汪玉凱：增設直轄市，推動政府五級變三級
汪玉凱：增設直轄市，推動政府五級變三級
本報記者 劉玉海 北京報道
在中共十八屆三中全會描繪的氣勢恢宏的改革藍圖中，「推進國家治理體系和治理能力現代化」尤為引人矚目。而政府改革則是國家治理體系和治理能力現代化的關鍵。
但綜觀改革開放35年來的7次政府改革，無一例外地將改革重心放在橫向的政府機構調整，縱向精簡政府層級的改革則始終未能擺上議事日程——不僅未能精簡，反而由四級政府架構演變為更複雜的五級政府體系。
隨著三中全會決議提出，進一步「優化政府組織結構」，推進中國五級政府體系向國際通行的三級政府體系轉變的改革已迫在眉睫。接受《21世紀經濟報道》採訪的國家行政學院教授、中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱認為，應該通過新增直轄市將中國的省級行政單位增加至40個，為行政上推進省直管縣創造條件；並虛化鄉鎮這級政府，將其變為縣級政府的派出機構，從而形成三級政府體系。
市管縣體制背離改革初衷
《21世紀》：自改革開放以來，中國共進行了7輪政府改革，但無一例外都是橫向的政府機構改革，而沒有在縱向上進行精簡政府層級的改革，原因是什麼？
汪玉凱：這30多年來，中國進行了7次大的政府機構改革，成績值得肯定。伴隨著中國市場化的改革進程，經過7次政府改革，從整體結構到運行模式，已基本由計劃經濟政府轉向市場經濟。
但總體上看，這30年政府改革都是從橫向的部門設置的科學性、上級對下級放權上面考慮，而沒有從縱向上來考慮問題。並且，縱向的行政設計不僅沒有扁平化，相反還複雜化了——改革開放前，中國是四級政府管理架構，改革開放後卻變成了五級政府體系。
因為改革開放前，中國城市化率非常低，雖然也存在一些地級市，但地級市不管縣；絕大多數縣是由地委行署管理——而行署是省委、省政府的派出機構，沒有人大、政協和相應的公檢法機構，不是一級政府。1982年後，在探索發揮中心城市輻射作用、帶動區域經濟發展的過程中，開始地市合併、市管縣改革——這等於在縣之上增加了一個行政層級。市管縣最初在「長三角」進行，很快風靡全國，除了海南和少數地方保留民族自治州、地委行署外，大部分地方都改成市管縣體制，中國也就由四級政府變成五級架構了。
《21世紀》：地市合併、市管縣改革是否達到了當初以中心城市帶動周邊縣市這一改革目標？
汪玉凱：市管縣當初的設想很好，在一些地方也不是一點作用沒起，尤其是對中心城市的快速發展起了很大作用——地級市畢竟掌握了縣的資源、管人，就把縣域資源調度上來加快地級市的發展。可以說，現在300多個地級市的快速發展，很大程度上與市直管縣體制有關。但市管縣也阻礙了縣域發展：市管縣之前，省是通過地委行署管縣，行署只是一個過渡性機構，不會截留資源；市管縣之後，市就可能把一些資源——政策、資金、指標等截留。並且，地市合併表面上減少了地委行署，但財政供養人員並沒有減少，反而增加了很多。所以，市管縣的初衷不但沒有實現，反而還背離了。
此外，在縱向上的行政改革探索過程中，為了協調解決大城市和省會城市的利益，成立了一些副省級城市和計劃單列市。這就直接在城市類型上又增加了兩種模式，使情況更複雜。因為計劃單列市的行政級別要比地級市高半格，也使得整個行政層次上升。
不精簡層級難以根治「跑部錢進」
《21世紀》：未來橫向的政府機構改革還有空間嗎？從時機上看，現在是否到了應該將政府改革重點轉向縱向精簡政府層級？
汪玉凱：雖然橫向機構整合越來越接近於合理，但並沒到盡頭。經過今年這一輪中央政府機構調整後，國務院還有25個組成部委——而發達國家一般不超過17個。未來，可以考慮進一步整合組建大農業、大文化、大社保部門。此外，市場監管機構如工商質檢、食葯監管總局、地稅、國稅，也可以考慮合併。
政府改革往縱向行政層級調整方面推進，已經非常緊迫。原因是：
第一，如果縱向五級政府不進行整合，很難建立起規範的財政轉移支付制度。目前，中國是五級政府、五級財政，各個部委掌握了290多項專項轉移支付，從縣到市再到省，都「跑部錢進」，只有變成三級政府、三級財政——中央財政、省財政、縣市財政（鄉鎮不設財政），才有可能建立相對規範的財政轉移支付制度。隨著地方政府土地財政依賴度大大下降，將來要培植地方稅源，在這個過程中，規範的財政轉移支付也非常緊迫、非常重要。
第二，五級政府，特別是縱向不扁平化，上級政府對下級約束性很強。所以，市管縣體制必須改掉。
第三，從客觀條件看，也具備了加快精簡政府層級的可能。現在交通非常發達，很多地方的縣委書記當天到省政府開會沒問題。並且信息化程度加深，電子政務使信息傳遞手段發生歷史性變化。
此外，城鎮化正在高速前進，如果縱向政府結構不調整，管理會走到死胡同。比如，現在除了直轄市、省會城市、副省級城市、計劃單列市、地級市、縣級市，一些地方還在探索鎮級市、村級市！一些鎮有幾十萬人口，如果治理結構上不突破，鎮級市怎麼管理？所以，必須突破公共治理結構、打破完全按照行政級別設市。
增設直轄市以推進行政省直管縣
《21世紀》：對於精簡政府層級的改革，有兩種不同的觀點：一種是「虛省實府」，另一種是「實省虛市」，你傾向哪一種？
汪玉凱：但現在經濟、交通、通訊高度發達，不需要那麼多地方機構。而且，不管在國外還是國內，省這一級都很必要。中國歷史上就是行省制，現在不應回到過去那種「州府管縣」的結構，而應繼續推進省直管縣。
考慮到中國地區差異性大，省直管縣第一步是財政上省直管縣，待將來條件成熟後，要實現行政上省直管縣。現在看，財政上省直管縣推進較快，但行政上推進得非常慢。因為這個過程中有很多問題，比如縣的財政省級管，行政上還是地級市管，地級市缺乏積極性。但最主要的難點是：第一，全國省級單位相對較少，如果一個省的管轄範圍不做調整，要管上百個縣和縣級市，數量太多，對省的壓力很大。第二，現在省級政府管的事情太多，中央很多政策、權力下放到地方以後，省是最主要的處理單位，省直管縣難度大。
解決第一個難點，如何調整行政區劃就成為一個大問題。相對容易操作的辦法是，首先增加直轄市。一個省有兩個行政中心、兩個大城市的，拿出其中一個做直轄市。比如大連、青島、寧波、廈門、深圳，都可以改為直轄市。這樣像遼寧、山東、廣東這樣的人口大省就大大減少了。只要把現在31個省級行政單位增加到將近40個，省直管縣的條件就越來越具備。
解決第二個難點，就要削減省級政府管理過多的權力，將整個管理重心下移到地級市、縣，甚至鎮。比如，海南沒有進行市管縣，管得也挺好。省級權力下放，與改革有很大關係，要有改革的魄力。
只有在行政區劃調整、省級權力精簡下放方面做一些探索，調整五級政府架構才能推進。
推行書記縣長一人兼任制
《21世紀》：財政上的省直管縣改革，2009年就開始大面積推開，有些地方探索就更早，如何評價其效果？如果省直管縣由財政向行政上推進，會有哪些阻力？
汪玉凱：縣和縣級市是否實行行政上的省直管縣，由其利益決定。多數縣和縣級市，願意省直管縣——可以減少市這一級對資源的截留。省直管縣的阻力主要來自：一是地級市——從1982年到現在，縣一直由地級市管，剝離過程中地級市肯定是個阻力；二是省級政府的顧慮——省級政府管的太多、縣太多，不改變管理模式、權力不下移，省級政府的管理壓力非常大；三是有些地方客觀上確實不具備省直管縣的條件——如新疆、西藏這些地域規模很大、人口很稀的地方。所以，加快省直管縣的步伐，主要還是指東部經濟比較發達的地方。
《21世紀》：《21世紀經濟報道》曾經對湖北天門、潛江這幾個較早進行省直管縣改革的地方做過調查，發現縣裡的官員對這項改革很矛盾：他們歡迎財政上省直管縣，但擔心行政上省直管縣會使他們的晉陞渠道變窄、機會變少。
汪玉凱：確實是這樣。解決這個問題，可以在省直管縣後，將一些人口、規模比較大的重點縣提成副地級。這樣，官員有上升空間，就願意在一個地方長期工作，可能對這個地方做出貢獻。
《21世紀》：在中國目前的情況下，由於「天高皇帝遠」，對縣委書記的監督本就已很成問題，如果權力繼續下沉到縣，並且有的縣還提升為副地級的話，縣委書記的權力是否會膨脹得更厲害、腐敗風險更大？
汪玉凱：在提高縣的級別、權力重心下沉到縣的情況下，縣的治理結構就非常關鍵，必須跟政治治理的民主進程、官員選拔制度相配套，以解決一把手的監督問題。首先，要改變縣長、書記兩個人的管理格局，要讓老百姓有更大的選擇權。省直管縣以後，應該實行縣委書記、縣長兼任制：黨內選書記，行政選縣長，兩條線選出一個人。即上級黨委推薦4個黨委書記候選人，讓黨員選三個，這三人再到人代會上競選縣長，誰競選上縣長誰就是黨委書記。這樣，縣委書記受到黨內紀委和人大兩條線監督。
鄉鎮應變成縣級政府派出機構
《21世紀》：在精簡政府層級的改革中，關於鄉鎮一級，你怎麼看？
汪玉凱：應該虛化鄉鎮這一級政府。有條件、經濟比較發達的地方，應盡量廢除鄉鎮，把鄉鎮變成縣級政府的派出機構，將權力重心下移。這樣縣域經濟才能真正發展起來。要探索合併鄉鎮，現在還有19000多個鎮、15000個鄉，隨著城鎮化的快速推進，鄉鎮還有進一步合併的可能。沒條件的地方，暫時沒辦法取消鄉鎮，也不能「一刀切」。
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