關於人民調解銜接民事訴訟調解的一點思考

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關於人民調解銜接民事訴訟調解的一點思考

人民調解和訴訟調解作為兩種完全不同性質的調解，是大調解機制的重要組成部分，實現其有機銜接，是增強大調解機制整體效能的一個重要方面。通過銜接，人民調解與民事訴訟調解能夠在雙方工作層面上實現更多的相互借力和參與。也就是說，實現雙方工作資源共享、工作相互促進、達到互利互惠目的。具體說，就是通過銜接，一方面人民法院在保證公正與效率前提下減少訴訟成本，實現訴訟效益最大化；另一方面，人民調解組織通過參與民事訴訟調解，強化業務素質，提高調解業務水平。雙方各得其所，最終實現雙方辦案法律效果和社會效果的有機統一。如何有效實現兩者的銜接和互動？筆者認為，要解決三個方面的問題：首先，指導部門要有想法；其次，實現銜接要有辦法；再次，具體作為要有章法。 關於指導部門要有想法。簡而言之，就是指導和管理人民調解工作的機關要有銜接的想法和動意。根據國家有關法律法規，指導人民調解組織的工作，是法律賦予基層人民政府和人民法院的職能。基層人民政府的職能具體落實在市、區縣司法行政機關身上。指導部門要有想法是說，市、區縣司法行政機關與市、區縣人民法院要對人民調解銜接民事訴訟一事具有相同或相近的認識，能夠取得共識並意欲付諸實施。筆者認為，最完美的表現方式就是通過雙方協商，共同出台實施意見或做法，從而規範這一項工作。至於如何取得共識，司法行政機關應積極主動進行論證和前期準備工作，拿出具體設想和操作規程，爭取法院最大限度的理解和支持。 關於實現銜接要有辦法。銜接的辦法往往是指銜接的途徑。既然兩者銜接更多的在於雙方工作層面上的相互借力和參與，筆者認為，可以通過嘗試以下具體做法實現銜接：即人民法院在民事審判工作中，堅持先行調解理念，將調解貫穿於工作全程始終，並將調解工作向前延伸，注重發揮人民調解的作用。 事實上，調解已深深紮根於解決民事糾紛的訴訟制度之中。從筆者對全國各地法院對訴訟調解工作了解的情況看，各地法院都將調解貫穿於審判全過程和各個不同的訴訟階段。如送達起訴狀副本和應訴通知書時進行「送達調」；詢問被告答辯時進行「答辯調」；雙方當事人同時到庭後進行「即時調」；庭前準備階段在交換證據時進行「聽證調」；庭審階段進行「庭審調」；同時法院發揮雙方委託代理律師作用，促使當事人庭外和解進行「庭外調」；以及在定期宣判送達前，應一方當事人請求進行「庭後調」。市中級人民法院《關於進一步加強民事訴訟中調解工作的意見》（寧中法[2002]65號）也規定，凡是《意見》規定應當調解的案件，都應當進行調解；凡是有調解可能的案件，都應當盡量調解。所有這些，都說明了法院自身的訴訟調解工作，與人民調解銜接本身並無太大關係。筆者認為的銜接，是指對未進入訴訟程序的民事案件的銜接，以及人民調解組織對已進入訴訟程序的民事案件的參與。對於這兩類具體工作的銜接，筆者認為可以通過以下具體做法實現： 1、實行立案前調解。凡未經人民調解委員會調解的符合《民事訴訟法》第142條規定的一般民事糾紛，或雙方當事人在同一社區的婚姻家庭、鄰里糾紛、小額債務等案件，當事人到法院立案訴訟的，立案庭應主動宣傳人民調解工作的特點、優勢，告知或建議當事人先經人民調解組織調解。雙方當事人接受建議的，法院接待人員應與街鎮人民調解委員會取得聯繫，將此案件移送街鎮人民調解委員會，暫緩立案。或者在查明情況基礎上，主動聯繫基層民調組織，及時掌握糾紛情況，安排專人參與訴前調解。 2、實行審判中調解。對於已經立案可適用簡易程序審理的一般民事案件，承辦人應做好宣傳動員工作，告知當事人通過人民調解處理的目的與意義。如當事人同意訴外調解的，立即辦理撤訴退費手續。如當事人堅持要求訴訟，審判人員發現存在調解可能的，也應及時與當事人所在地的民調組織聯繫，邀請其一起參加調解，加強調解效果。 3、法院在審理涉及人民調解協議的民間糾紛案件時，對可能變更、撤消或者確認無效的人民調解協議，應通過司法局通知主持調解的調解員參加庭審旁聽。 4、人民法院賦予經過公證的具有債權內容的人民調解協議具有強制執行效力。在人民調解員主持下達成的具有債權內容的人民調解協議，由法院與司法行政部門協作，通過公證機關依法賦予調解協議強制執行效力。債務人拒不自動履行協議的，只要債權人向法院提出申請，法院受理後直接進入執行程序。 5、各區縣人民法院、法庭與司法局定期召開聯席會議，採取以會代訓方式，評析審理過的人民調解協議書，總結經驗，指出不足，提高人民調解業務水平。 6、人民法院應聘請或特邀街鎮人民調解委員會成員作為人民陪審員，參與民事案件的審理。通過以審代訓方式，增強調解隊伍業務知識。 7、人民調解組織要積極主動配合法院做好各個環節的調解工作，幫助優化民事審判環境，關鍵是堅持依法調解原則。依法調解是人民調解工作的生命所在。對平等主體之間的民事糾紛，人民調解組織一要找准雙方爭議焦點，有針對性地做好雙方的思想工作；二要找准雙方利益平衡點，引導當事人達成調解協議；三要找准法理與情理融合點，綜合發揮法律與道德規範的雙重作用。核心是要善於引導當事人依法達成調解協議。 8、人民調解組織要建立糾紛移送制度。通過對糾紛的審查，分清糾紛性質，確定採取何種調解方式。對不符合人民調解範圍或不適宜人民調解的糾紛，要在2 4小時內移送有關部門處理。對同時具備行政性質和民事性質等多重性質的糾紛，要能夠依據糾紛性質分別提出調處意見，指導並促使矛盾雙方在各自程序中依法運作。 9、人民調解組織要建立引導機制。對於當事人不接受調解，或調解不能達成協議的，人民調解組織要說服和引導當事人進入訴訟調解途徑處理矛盾糾紛，並主動向法院提供相關情況，以便糾紛及早解決。對確有困難的當事人，可以提請司法行政機關提供法律援助。 10、人民調解組織要建立共同調解制度。對不屬於人民調解範疇的一些糾紛，尤其是已經訴訟到法院的民事案件，要積極配合人民法院做好當事人的思想教育工作，並協助做好調解工作，防止矛盾糾紛激化。 關於具體作為要有章法。具體作為要有章法是指：要通過建章立制，保障人民調解和訴訟調解銜接工作的規範有序。為保證人民調解、訴訟調解有機銜接，筆者認為應當建立以下有關工作制度： 1、聯繫與會議制度：市法院與市司法局各確定一名聯繫協調人，每季度召開一次聯繫會議。主要是雙方適時制定階段性工作計劃，明確各自工作目標；交流工作信息，總結工作經驗，解決存在問題；討論有關指導工作的重大決策。各村（居）、街道民調組織具體確定一名工作人員與區縣法院或當地法庭進行定期聯絡，形成點、線、面相結合的三級民調組織聯繫網路。 2、人民調解指導員制度：法院選派具有豐富民事審判經驗的法官到各社區擔任人民調解指導員，指導人民調解工作。人民調解指導員負責對該社區的人民調解員進行人民調解工作的業務指導與培訓工作。各區縣法院、法庭要確定一名法官作為人民調解指導員，並將指導員的姓名、電話印發給各街鎮、村（居）民調組織。同時，各區縣司法局將轄區內的街鎮、村（居）民調組織人員姓名及其聯絡方式等信息提供給指導員，以便於加強溝通與聯繫，及時做好指導工作。 3、指導與培訓制度：人民法院要加強對民調組織的業務指導與培訓。加強對民調委員的業務指導可以採取各類方式：一是定期舉辦培訓班。培訓形式包括定期或不定期的系統授課、專題講座，主要講解與人民群眾日常生活密切相關的新頒布的法律、法規等知識以及調解方法、技巧；二是包片指導方式。由法庭的審判人員具體負責一個街鎮的民調指導工作，時常到民調委員處了解情況，進行指導。三是以會代訓方式。法院審判人員可以定期參與各街鎮調組織例會進行答疑釋惑；四是以庭代訓方式。對一些典型案件，法院可以到各街鎮村居就近開庭，組織調解人員現場旁聽；或者各基層法庭及業務庭經常選擇一些典型案件，邀請人民調解員到庭旁聽，組織調解人員到法院旁聽開庭，觀摩調解技能，學習相關法律知識，增強他們的法律素養，特別是提高他們識別證據、認定事實和組織調解的能力。 4、調解協議書評閱制度：司法行政部門要督促各級民調組織建立台帳制度，凡啟動民調程序的糾紛均需手續齊備，材料規範，結案後及時裝卷，以備檢查。對於人民調解協議，司法局、法院要選派專人定期進行評閱，對不足之外及時指出，認真改正，不斷提高調解協議的製作水平。對於經人民調解達成的協議，當事人不服起訴的，法院依法受理。對不具無效和可撤消因素的人民調解協議，法院予以維持，以維護人民調解的法律地位，提高社會公信力。 5、人民調解訴訟前置制度：對雙方當事人在同一村居社區的婚姻家庭、鄰里糾紛、小額債務等案件，法院立案庭要主動宣傳人民調解工作特點、優勢，建議當事人先經人民調解組織調解。雙方當事人接受建議的，暫緩立案。 經人民調解組織調解後無法達成協議，或達成協議後一方無正當理由拒不履行的，由村（居）社區人民陪審員在立案後一周內再次調解，力促雙方達成協議或自動履行調解協議。經人民陪審員先行調解仍未達成協議或拒不履行人民調解協議的，法院依法開庭審理。 6、信息溝通與反饋制度：法院對於涉及人民調解協議書的案件，無論是確認還是判決變更、撤消或被確認無效，都要及時將審理信息反饋給司法行政部門及基層民調組織，以便共同做好這類調解工作。人民調解委員會要及時將法院交辦的調解案件結果和情況進行回復、報告。對人民調解委員會調處不成功的糾紛，及時派出審判人員進行指導或參與調解，將基層調解員情況熟和法院審判人員業務精的優勢結合起來，實現人民調解和法院調解的優勢互補。 7、疑難案件會診和研討制度：人民調解組織遇有疑難複雜糾紛難以處理的，可以及時與法院的人民調解指導員取得聯繫，請求其進行疑難案件會診。法院在「不缺位、不錯位、不越位」的前提下，可以就相關法律適用問題進行諮詢，努力實現人民調解與訴訟調解在糾紛解決機制上的互補與協調發展。法院通過加強對民調工作的指導，參與疑難調解案件會診，盡量使群體性糾紛解決在社區中而不形成訴訟。同時選擇一些疑難案件，組織人民調解員共同研討，既開拓他們的眼界，又增進其綜合分析法律與解決實際糾紛的能力。 8、首席調解員擔任人民陪審員制度：利用民調委員熟悉群眾、了解群眾心理等特點，法院可以挑選素質較高的民調主任，提請當地人大常委會，通過一定程序任命為人民陪審員，參與訴訟案件審理及一些輔助性工作。經法院批准，人民調解員可以以見習人員身份參加一定期限的法院審判工作，旁聽開庭、調解，擔任人民陪審員等。 9、跟班學習和聯調製度：各區縣司法局有計劃經常性地選派基層調解骨幹到法院各業務庭室、基層法庭跟班學習，使他們親身感受和體會審判人員處理糾紛的全過程，從而提高其調解技能。法院可以嘗試民調、審判聯動新機制。對於一些簡單的民事糾紛案件，法院可以嘗試由特邀人民陪審員或人民調解委員會人員進行調解。達成協議的，由法院製作調解書。從而充分利用民調組織的人力資源，增強審判工作的民主性、公開性，接受群眾監督，從而提高訴訟調解的社會效果。 10、評比與獎勵制度：市法院及市司法局應定期對指導人民調解工作進行評比。對工作表現突出、工作成績顯著的法官和集體進行表彰和獎勵。及時宣傳典型案例和先進事例。 總而言之，通過多種形式和制度構築人民調解與訴訟調解的鏈接橋樑，使訴訟調解和人民調解工作緊密結合、互為貫穿，形成一種良性互動的社會矛盾糾紛解決保障機制，是一種新嘗試，其前提在於市法院和市司法局在明確各自職責基礎上共同努力。寧委辦發[2002]77號文件中對雙方在人民調解工作方面的職責規定得很清楚：人民法院及其人民法庭，要把加強對人民調解工作的指導作為一項基本職責，不斷總結經驗，深入探索研究，切實加強和改進對人民調解工作的指導。對在案件審理中發現的問題或者認為需要改進的意見，應當以適當的方式告知當地司法行政機關和人民調解組織，以利於人民調解組織在以後的工作中加以改進和提高……。司法行政部門是人民調解工作的主管機關，要切實加大對人民調解工作的管理和指導力度，不斷改進工作作風，提高工作指導的針對性。要根據新情況、新要求研究制定本地區、本部門、本單位人民調解工作改革和發展的長遠規劃和年度工作計劃，保證人民調解工作的穩步發展。要加強對人民調解工作的研究，努力提高宏觀決策水平。要及時總結推廣人民調解工作的典型經驗，研究探索加強人民調解工作的新方法、新途徑。要與人民法院密切配合，及時幫助人民調解組織解決在調解過程中遇到的疑難問題，共同加強對人民調解工作的指導，積極推動新時期人民調解工作的改革與發展，為維護社會穩定做出積極的貢獻……。 筆者認為，雖然人民調解與民事訴訟調解銜接工作在具體操作層面的細節還有待於進一步磋商和思考。但只要雙方胸懷社會穩定大局，心往一處想，勁往一塊使，這項工作就一定能夠取得成效。
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