《行政監察法》修訂解讀

根據形勢和事業發展的需要，新近修訂了《中華人民共和國行政監察法》（以下簡稱《行政監察法》）。所修訂內容，對於進一步保障和規範行政監察工作，發揮監察機關職能作用，推進依法行政、從嚴治政，建設法治政府，必將發揮積極的作用，意義重大。新修訂的《行政監察法》主要包括以下幾個方面：（一）進一步明確監察對象的範圍是國家行政機關公務員和委託從事公務的人員等根據現行《行政監察法》的規定，監察對象的範圍是國家行政機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員。而《行政監察法實施條例》將法律、法規授權的具有公共事務管理職能的組織和行政機關依法委託的組織及其工勤人員以外的工作人員納入了監察對象範圍。在《公務員法》出台後，除行政機關工作人員以外，中國共產黨的機關、人大機關、政協機關、審判機關、檢察機關和民主黨派機關的工作人員也成為公務員，按照《行政監察法》的規定，上述機關及其公務員也應該納入監察對象範圍。但是，黨的機關是領導機關，監察機關作為政府的一個部門顯然無法對黨的機關進行監督；審判機關、檢察機關作為司法機關，按照憲法規定應由人大及其常委會對其進行監督，如果監察機關對其進行監督，那麼與人大及其常委會的監督權的行使會產生衝突；人大機關是國家權力機關，政府要向其負責並報告工作，接受其監督，監察機關作為政府的一個職能部門應當接受人大的監督，而不能去監督人大；政協機關、民主黨派機關作為參政議政機關，並不直接行使國家權力，從監察機關的性質出發，也不宜對其進行監督。在現有監察體制不變的情況下，如果將《公務員法》所規定的其他六類機關及其公務員納入監察對象範圍，在法律上、理論上都沒有充分理由，因此，為了與《公務員法》所規定的公務員的範圍相協調，根據監察機關的法律定位，新《行政監察法》第二條規定：監察機關是人民政府行使監察職能的機關，依照本法對國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員實施監察。另外在第五十條規定，監察機關對法律、法規授權的具有公共事務管理職能的組織及其從事公務的人員和國家行政機關依法委託從事公共事務管理活動的組織及其從事公務的人員實施監察，適用本法。（二）對實名舉報實行強制回複製度此次修改的行政監察法規定，監察機關依法受理舉報，對實名舉報的予以回復；對舉報事項、受理舉報情況以及舉報人相關的信息予以保密，保護舉報人的合法權益。泄露舉報事項、舉報受理情況以及與舉報人相關的信息的，依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。長期以來，基層舉報途徑的不通暢，舉報人遭到打擊報復的事時有發生，因此，在該法中增加的相關規定值得充分肯定。關於舉報制度的相關規定，體現了我們的行政監察工作是在走群眾路線。事實上，群眾舉報在中國乃至整個世界都是一種比較重要的監察手段，這實際上是在進行一種行政調查機制的建構。這對於行政監察中行政調查權的行使、行政收集權的落實都是有積極作用的。對於「實名舉報的予以回復」的規定，是一種互動的機制，也是對群眾參與的熱情和精神的肯定和激勵。另一方面，對舉報事項、受理舉報情況以及舉報人相關的信息予以保密，保護舉報人的合法權益體現了一種政府責任感，也是對積极參与行政監察者權益的保護。因為現實中確實發生了一些舉報人遭打擊報復的情況，法學界此前也多次就舉報人保護制度進行過討論，《行政監察法》的規定未必做到了充分保護舉報人的合法權益，但是從法律意義上看還是有了非常重要的進步。（三）理順派駐監察機構管理體制根據《行政監察法》的規定，縣級以上各級人民政府監察機關根據工作需要，經本級人民政府批准，可以向政府所屬部門派出監察機構或者監察人員。派出監察機構或監察人員設置的目的，是為了使監察工作更好地深入到政府所屬的部門，經常、及時、準確地了解情況，並圍繞所在部門的中心工作，有效地開展事前、事中和事後的全過程監督。派出監察機構或監察人員設置的程序，必須由監察機關提出設置的意見和建議，報經本級人民政府批准，並撥給相應的人員編製和經費後實施。依據《行政監察法實施條例》的規定，派出的監察機構或者監察人員檢查被監察的部門在遵守和執行法律、法規和人民政府的決定、命令中的問題；受理對被監察的部門和人員違反行政紀律行為的控告、檢舉；調查處理被監察的部門和人員違反行政紀律的行為；受理被監察人員不服行政處分決定或者行政處分複核決定的申訴；受理被監察人員不服監察決定的申訴；督促被監察的部門建立廉政、勤政方面的規章制度以及辦理派出它的監察機關交辦的其他事項。但是，對於派出機構的管理體制，一直是實務中爭議比較大的問題。在目前的體制下，派出監察機構或監察人員是監察機關的組成部分，代表派出它的監察機關行使監察職能，對派出它的監察機關負責並報告工作。派出的監察機構或者監察人員履行職責，適用與監察機關履行職責相同的程序。對於案件的查處，原則上實行分級管理，監察機關負責對駐在部門負責人違紀案件的查處工作，而派出機構負責駐在部門各職能機構及其工作人員違紀案件的查處工作。因此，新的《行政監察法》對現實中監察機關的派出機構和人員管理不明晰的問題予以釐清，規定「監察機關派出的監察機構或者監察人員，對派出的監察機關負責並報告工作，由派出的監察機關實行統一管理」。這在一定程度上理順了派駐機構管理體制。（四）增加監察機關的兩項職責新的《行政監察法》增加了監察機關的兩項職責，一是增加對糾正損害群眾利益的不正之風工作進行組織協調、檢查指導、匯總分析報告的職責。二是增加對預防腐敗工作進行組織協調、綜合規劃、檢查指導的職責。多年來，國務院糾風辦和地方政府糾風工作部門認真履行職責，糾風工作取得了階段性成果。目前，國務院糾風辦和地方政府糾風工作部門的辦事機構均設在各級監察機關，因此，對糾風工作進行組織協調、檢查指導、匯總分析報告，事實上已成為監察機關的一項重要任務。但以往由於沒有法律依據，在一定程度上影響了糾風工作的深入開展。新《行政監察法》第十八條第二款規定：監察機關按照國務院的規定，組織協調、檢查指導政務公開工作和糾正損害群眾利益的不正之風工作。新《行政監察法》為依法開展糾風工作，不斷加大糾風專項治理力度，維護人民群眾的切身利益提供了有力的法律保障。另外，增加對預防腐敗工作進行組織協調、綜合規劃、檢查指導的職責，有利於監察機關不斷加大從源頭上治理腐敗的力度，採取有力措施，協調有關部門推進行政審批制度、財政管理制度等一系列改革，積極推進政務公開，強化了對行政權力的制約和規範，通過深化改革和制度建設，逐步剷除滋生腐敗的土壤和條件。對預防腐敗工作進行組織協調、綜合規劃、檢查指導，事實上已成為監察機關的一項重要任務。新成立的國家預防腐敗局已經正式開展工作，其辦事機構就設在監察部。（五）強化監察許可權與監察方法多樣化新《行政監察法》增加了兩種可以提出監察建議的情形，一是需要給予責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、免職等問責處理的；二是需要完善廉政、勤政制度的。問責處理是有效懲處違法違紀行為的手段之一。對有些違法違紀的監察對象在依法給予處分的同時，還可以建議有關單位給予免職、責令其辭職、辭退等組織處理。另外，完善廉政、勤政制度，堵塞漏洞是從源頭上防治腐敗的根本措施。因制度不健全，有漏洞可鑽，因而導致違法違紀行政發生的現象時有發生。監察機關在履行職責過程中發現被監察單位存在制度不完善問題，依法提出監察建議，有利於被監察單位及時堵塞漏洞，防止違法違紀行為再次發生。因此，對需要完善廉政、勤政制度的提出監察建議，可以充分發揮監察工作預防腐敗的功能。另外，新《行政監察法》將多年來行政監察工作實踐中形成的執法監察、廉政監察、效能監察等監察機關履行職責的方式法定化。這對於保障監察機關依法履行職責，確保監察工作的順利完成具有重要意義。（六）進一步完善了監察程序監察程序應該依法公開，這是依法行政的基本要求，因此，新《行政監察法》在第二十七條規定：監察機關應當依法公開監察工作信息。另外，監察機關對違反行政紀律行為人給予處分後，處分決定得到落實，是監察機關發揮職能作用的一個重要環節。對此，新《行政監察法》第三十六條規定，監察決定、監察建議應當以書面形式送達有關單位、人員。監察機關對違反行政紀律的人員作出給予處分的監察決定，由人民政府人事部門或者有關部門按照人事管理許可權執行。人民政府人事部門或者有關部門應當將監察機關作出的給予處分的監察決定及其執行的有關材料歸入受處分人員的檔案。（作者單位系國家行政學院法學部）