英國議會—搜狗百科

英國議會居於優越於其他機關的「至上」地位，曾經擁有幾乎是無限的立法權。對於議會的職能，有不同的概括。1978年設立的程序特別委員會將其概括為四項：立法、審查政府工作、控制財政、平反冤屈。議會1992年編印的「議會與政府」認為，英國議會承擔著七項工作：制定法律，檢察政府工作，控制財政，保護個人，審議歐共體建議，辯論時事，審理上訴。英國官方年度報告《英國2000》將議會職能概括為四項：通過法律；以就徵稅作出表決的方式為政府的工作提供運作手段；審查政府的政策和行政管理，包括財政支出；辯論日常的重要問題。從權力運作的角度看，英國議會的主要職能是立法、監控財政、監督政府。此外，在外交、司法等方面也發揮著一定的作用。

立法

所謂議會的至尊地位就是指議會的立法權。從理論上講，議會有權制定和廢除憲法以下的任何一項法律；此外，英國法律補承認任何人和單位有權推翻或廢棄議會所通過的法律。從這個意義上說，議會是英國「權力的基礎」，英國中央的一切憲政權力皆由選民賦予了議會，然後議會再將行政權授予政府，將司法權授予法院，而自己直接行使立法權。議會集三權於一身，高於政府和法院。它通過掌握立法權來體現自己的地位，同時也是藉助於立法來實現對政府和法院的約束。不過實踐中，政府是議會立法工作的組織者和領導者，議會在立法過程中沒有主動權，以至於由學者指出：現代英國議會的立法工作不過是對政府提出議案予以「審議、批評、批准」。

英國的立法過程大體有三個環節：準備並提出議案；審議並通過議案；批准議案使之成為法律。議會審議的議案分三種：公議案、私議案和混合議案。公議案可以提交給兩院中的任何一個，私議案通常由經授權的當事人的代理人提出，混合議案由一個特別委員會處理。所有這些議案在經過了議會兩院的各個階段後，即呈送國王批准，由國王頒發特許證書，再交由議長在兩院宣布。

（一）政府議案絕大多數公議案都是政府議案。政府議案在議會審議時有優先地位。由於執政黨通常在下院中佔有多數議席，所以政府議案一般能夠通過。這時，議會所起的作用實際上並不是「立法」而是將政府法案宣布為合法。但是，沒有下院的同意，任何議案都不能成為法律。

內閣對法案起草工作實行統一控制。起草工作由專門的法案起草室完成，起草室設在財政部內。政府立法計劃內的重要議案，由國王在11月份議會開幕式的講話中公布，隨後送到兩院中的任何一個審議，通常情況下是限送到下院。正常情況下，政府議案要經兩院通過；但主要是涉及財政事務的議案永恆由下院審議通過。議會法還規定，在特定環境下，下院可不經過上院而通過議案。兩院通過法案的過程相似。

（二）普通議員議案普通議員議案佔英國議會下院每年審議議案的10%。而且這種議案的通過率也比較低，但仍有其重要價值。這種議案起到了對政府議案拾遺補缺的作用。此外還體現了民主憲政精神，起到了調節政府與議會之間憲政關係的作用。普通議員議案在下院審議時受到一定程度的歧視，它們職能在議會開會時間的每星期五（抽籤決定）被討論。普通議員議案也可以利用「10分鐘規則」和「普通提交法」提出。在審議普通議員議案的過程中，提案者不能指望黨紀保甲，只能依靠議員個人努力來說服全院接受。

（三）私議案私議案由議會外的個人、團體、地方政府提出，通常是由地方政府提出。具體操作是由提出私議案的代理人來進行，代理人要將議案提交下院私議案辦公室。私議案大部分轉給上院處理，其審議程序與公議案相近，只不過多數工作由委員會完成。

（四）混合法案混合法案沿革來說是公議案，只不過其中某些條款影響了私人的權利，包含著一些私議案的性質。一項議案是否屬於混合議案，由下院私議案辦公室裁決或由議長裁決。混合議案一般提交給一個特別委員會處理，其程序與審議私議案大同小異。

（五）委託立法這種制度就是，議會通過的法案只規定一般的原則，而授權給內閣大臣或得放行政部門去規定細則而成為法令。實行這種制度主要是為了減少議會的壓力，也適應了內閣權力不斷擴大的進程。議會通常將權力委託給那些直接向議會負責的部門，且保留確認或宣布委託立法無效的機會。兩院設立一個聯合委員會來報告制定中的法令的進度情況。為了節省全院大會的時間，下院利用常務委員會來辯論法令的價值，評判決定實際上是在全院委員會上作出。在上院，對法令的辯論是在全院大會上進行的。上院授權給一個審查委員會來考察被授權的機構是否正確行使了權力。

監控財政

英國議會的歷史與爭奪控制財政權分不開。議會就是通過掌握財政來控制政府的政策和工作的。1911年的議會法頒布後，議會對政府財政的監控權完全轉移到了下院，上院無權通過和否決財政議案，只能對下院的決定表示同意。不過議會對財政大權的控制只是理論上的。議會對政府財政控制的效果令議員們失望，反倒是政府真正控制了財政大權。任何財政議案必須由政府提出，下院方可受理。將財政提議權授予政府是與英國憲政制度的特點密切相關。責任內閣制要求內閣擁有決策權，而財政決策是各種國事決策中最首要的決策，這就決定了必須由政府掌握財政決策權，而議會應該維護政府作出的財政決策。

但是，這並不等於議會在財政問題上無所作為。議會仍可以對政府的財政事務進行監控，主要體現在：第一，任何財政提案必須首先向議會下院提出，由下院審議、表決；第二，任何財政議案必須轉化為立法，才具有法律效力。議會監控財政的機構分兩個層次，即全院大會和委員會。全院大會監控手段有三：辯論、質詢和立法。委員會的監控主要側重於跟蹤相應的政府部門的工作和政策，並通過聯絡委員會向全院大會報告所獲得的情況。在委員會中，起作用最大的是國家帳目委員會。議會監控財政的渠道主要有兩條：一是監控財政收入，而是監控財政支出。

（一）監控財政收入英國政府的財政收入的主要來源是稅收，此外還有發行公債，這些活動必須取得議會的批准。英國憲政理論認為：在決定向人民徵收什麼和多少稅款的問題上，只有經過選舉產生的下院享有發言權。議會監控徵稅的主要環節有：聽取財政大臣的預算演說，接受徵稅動議，進行預算辯論，表決籌款決議，審議財政議案，上院審議和國王批准。一項財政法案從上年11月份提出到次年5月初國王簽准，要經歷六個月的時間。從接受動議到審議通過，要經過下院的幾道關口。

（二）監控財政支出政府提出財政預算時就已經有了支出的內容，而且是根據支出的概算而定出的收入項目，即籌款方法。政府在獲得議會授權籌款後，並不能隨意使用這些款項。全部政府歲入款項都必須存入在英格蘭銀行開設的國家帳戶，即同意的國家基金，政府全部歲出從這個基金中撥付。如果撥付，政府還須徵得議會得授權。議會主要通過以下幾條途徑來監控政府財政支出。

1.年度授權制。政府每年得大多數開支項目都是年度開支項目，都需要獲得議會得年度授權。財政年度結束時政府要想在新得財年繼續這些開支項目，必須重新申請議會授權。

2.專項撥款制。每項撥款都是專項撥款，專款專用。

3.撥款審議制。在政府向下院提出年度開支概算和經費申請後，下院全院大會要對概算進行審議，然後進行表決，最後形成若干法案，授權英格蘭銀行向政府支付款項。

4.餘款退還制。政府每一財年的經費如果出現富餘，必須退還統一的國家基金。

5.開支審計制。議會通過撥款法案後，還要對政府開支進行審計。

監督政府

雖然，「從更實際的意義上說，政府控制著下院」，但議會畢竟是法定的最高權力機關，它有權監督政府。英國議會對政府的監督體系可分為如下三個層次：

（一）下院整體的監督下院作為一個整體，是監督體系的最主要的組成部分。除了控制立法和財政外，議會作為整體所掌握的監督渠道主要有兩方面：

一方面，迫使政府辭職。迫使政府辭職是下院掌握著的控制政府的最後手段。如果下院通過了對政府的不信任案，政府就必須立即辭職。政府也可以提請國王解散議會，舉行新的大選，但新的議會產生後，要根據選舉結果產生新的政府，是加上還是要換政府，除非原執政黨又取得了多數席位，首相可以保持原班人馬。議院迫使政府辭職的主要手段是提出不信任動議並將之通過。不信任動議通常由第一反對黨提出。不信任動議有直接的和間接的。直接的不信任動議直截了當、明白無誤地表達出對政府的不信任。間接的不信任動議是先就某個具體事項、政策對政府提出譴責動議，或者對政府的某項法案提出修正案，然後表明對政府的不信任，要求政府辭職。

另一方面，議會的查弊制度。1967年英國議會通過了建立議會查弊制度的立法，設立了議會查弊官（Parliamentary Ombudsman），或稱作議會行政專員（Parliamentary Commissioner for Administration），專門負責調查政府的弊政。查弊官由首相推薦，女王任命，獨立於政府，直接向議會負責，從下院領取薪水，並向下院的一個小型特別委員會報告工作。其管轄範圍涉及中央各部、辦事機構和大量非政府公共團體，主要指責是調查公眾直接或經議員提交的投訴。所謂查弊不是指決策上的事務，而是政府行政過程中出現的程序中的過錯，如政府官員的不稱職、無端、官僚作風等。不過議會特別委員會傾向於鼓勵查弊官對弊政作出較寬泛的解釋。查弊官由廣泛取證權。他對政府的監督作用是值得肯定的：通過大量查工作實際對政府的工作起到了及時糾偏甚至是指導性的作用。

（二）反對黨的監督英國議會的監督功能在很大程度上是靠反對黨實現的。反對黨議員的主要工作任務和職責就是挑政府的毛病。英國議會的遊戲規則也為反對黨發揮監督作用提供了動力。只有政府下台，反對黨才有機會上台，政黨的綱領政策才有貫徹的機會，黨內精英們也才有機會去政府任職。議會提出的對政府不信任案，實際上是通過反對黨實現的；與查弊官相聯繫的特別委員會由反對黨任主席。反對黨著眼於爭取自己上台執政，為此，尋找政府施政中的漏洞和失誤，並以議會辯論和質詢等方式進行抨擊。

（三）議員個人的監督議員在議會中有一定獨立性，除了作為本黨議會黨團的一個成員外，同時還是一個選取在議會中的代表。議會對政府的監督功能，在相當程度上也是通過議員個人發揮出來的。議員個人的監督作用體現在兩個方面：一是在議會整體及政黨議會黨團履行監督職能時發揮一個分子的作用；二是發揮作為選區的個體獨立作用。就後一方面來講，議員除了在審議立法、財政等活動中參與辯論、質詢外，議會兩院還為后座議員審查政府的政策提供了很多法定的機會。就下院來講，這些機會主要有質詢制度和延期辯論。