如何真正解決「誰來監督監督者」難題

作者：傅達林

在國家權力的配置上應重視彼此間的制衡，但為了破解「誰來監督監督者」的困境，還必須設計更有效的「以權利監督權力」的機制。正是在這個意義上，經過探索創新而逐漸定型的人民監督員制度，本質上體現的恰是以人民監督監督者的憲法邏輯。

為進一步完善人民監督員制度，健全檢察權運行的外部監督制約機制，最高檢和司法部日前聯合印發了《人民監督員選任管理辦法》，最高檢出台了《關於人民監督員監督工作的規定》。按照這兩份文件的規定，檢察院在辦理職務犯罪等案件的工作中，如果存在阻礙當事人行使訴訟權利等11種情形，人民監督員可以實施監督。這意味著，已經實施了13年的人民監督員制度，將迎來深化改革的又一次蝶變，以更加規範的選任管理、更加明晰的監督範圍、更具剛性的監督程序，發揮其監督監督者的法治功能。　　　　　　　　　　　　　　　　　　

誰來監督監督者

在好萊塢電影《國家公敵》中，主人公羅伯特·迪恩這樣發問:我們有必要對那些有可能危及國家安全的行為進行監督，可是誰來監督監督者?這一美國社會中拉不直的問號，實際上也一直困擾著我們。

在我國，為了防止執法和司法機關濫用職權，維護國家法制統一，憲法設置檢察機關作為國家的法律監督機關，行使對其他國家機關和工作人員的法律監督職權。實踐中，這對於促進公務人員依法履職、有效追訴和懲治犯罪、監督訴訟活動依法開展、確保法律順利實施等，起到了不可或缺的重要作用。但是，「一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗」。法律監督權作為國家權力的重要內容，其在監督其他權力行為的同時，自身也蘊含有被濫用的極大可能，由此帶來的問題是:誰來監督監督者?

尤其是檢察機關在辦理職務犯罪案件時，倘若做出不立案、撤銷案件和不起訴決定時，法院很難介入監督，異體外部制約的缺失及內部自我監督的式微，很容易讓民眾對監督權力的檢察權產生公正性懷疑。

對權力的監督一般有兩個路徑，一是「以權力制衡權力」，二是「以權利監督權力」。前者強調權力間的制衡與監督，但容易陷入無休止的為權力「疊床架屋式」的制度設計。恰如黃宗羲先生在《原法》中所言:「用一人焉則疑其自私，而又用一人以制其私;行一事焉則慮其可欺，而又設一事以防其欺。」監督監督者的權力設防便難有終結之處。

在國家權力的配置上應重視彼此間的制衡，但為了破解「誰來監督監督者」的困境，還必須設計更有效的「以權利監督權力」的機制。正是在這個意義上，經過探索創新而逐漸定型的人民監督員制度，本質上體現的恰是以人民監督監督者的憲法邏輯。按照權力原理，法律監督權也是人民賦予檢察機關的權力，最終的權力來源是人民，人民自然是監督者的最後監督者。人民監督員制度，從人民中汲取監督力量，以程序化的設計將人民監督具體化、規範化、實效化，正契合了我國憲法上的權力原理，不失為監督監督者的最佳制度安排。

民主法治社會，任何權力都不應逃離人民監督的視線，只有導入人民的監督力量，才能真正解決「誰來監督監督者」的難題。實踐證明，人民監督員來自人民，直接介入檢察機關的執法辦案活動，對社會最為關注的敏感地帶，對司法腐敗的易發、多發部位，對體現公平正義、保障人權的關鍵環節，展開親歷性的參與式監督，極大增強了檢察機關執法的透明度，有效防止了執法不公正、不文明、不規範、不廉潔等問題的發生。

檢察機關的自我革命

一切權力都具有抵制監督的慣性，檢察機關的權力也不例外。引入人民的力量強化對自身的監督，提高檢察機關職權行使的透明度和民主性，以防範檢察權的濫用，人民監督員制度的實施，對檢察機關而言無異於一次自我革命。

2003年9月，為加強對查辦職務犯罪工作的外部監督，最高檢經中央同意並報告全國人大常委會，正式開始人民監督員制度試點工作。先期試點在遼寧、內蒙古、天津等10個省、自治區、直轄市檢察機關啟動，規定職務犯罪案件中擬作撤案、不起訴處理和犯罪嫌疑人不服逮捕決定的「三類案件」，全部納入人民監督員監督程序。2004年10月之後，試點工作逐步擴大。截至2010年9月，全國共有3137個檢察院開展了人民監督員試點工作，占各級檢察院總數的86.5%。

人民監督員制度的試水，打開了傳統封閉的法律監督職權運行格局，其民主性價值不斷凸顯。這一期間，人民監督員就檢察人員在辦案中徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等「五種情形」不斷提出監督意見，形成良好的監督勢頭。但同時，人民監督員由檢察機關自己選任，帶來了「自己選人監督自己」的社會質疑，嚴格限定監督範圍也影響了人民監督員制度的功能發揮，改革完善勢在必行。

2010年9月，中央政法委第15次全體會議，專門聽取了最高檢關於深化人民監督員制度改革有關情況的彙報。10月，《最高人民檢察院關於實行人民監督員制度的規定》下發，人民監督員制度從試點正式進入全面實施階段。同時，《規定》將人民監督員的選任方式改為由上級檢察院統一選任，將監督範圍擴大到檢察機關查辦職務犯罪案件工作中具有終局性決定權的主要環節。截至2014年3月底，全國檢察機關共選任人民監督員48000餘人次，監督各類職務犯罪案件42000餘件。

一項監督制度成功與否的關鍵，在於監督主體是否足夠客觀中立。2010年雖然將人民監督員選任許可權上提一級，但仍局限於檢察機關內部。2014年9月，最高檢、司法部聯合發布《關於人民監督員選任管理方式改革試點工作的意見》，人民監督員選任管理方式實現重大改革，即由原先的主要由檢察院自行選任管理改由司法行政機關選任，徹底告別「自己選人監督自己」的程序庇護。同時，最高檢還頒行了《人民監督員監督範圍和監督程序改革試點工作方案》，監督監督者的制度在改革中不斷發展完善。

人民監督員選任程序的改革過程，折射出檢察機關在自我監督上的不斷進步。隨著司法改革進一步上升為黨和國家意志，人民監督員制度也從檢察機關的自我革命邁向司法制度的健全完善。2015年2月27日，中央全面深化改革領導小組第十次會議審議通過《深化人民監督員制度改革方案》。在此基礎上，最高檢和司法部出台文件，使得這場檢察機關發動的自我革命，在國家意志中不斷走向規範成熟。

讓檢察權運行更規範

伴隨著13年的試點與改革，人民監督員制度在強化查辦職務犯罪案件的監督機制、擴大訴訟民主、促進檢察機關依法獨立公正行使檢察權等方面，發揮了越來越難以替代的功能，使得這項契合憲法原理、堅持問題導向、強化民主監督的特殊制度，不僅成為檢察機關依法履職的重要保障，而且成為中國特色司法制度的重要內容。

一方面，監督檢察機關規範執法，提高司法正義的品質。人民監督員制度所具有的民主性、獨立性、預防性、直接性、多樣性等特徵，對於促進檢察機關公正執法、限制權力濫用有著不可替代的積極作用。實踐中，人民監督員不僅重點對檢察機關查處職務犯罪的立案、羈押、扣押凍結財物、起訴等環節的執法活動進行監督，能夠直接防止和減少辦案中違法違紀問題的發生;而且通過帶有約束性的異體監督，有效排除辦案中的干擾和阻力，倒逼檢察機關增強辦案責任心，規範執法行為，提高執法辦案質量，在實體上促進檢察權的規範化運行;還能增強執法辦案的透明度，促使檢察人員轉變執法觀念和執法作風，提高執法辦案的文明水平。

另一方面，增進司法的民主性和透明度，促進人權保障水平。人民監督員制度是人民群眾有序參與、監督司法的直接形式，本身凸顯出司法程序的人民性。十八屆三中全會決定明確提出:「廣泛實行人民監督員制度，拓寬人民群眾有序參與司法渠道。」由於人民監督員制度具體化了公民的批評權和建議權，不僅具有實體上促進公正的監督功能，更具有程序上彰顯司法民主、尊重和保障人權的作用。既滿足了人民行使憲法權利、參與司法過程的民主化訴求，讓民眾在參與司法、監督司法中直接感受到公平正義;又有利於完善司法權力運行機制，確保司法為民，更好地通過透明的司法程序維護好人民合法權益;還能發揮人民監督員聯繫群眾密切的優勢，將其參與執法監督的體會向社會傳播，架構起司法與社會的溝通橋樑，有力提升檢察機關的執法公信力。

雖然在人類文明史上，人民參與司法具有悠久的法治傳統，但是這種參與和監督更多體現在法庭審判上。作為特殊的法律監督機關，檢察機關創設人民監督員制度，不僅在國際上沒有先例，在中國的歷史上也缺乏直接參照，它完全是紮根於現實中國的實踐土壤之上，提煉出的一項獨具特色的公民參與司法新途徑，豐富了國家的監督體制，體現了國家保障人權的觀念。

司法改革烙上「中國印」

從人民陪審員制度到人民監督員制度，公民參與司法、監督司法的渠道不斷拓寬，司法治理的民主基因日益強盛，凸顯出中國司法制度發展的本土意識和創造精神。這些制度納入國家司法改革總體布局，深刻反映出中國司法改革在遵循一般司法規律的基礎上，著力形成自身的特色和優勢。在司法改革的中國化背景下，人民監督員制度在得到社會認同之後，更應著眼實踐需求和法治目標進一步改革完善，以呈現出蓬勃發展的生機。

其一，是在制度內容上進一步優化。經過多次改革，人民監督員制度在內容上比較健全。尤其是此次改革，人民監督員由司法行政機關負責選任管理，能夠讓其相對超脫、中立、客觀地發揮監督作用;監督範圍進一步擴大，基本涵蓋了檢察機關查辦職務犯罪工作中容易出現問題的各個關鍵環節;擴大了監督程序的啟動主體，啟動監督程序不受排斥;增設複議程序，推動檢察機關在陽光下執法、在監督中辦案。但還要看到，要想讓這種個別化的監督形式真正融入人民監督的普遍性價值，還必須從整個司法制度的大局著眼，以健全確保依法獨立公正行使檢察權的外部監督制度，掃清實踐中各種隱性和顯性的監督障礙，進一步拓寬人民參與司法監督的制度性渠道。

其二，是在制度形式上進一步升格。一開始，由於人民監督員制度主要由檢察機關自身推動，存在「合法性成色不足」的質疑。與人民陪審員制度類似，人民監督員制度的設計也關乎司法權的配置和運行，是國家司法制度完善的重要內容，需要納入立法規範。對於人民陪審員制度，《人民法院組織法》《刑事訴訟法》《全國人民代表大會常務委員會關於完善人民陪審員制度的決定》提供了充分的高位階法律依據;相比而言，人民監督員制度卻缺乏足夠的法律確認。近年來，社會上呼籲為人民監督員制度立法的呼聲漸強，不少人建議在《刑事訴訟法》《人民檢察院組織法》中作出規定，或是由全國人大常委會出台《關於實行人民監督員制度的決定》。無論採取何種形式的立法，都需要從人民參與司法、監督司法的司法制度出發，提升人民監督員的立法位階，規範人民監督員立法形式，通過高位階立法對改革成果予以確認，推動司法制度的健全和完善，從中凝聚、彰顯中國司法的特色和優勢。