻在美國最高法院的牆上：「解釋法律顯然是司法部門的許可權範圍和責任」。大法官和聯邦法官，他們強大，不僅是因為司法本身的權力，而且更是因為司法背後的憲法權威。司法審查是法院的屠龍刀，但有龍可屠的機會不多。當然，如果真的有龍可屠，那就是驚天動地的大事。就算有終身職位的法官一輩子也難得遇上。這次羅巴特法官對川普總統行政令的判決算是遇上了這麼一個機會。

　　美國人給予他們的聯邦法官，尤其是大法官這麼大的權力，經常讓外國人吃驚。1848年，托克維爾在訪問美國後寫道，「如果有人問我美國的貴族在哪裡，我會毫不遲疑地回答，……貴族在法官和律師那裡……在美國發生的任何政治問題，或早或遲，很少有不轉變為司法問題的」。除了行使司法審查權之外，法官們解決的問題還涉及錢財的爭執、利害的衝突、法規的審核，制定關乎千百萬人民生命的法規。正如美國政治學家詹姆斯·伯恩斯（James M. Burns）所說，「他們不僅成為『爭論的調解者』，還成為『問題的解決者』，而且『開始指導政府機構去執行某些政策』」。20世紀，英國工黨領袖哈羅德·拉斯基（Harold J. Laski）說，「聯邦法院尤其是聯邦最高法院所受到的尊敬，對美國生活的影響是其他部門難以相比的」。西雅圖地方法庭能叫停川普總統的行政命令，這件事證明，21世紀的美國法官仍在發揮拉斯基所說的那種「難以相比」的作用。