【特稿】監察委員會履職中，調查、處置是主導性職能，是監察權運行的剛性支撐

來源：中國反腐；作者：吳健雄，中國反腐敗司法研究中心主任、湘潭大學教授博士生導師、本項目首席專家。本文來源自《中南大學學報（社會科學版）》2017年第四期。原文標題為《國家監察體制改革的法治邏輯與法治理念》。轉載用作學習，文章僅代表作者個人觀點。

功能是職能運行所產生的效能。國家監察體制改革確定的監察委員會職能定位，決定了監察委員會必須由人大產生，與政府、檢察院、法院具有同等法律地位。監察委員會行使的監察權，是傳統立法權、行政權、司法權之外的一種新型的權力——監督執法權。這一權力包括監督、調查、處置三項基本職能。其中，監督是基礎性職能，調查、處置是主導性職能，是監察權運行的剛性支撐。

監督職能既包括對國家工作人員的批評教育和組織處理，也包括根據監督、調查、處分的情況及發現的問題，採取發送監察建議、宣傳、教育等多種手段，預防違法問題發生。預防可以是針對個案的，也可以是針對類案的；可以是發案後的事後預防，也可以是主動介入的事前預防。預防的手段，應當是多元化的，包括：針對發現的問題發送監察建議，完善制度或加強管理，從而強化他律；針對公職人員自身加強教育，從而強化自律；針對整個社會加強宣傳，爭取公眾對監察委員會工作的支持和配合，宣揚廉潔文化，營造良好的社會環境。

調查職能是對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪進行查證的執法活動。調查可以依法採取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、搜查、調取、查封、扣押、勘驗檢查、鑒定等措施。調查中，對已掌握部分違法犯罪事實及證據，仍有重要問題需要進一步調查的被調查人，經依法審批可以將其置留在特定場所進行調查。對採取留置調查措施的，應規定嚴格的程序和期限，並保障被置留人員的飲食、休息、醫療等基本權利。對需要採取技術調查、限制出境等措施的，經過嚴格的審批手續，交有關機關執行。調查是揭露和證實腐敗違法犯罪的基本權能。

處置職能是對調查的違法問題依據相應的法律法規予以審查定性並決定給予何種處分和處理。從監察委員會的處分手段看，根據違法問題嚴重性的程度不同，處理手段依次包括給予監察處分（如警告、記過、記大過、降級、免職、開除公職等）、移送司法機關追究刑事責任兩大層次。一方面，要嚴格依據法律法規，對違規違法問題進行定性和給予處分；另一方面，對偵查終結移送檢察機關起訴的案件進行預審，決定是否移送起訴。處分權是監督制約調查偵查活動的程序性設置，具有證據審查把關、保證辦案質量、保障被調查人合法權益、維護公正執法的功能。

監督、調查、處置三項職能的配置，與腐敗從違規違法到犯罪的關聯性特徵高度契合，符合主動性調查與被動性審查程序性制約的法治精神，創新了非刑事手段和刑事手段並用的腐敗治理模式，增強了腐敗預防的前置性和有效性。由監察委員會立案調查，檢察機關審查起訴，從根本上改變了刑事司法中「既當運動員又當裁判員」的弊端，體現了偵、訴、審獨立運行和相互制約的法治原則，增強了法治反腐的公信力。實踐中，國家監察職能與執政黨的紀檢職能一體運行，形成黨紀與國法雙管齊下的治理格局，所產生的法治功能主要體現在以下幾個方面：

懲戒威懾是法治反腐的首要功能。改革開放以來，我們黨不斷加大反腐敗鬥爭力度，但腐敗頻發、多發的勢頭仍未有效遏制。究其原因，與反腐治標持續性不夠，法律威懾功能遞減密切相關。黨的十八大以來，黨中央強調有案必查、有腐必反、有貪必肅，保持查辦案件的高壓態勢。懲戒威懾的力度大、範圍廣、效果佳，營造著風清氣正的政治生態，贏得了全黨全社會的擁護。它讓黨員幹部特別是領導幹部心存敬畏，放棄僥倖心理，讓意欲腐敗者在帶電的高壓線面前不敢越雷池半步。大量事實證明，腐敗案件發案率的高低，取決於社會上某一時期滋生腐敗的因素同抑制腐敗的因素的較量。增強發現腐敗的能力，將會改變腐敗者的心理結構，抑制趨從他人腐敗的心理。始終保持查辦案件的高壓態勢，使腐敗分子最大限度地受到黨紀國法的制裁，就能震懾那些心存僥倖的人，使其不敢犯罪，從而發揮特殊預防的獨特作用。

（二）固籠防範功能

固籠防範是法治反腐的基本功能。監察機關監督、調查、處置職能的運行過程，是權力運行正當性的確立、維持和恢復的過程，也是被違紀違法破壞的管理監督機製得以修復的過程。紀檢監察在治理腐敗過程中的固籠防範功能，是以「防微杜漸」和「亡羊補牢」為基本特徵的。監察監督活動是對監察對象是否勤政廉政的監視督促，主要表現為誡勉談話等批評教育和崗位調整等組織處理，實現對權力「出軌」苗頭的早抓早治，起到防微杜漸的「出籠」防範作用。監察調查處置是對監察對象違紀違法腐敗行為的查處，不僅是對「出籠」腐敗的法紀處罰，而且可以起到「亡羊補牢」的作用。通過在辦案中查找制度漏洞，及時發現「補籠」目標；幫助發案單位建章立制、促進權力規範行使，體現「築籠」的法治價值；查辦案件的過程中對發案的主客觀原因進行分析，可形成反腐執法的警示效應，擴大「固籠」法治效果，增強把權力裝進位度的籠子里的法治效果。

（三）教育引導功能

教育引導是法治反腐的重要功能。紀檢監察是執紀執法的職能活動，對腐敗問題調查的過程以及處置的實體結果上，不僅會積極影響人們的外在行為，促使公務人員依紀依法行事，而且能夠讓其對自己行為的後果產生可預期性，進而對其內心判斷與選擇產生影響，促使其自覺遵守紀律和法律。紀檢監察在治理腐敗過程中的教育引導功能，與黨內監督執紀問責和監察監督調查處置職能緊密結合，它包括受理黨員幹部違紀違規問題的舉報，對違規違紀者進行批評教育、組織處理和黨的政紀處分，對黨員幹部違法犯罪的立案審查、調查取證、性質認定和法律追究。無論是對違紀違規涉腐問題的監督處置，還是對腐敗違法犯罪的調查處置，都能產生遏制腐敗的價值導向。通過監督和執紀執法，使得黨員幹部的行為得到規範和引導，紀律法律的規範作用得以強化和實現。在這個過程中，通過紀檢監察的強制性和權威性，對違規違紀的人施加一定的壓力，使其接受社會的思想觀念與核心價值觀，使其從事反社會行為的思想動機得到抑制，國家的普遍價值觀與法治思想文化由此得到傳播和深化。

服務保障是法治反腐的本質功能。紀檢監察機關的反腐敗執紀執法，承載著維護黨的執政地位、維護人民根本利益、維護國家政權安全的多元價值。在政治價值上，反腐敗機關既是黨的領導的捍衛者，又是人民利益的保障者；在法律價值上，反腐敗機關既是黨紀國法的執行者，又是正義道德的弘揚者；在職能價值上，反腐敗機關既是腐敗犯罪的懲治者，又是廉潔政治的建設者。在全面建成小康社會的關鍵時期，在「十三五」規劃實施的進程中，應摒棄重懲治輕預防、重實體輕程序等機械執法、粗糙執法陋習，做到鐵腕「除蟲」，懲治腐敗不手軟，柔情「護花」，對改革創業中的失誤依法容錯，把服務保障融於反腐職能工作之中，做到保障「破」字當頭、「立」在其中。破履職懈怠情緒，立全面擔當意識；破就案辦案習慣，立多元服務意識；破以打代防思想，立綜合治理意識，為經濟社會發展創造安定有序的社會環境、誠實守信的經濟環境、清正廉明的政務環境、公平公正的司法環境。

社會向善是法治反腐的輻射功能。反腐敗是全社會的治理工程，這是因為腐敗行為會降低公眾的道德標準和社會凝聚力。當腐敗行為沒有受到應有懲罰的時候，就會對公職人員和社會公眾產生極大的誘惑力，使社會各階層抵制腐敗行為的能力大大減弱，從而導致價值觀的扭曲和社會道德的淪喪，加劇社會秩序的失范。十八大以來，黨中央以「零容忍」的態度堅決懲治腐敗，依紀依法查辦腐敗案件，堅持全覆蓋，無禁區，無例外，極大地提高了發現和查處腐敗行為的機率，形成了「伸手必捉」的社會氛圍，同時大力加強社會主義核心價值觀教育，營造誠實守信、公平公正的社會環境，有力地促進了社會風氣的積極向善。同時，紀檢監察機關通過與有關行業、系統、部門、單位建立信息共享機制，強化了職能部門與社會各界、社會公眾的良性互動，促進了社會管理力度的加強，這正是反腐敗社會向善功能的價值所在。

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